秦赫蔓

摘要：社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型是指涉及公民福利的政策行為中核心理念的轉(zhuǎn)變。中國的社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為從二元分割的碎片式政策向普惠型一體化政策的轉(zhuǎn)變。中國社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型中的矛盾和困境凸顯在農(nóng)民工問題中，表現(xiàn)為地方政府為主實(shí)施中央的一體化政策時(shí)，難以惠及并地流動(dòng)的農(nóng)民工。人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對農(nóng)民的賦權(quán)分為農(nóng)民的農(nóng)民工化、農(nóng)民工的市民化和去農(nóng)民工化三個(gè)層次;農(nóng)民工的市民化是中國社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型的階段性目標(biāo)，其終極目標(biāo)是去農(nóng)民工化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策;范式;農(nóng)民工一體化

在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建立在傳統(tǒng)體制下的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策在實(shí)施中矛盾和困境日益凸顯，這些矛盾和困境集中體現(xiàn)在農(nóng)民工這一群體的形成及其日益邊緣化的現(xiàn)實(shí)中。從城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“農(nóng)民的市民化”這一涵義上來看，我們可以將中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為前、中、后三個(gè)時(shí)期，目前處于城鎮(zhèn)化中期。城鎮(zhèn)化前期的特征是農(nóng)民的農(nóng)民工化，城鎮(zhèn)化中期的特征是農(nóng)民工的市民化，而城鎮(zhèn)化后期的特征則是去農(nóng)民工化。農(nóng)民工這一邊緣化人口的大量涌現(xiàn)源于中國的工業(yè)化進(jìn)程與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分離，它是研究中國的社會(huì)政策范式所面臨困境及其轉(zhuǎn)型必要性的一個(gè)基點(diǎn)。

1社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

“政策范式”概念是政治學(xué)家彼得·霍爾在研究公共政策制定的過程中，借鑒庫恩（ThomasKuhn）的科學(xué)范式概念提出來的。根據(jù)霍爾的定義，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識(shí)框架，它不僅支配著政策目標(biāo)和政策工具的選擇和設(shè)置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認(rèn)識(shí)。一個(gè)政策范式如果不能提供解決問題的適當(dāng)方式，它就會(huì)變?nèi)?，從而出現(xiàn)范式轉(zhuǎn)型。由于范式是一套公認(rèn)的核心理念，也就是“共識(shí)”，因此，范式的轉(zhuǎn)型不是一件容易的事情。按照霍爾的分析，范式轉(zhuǎn)型是社會(huì)學(xué)習(xí)過程的一部分。所謂社會(huì)學(xué)習(xí)就是為了解決政策問題而進(jìn)行的對新理念的集體探尋。這種社會(huì)學(xué)習(xí)視角的政策范式轉(zhuǎn)型理論所強(qiáng)調(diào)的是任何強(qiáng)制性政策的背后都有誘致性因素。換句話說，政策范式轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是誘致性的，是在政策參與人認(rèn)知改變的基礎(chǔ)上發(fā)生的。

2 中國的社會(huì)政策范式及其轉(zhuǎn)型

新中國的工業(yè)化是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下起步的，因此沒有像市場經(jīng)濟(jì)國家一樣形成相伴而生的以“農(nóng)民的市民化”為標(biāo)志的城鎮(zhèn)化。改革開放前的中國雖然已經(jīng)開始了工業(yè)化的進(jìn)程，但是并未啟動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，因此這段時(shí)間仍可視為前城鎮(zhèn)化時(shí)期。前城鎮(zhèn)化下的中國是一個(gè)典型的二元化的社會(huì)，其社會(huì)政策范式也呈現(xiàn)出二元分割的特征，表現(xiàn)為：市民有專門針對市民的福利政策;農(nóng)民有專門針對農(nóng)民的福利政策。針對城鎮(zhèn)職工的福利政策行為已經(jīng)具備了工業(yè)化時(shí)期官辦保險(xiǎn)的某些基本特征，而針對農(nóng)民的政策行為則主要體現(xiàn)為“扶貧”和“五保”等字眼下的官辦或集體濟(jì)貧事業(yè)。

前城鎮(zhèn)化下中國的社會(huì)政策呈現(xiàn)出“碎片式政策”的某些特征，但其成因與市場經(jīng)濟(jì)國家中的雇主與雇員間的協(xié)商博弈毫不相干，它純粹是政府單方面決策的結(jié)果。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家權(quán)力對社會(huì)生活深度介入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源由各級(jí)行政化組織所控制，政府有權(quán)對所轄范圍內(nèi)的一切資源進(jìn)行任意調(diào)配，并且通過行政的手段將個(gè)體行動(dòng)者追求個(gè)人福利的自由剝奪。這個(gè)時(shí)期中國社會(huì)政策的核心理念是國家主義價(jià)值觀，它把促進(jìn)國家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策與關(guān)涉?zhèn)€人福利的社會(huì)政策放在同一任務(wù)體系下設(shè)計(jì)和實(shí)施，并使經(jīng)濟(jì)政策處于優(yōu)先地位。這樣，在“趕超世界先進(jìn)水平”和短缺經(jīng)濟(jì)的雙重壓力下，社會(huì)政策越來越向與國家的工業(yè)化發(fā)展密切相關(guān)的城市人口傾斜，原本以促進(jìn)公平為目的的社會(huì)政策卻成為加大城鄉(xiāng)分化和不平等的工具。

3構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工市民化健康發(fā)展

農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制是指成本承擔(dān)主體基于責(zé)、權(quán)、利原則的一種成本分割方式。建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制，旨在消解我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的職責(zé)不清、負(fù)擔(dān)不均、待遇不公問題，通過分解落實(shí)，以快速推進(jìn)農(nóng)民工市民化。我國農(nóng)民工人數(shù)龐大，若全部市民化成本由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，將對公共財(cái)政支付能力形成巨大壓力。根據(jù)馮俏彬的測算，我國如在2020年解決農(nóng)民工市民化問題，各級(jí)政府每年新增財(cái)政支出將超過2260億元。①因此，應(yīng)建立政府、企業(yè)與農(nóng)民工“三位一體”的社會(huì)成本分?jǐn)倷C(jī)制，合理劃分政府、企業(yè)和個(gè)人之間的責(zé)任，形成合力、兼顧效率與公平，構(gòu)建多元化的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)還應(yīng)建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)民工市民化成本分。

（一）建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)制

經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民工市民化只有在政府主導(dǎo)、多方共同參與的情況下才能完成，因此，亟需建立主體明確，權(quán)責(zé)明晰。利益共享的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)制。合理分配中實(shí)政府，地方政府、企業(yè)、社區(qū)和農(nóng)民工等不同主體的責(zé)任、義務(wù)。在這一多主體，多層次、多內(nèi)容的利益博弈中，政府要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)政策，制定科學(xué)的實(shí)施方案和各方能接受的辦法。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各責(zé)任主體之間的投入—收益關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，優(yōu)化配置社會(huì)資源，使其成本分擔(dān)科學(xué)合理獲取利益均等分享，以促進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶進(jìn)程。農(nóng)民工市民化分擔(dān)機(jī)制需要協(xié)同各種關(guān)系和利益，做到均衡、協(xié)商和共贏。

（二）建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)動(dòng)態(tài)平衡調(diào)節(jié)機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是不斷推進(jìn)的，農(nóng)民工市民化也起逐步實(shí)現(xiàn)的，因此，在農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)中，要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長程度、人民生活水平、農(nóng)民工勞動(dòng)收入狀況和進(jìn)城落戶意愿等要素。建立動(dòng)態(tài)平衡調(diào)節(jié)機(jī)制。由于農(nóng)民工市民化成本具有階段性、動(dòng)態(tài)性、不平衡性以及公共政策決策的非線性特征，擬基于非線性機(jī)制轉(zhuǎn)換模型中的平滑轉(zhuǎn)換自回歸模型，構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制動(dòng)態(tài)決策模型。②

在農(nóng)民工市民化過程中，政府和企業(yè)需要投入一定數(shù)量的社會(huì)成本。因此，政府要通過精算方法，科學(xué)地預(yù)測當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)民工市民化成本的演變趨勢，做到公共財(cái)政支付能力與農(nóng)民工市民化規(guī)模的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建主在民工市民化成本分擔(dān)績效考核機(jī)制

已有研究表明，農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本大致位于10-20萬元之間，支出項(xiàng)目眾多。因此，政府建立農(nóng)民工市民化成本支出績效考核機(jī)制勢在必行，以保證成本開支的合理化使用。一是對農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政投入，資金到位及使用情況進(jìn)行事前公示，讓全體農(nóng)民工和市民都清楚明白。二是政府審計(jì)部門要時(shí)成本支出進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，對成本使用情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查。確保賬目清楚和支出規(guī)范。三是對農(nóng)民工市民化成本投入進(jìn)行績效考核，以發(fā)揮有融資金的使用效益。③四是黨的紀(jì)委和政府監(jiān)察部門要嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)民工市民化資金使用過程，防止各種扯皮推諉，銜接脫節(jié)或違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)社會(huì)政策創(chuàng)新力度，不斷提高農(nóng)民工的市民化成本承擔(dān)能力

推進(jìn)農(nóng)民工市民化還存在著諸多制度障礙，需要在戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的制度創(chuàng)新。在農(nóng)民工社會(huì)政策創(chuàng)新過程中，政府的政策選擇應(yīng)從控制型向整合型，消極型向積極型，干預(yù)型向發(fā)展型，選擇型向普惠型轉(zhuǎn)變，不斷完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度，努力提高公共服務(wù)均等化水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]?李海波，仇保興.城市級(jí)別對農(nóng)民工市民化傾向的影響[J].城市問題，2019（11）：20-29.

[2]?俞林，印建兵，許敏.新生代農(nóng)民工市民化約束因素及價(jià)值感知驅(qū)動(dòng)模型[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2019（06）：14-27.

注釋：

①?蘇群，李瀟.農(nóng)民工市民化能力對定居意愿的影響及群體差異——基于中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，20（05）：55-61.

②?姚杰，杜晨陽.山東省農(nóng)民工市民化公共成本測算研究[J].平頂山學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，34（05）：97-104.

③?王佳妮，矯立志.城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工人力資本收益率地區(qū)差異研究[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2019（22）：10-13.

（作者單位：青島大學(xué)）