□ 文邱玉婷

一、背景

網絡是一把雙刃劍，網絡的快速發(fā)展給人民生活帶來便利的同時也滋生了諸多社會問題。以網絡詐騙、網絡暴力、網絡侵權等為代表的網絡空間亂象，不僅影響網絡傳播秩序，損害優(yōu)良文化傳統，還嚴重擾亂了社會秩序，影響社會價值觀，甚至危害國家安全。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央加快部署網絡強國戰(zhàn)略，高度重視互聯網建設和網絡綜合治理。黨的十九大報告指出“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”。2018年4月，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上提出“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業(yè)履責、社會監(jiān)督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局”。

網絡無國界，以美國為首的發(fā)達國家網絡普及更早，在網絡綜合治理方面已積累一定的實踐經驗，研究美國、英國、日本這三個具有典型代表國家的網絡綜合治理實踐情況，取其精華，去其糟粕，為我國構建網絡綜合治理體系提供借鑒。

二、美國強調網絡安全治理

多年來，作為互聯網的創(chuàng)始國，美國一直絕對主導著全球網絡治理的基本格局和走勢。美國在早期克林頓時代注重網絡基礎建設，推動美國網絡技術的高速發(fā)展；近年來隨著網絡發(fā)展，安全問題日益突出，美國愈發(fā)重視網絡安全建設，開辟了一條網絡安全治理道路。

（一）加強組織管理

網絡綜合治理是一項長期的系統工程，美國為保證網絡安全治理的有效持續(xù)開展，積極組建網絡安全相關機構，逐步構建網絡安全治理組織體系。美國政府下屬有六大網絡安全專職機構：美國計算機應急響應小組、聯合作戰(zhàn)部隊全球網絡行動中心、國家網絡調查聯合任務小組、情報界網絡事故響應中心、網絡空間安全威脅行動中心和國防網絡犯罪中心。此外，奧巴馬政府還成立了“網絡空間政策評估小組”、“白宮網絡安全辦公室”、“全國通信與網絡安全控制聯合協調中心”等機構，以應對各種網絡威脅。特朗普上臺提出將建立網絡審查小組，以保護關鍵基礎設施，并建立先進的網絡攻防系統。

（二）抓好頂層設計

網絡安全治理實施離不開政策支撐，長期以來，美國針對網絡安全制定了一系列計劃、戰(zhàn)略，從頂層設計加強規(guī)劃和指導。奧巴馬政府在充分實施前任總統簽署的《國家網絡安全綜合計劃》基礎上，啟動網絡空間政策審查工作，并發(fā)布一系列計劃、戰(zhàn)略、規(guī)范，如2010年的《國家網絡應急響應計劃》、2011年的《網絡空間國際戰(zhàn)略》、2015年的《網絡安全法案》和《網絡威懾政策》、2016年的《網絡安全國家行動計劃》和《美國網絡事故協調策略》。特朗普政府保持了從奧巴馬執(zhí)政以來對網絡安全治理的政策熱度，2017年陸續(xù)公布了《增強聯邦政府網絡與關鍵性基礎設施網絡安全》行政令、《在線系統漏洞披露計劃框架》、《國家安全戰(zhàn)略報告》等；2018年接連簽發(fā)《國防部網絡空間戰(zhàn)略》概要、《國家網絡安全戰(zhàn)略》等文件。

（三）優(yōu)化基礎設施

網絡基礎設施建設是網絡綜合治理的重要基礎，美國非常注重基礎設施的優(yōu)化升級，采取多種手段保障網絡基礎設施安全。一方面，美國設立全國防護與計劃司（NPPD）負責美國重大基礎設施安全以及保障聯邦民用網絡免遭網絡攻擊，設計了愛因斯坦計劃（EINSTEIN）、網絡連續(xù)診斷和緩解計劃（CDM）等。另一方面，美國積極通過資金扶持來實現設施更新，如奧巴馬政府在2017年預算中專設了31億美元的信息技術現代化基金，用于更換陳舊老化的IT基礎設施。此外，美國緊跟大數據時代潮流，頒布《透明和開放政府備忘錄》《數據問責和透明法案》《開放政府數據法案》等系列文件，利用數據公開助力信息基礎設施建設。

三、英國走向互聯網自律

英國是互聯網發(fā)展和起步較早的國家之一，其在機構設置、立法行政、調動社會力量等方面形成了一套較為完善的網絡綜合治理體系。英國的互聯網治理方式不是獨立執(zhí)行的，其核心治理路徑是以行業(yè)自律為主角，以行政管理為導航，以安全技術管理為保障，以法律規(guī)范為管理方式的協同配合機制。

英國是互聯網發(fā)展和起步較早的國家之一，其在機構設置、立法行政、調動社會力量等方面形成了一套較為完善的網絡綜合治理體系。

（一）完善機構設置

英國通過設置網絡管理相關機構，提高網絡綜合治理的行政管理效力。英國的網絡管理體系包含三個政府部門（文化、媒體和體育部，貿易和工業(yè)部，無線電通信管理局）；六個獨立監(jiān)管機構（通訊管理局，電信管理局，廣播管理局，英國廣播公司管理委員會，廣播標準委員會，獨立電視委員會）；五個非政府機構（廣告標準局，電影分級委員會，互聯網觀察基金，報業(yè)投訴委員會，視頻標準委員會）和四個洲際組織（歐洲人權法院，歐盟委員會，歐洲法院，歐洲理事會）；各機構各司其職又密切協作，協同服務于網絡綜合治理工作。此外，2017年英國又相繼設立國家網絡安全中心、新一代威脅保障中心等，進步完善治理機構設置。

（二）健全法律法規(guī)

英國網絡綜合治理相關法律規(guī)范制定和實施都較早，早在1990年，英國政府就頒布了《計算機濫用法》；1996年，英國政府聯合網絡業(yè)界和行業(yè)組織共同推出《R3安全網絡協議》；2000年，陸續(xù)頒布了《通信監(jiān)控權法》《調查權管理法》；2003年，更新了《通信數據保護指導原則》。近年來，英國又陸續(xù)制定系列網絡綜合治理相關戰(zhàn)略或計劃。如2008年，內政部提出“現代化監(jiān)聽計劃”；2009年，出臺首個《網絡安全戰(zhàn)略》；2011年，制定并實施《通訊數據法》，并啟動5年期的“國家網絡安全計劃”（NCSP），涵蓋打擊網絡犯罪、提升網絡安全能力、支持項目開發(fā)等。此外，英國還制定了互聯網相關的安全技術信息標準BS7799，規(guī)定了100多個安全控制措施。

（三）支持行業(yè)自治

英國實現互聯網自律管理的基本方式是以行業(yè)自律組織為首開展的黑名單管理和舉報熱線。早在1996年，英國貿易和工業(yè)部組織主要互聯網服務提供商成立“互聯網觀察基金會”（IWF）這一行業(yè)自律組織，該組織設立了非法信息網頁鏈接黑名單，并開發(fā)“網絡服務內容選擇平臺”對網絡不良或非法信息內容分類，由用戶選擇是否訪問。因此，IWF對網絡內容的審查、網絡評議設置標準等作了補充，彌補了法律法規(guī)實施中的缺陷。IWF運營還倡導行業(yè)自律并積極加強與多利益相關方合作，特別是與政府機構以及國際組織的合作。此外，以IWF為代表的一些行業(yè)組織開設網絡熱線，鼓勵網民舉報或投訴非法網站或網絡內容，讓網民自覺參與到網絡治理工作中。

（四）重視網民教育

英國積極加強網民教育，通過提高網民綜合素質充分調動最廣泛的社會力量共同參與網絡綜合治理。在英國政府的大力倡導下，網絡技術安全已被設立為一門必修課，成為個人教育中的重要組成部分。英國政府規(guī)定每一個五歲以上的兒童都要學習“打包、壓縮、標記”等網絡安全技術，目的是幫助孩子們形成在網絡上保護個人隱私的習慣。

四、日本注重網絡立法

日本是亞洲較早引入互聯網也是占據亞洲網絡發(fā)展“領頭羊”地位的國家。在網絡立法上，針對特定人群和特定領域，日本都有細致的法律與之一一對應。

（一）推出安全策略

日本推出了系列網絡安全策略，保障網絡信息自由安全。1999年，日本政府頒布《非法接入網絡禁止法》；2000年出臺《高度信息通信網絡社會形成基本法》。2013年，日本政府發(fā)布《網絡安全戰(zhàn)略》，全面強化和升級了2010年的《日本保護國民信息安全戰(zhàn)略》。2014年11月，日本國會眾議院通過《網絡安全基本法》，新設“網絡安全戰(zhàn)略本部”，加強日本政府官方與日本民間私人在網絡安全領域方面的協調和運用。2015年5月，《網絡安全戰(zhàn)略》修改方案在“網絡安全戰(zhàn)略本部”會議上正式敲定。

（二）重視隱私保護

日本十分注重個人隱私信息保護，加強相關立法，逐漸形成網絡隱私保護法律體系。早在1986年，日本就頒布并實施了《關于計算機程序著作物登記特例的法律》。2000年9月，形成《關于個人信息保護基本法大綱草案》，2001年簡化為《個人信息保護法》，該法在2003年議會通過，于2005年4月實施。2000年出臺《反跟蹤法》，日本眾議院于2016年12月進行第二次修訂，用于遏制日益嚴重的網絡跟蹤行為。2015年8月，日本參院通過《個人信息保護法》修正案，明確了信息處理規(guī)則，并規(guī)定了對非法使用信息罪的懲罰。

（三）關注未成年人保護

為給兒童和青少年創(chuàng)造良好網絡環(huán)境，日本制定了系列未成年人上網保護相關法律。1999年，日本政府頒布實施《兒童買春與兒童色情禁止法》，并于2014年6月通過該法修訂案。2003年，日本發(fā)布《約會類網站規(guī)制法》，用于防范以網絡交友名義實施的未成年人犯罪活動，并于2008年頒布改法修訂案。2008年6月，日本政府頒布實施《青少年安全上網環(huán)境整備法》，對網絡運營商、監(jiān)護人應承擔的責任做出了明確規(guī)定，指出需采取措施去除對青少年有害的網絡信息。

五、啟示

一是加強基礎設施建設，著力鞏固治理基礎條件。網絡基礎設施建設水平決定了網絡綜合治理工作能否順利開展。以美國為首的西方國家十分重視信息基礎設施的提升，積極制定計劃并提供資金支持，來更換陳舊老化的網絡基礎設施。我國在國家層面已連續(xù)出臺《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《推進互聯網協議第六版（IPv6）規(guī)模部署行動計劃》等頂層設計文件支持基礎設施建設，各省市可結合大數據發(fā)展環(huán)境針對網絡綜合治理制定進一步實施計劃保障基礎設施優(yōu)化升級。

二是強化網絡法治建設，逐步完善治理政策體系。法治化建設是網絡綜合治理的重要基石，只有做到依法治網、依規(guī)管網，才能形成網絡治理的綜合效力。無論是美國、英國，還是日本都十分注重網絡綜合治理相關法律法規(guī)以及行政規(guī)范的制定。當前，我國在網絡綜合治理的立法上仍顯單薄，近年來僅出臺《中華人民共和國網絡安全法》這一部專門法律，且相關配套制度并不完善；在防范打擊網絡違法犯罪、保障網民合法權利等方面亟需出臺相關法律制度。

三是重視網絡安全防護，切實保障網絡環(huán)境安全。網絡安全問題在近年來愈發(fā)突出，也愈發(fā)受到各國政府重視。網絡綜合治理首要解決的就是安全問題，這不僅關乎國家安全也關乎到個人的生命財產安全。美國作為互聯網創(chuàng)始國，一直將網絡安全治理列為關鍵，從組織管理、頂層設計等多角度加強網絡安全防護。我國已陸續(xù)出臺《國家網絡空間安全戰(zhàn)略》《信息通信網絡與信息安全規(guī)劃（2016～2020）》等網絡安全戰(zhàn)略規(guī)劃，還需配套完善相關機構設置、人員、設備資金等保障措施，共同實現網絡安全治理。

四是倡導多主體協同參與，努力打造行業(yè)自律治理。企業(yè)、社會組織、公民等主體是網絡的有生力量，以英國為代表，通過鼓勵行業(yè)組織進行自律管理、加強網民教育等方式，形成了互聯網行業(yè)自律治理模式，發(fā)揮治理最大效力。我國現已逐步形成以黨委領導為核心、政府管理為主導的網絡綜合治理格局，但社會組織、企業(yè)、公民等主體在治理過程中的參與度仍舊不夠。根據治理需求以及治理外部宏觀環(huán)境特點，確定各主體在治理過程中的職責和功能定位，加強宣傳教育，充分調動社會組織、企業(yè)、公民等多主體主動參與協同治理，能夠彌補政府治理的不足，形成治理合力，實現合作共贏?！?/p>