沈劍

摘 要：新時(shí)期，城市的發(fā)展步伐不斷加快，全國各大城市都面臨著城市更新與精細(xì)化發(fā)展的挑戰(zhàn)。提出衛(wèi)生設(shè)施改造這一政策，引發(fā)了舊區(qū)改造與城市更新的新一輪思考。衛(wèi)生設(shè)施改造是針對(duì)缺乏衛(wèi)生設(shè)施的老舊公房，俗稱“拎馬桶”現(xiàn)狀進(jìn)行改造。衛(wèi)生設(shè)施改造的順利開展，可探索舊區(qū)改造的新模式，為城市的未來發(fā)展提供支撐借鑒。為此，本文就城市衛(wèi)生設(shè)施改造中遇到的瓶頸進(jìn)行分析與研究。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生設(shè)施改造;舊區(qū)改造;城市更新;歷史風(fēng)貌保護(hù);公眾參與

近年來，城市的發(fā)展速度極快，據(jù)《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，整個(gè)“十三五”期間，上海規(guī)劃中心城區(qū)完成二級(jí)舊里為主的房屋改造240萬平方米，實(shí)施約5000萬平方米的各類舊改住房修繕改造。從“拆改留并舉，以拆為主”到“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”的政策轉(zhuǎn)向，城市衛(wèi)生設(shè)施改造是以人民群眾生活密切聯(lián)系的物質(zhì)生活為著眼點(diǎn)，注重城市在空間布局上的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市舊區(qū)的人性化改造。

一、城市衛(wèi)生設(shè)施改造概述

城市衛(wèi)生設(shè)施改造是解決居民的實(shí)際生活困難，改善居住環(huán)境，提升生活品質(zhì)的途徑之一。近年來，上海市已通過征收、舊改、修繕等解決了一部分老舊房屋的室內(nèi)衛(wèi)生設(shè)施狀況。但仍存在“拎馬桶”現(xiàn)象。城市衛(wèi)生設(shè)施改造是以增加室內(nèi)衛(wèi)生設(shè)施為契機(jī)，對(duì)有一定規(guī)模的舊區(qū)，引入新機(jī)制、新理念、新技術(shù)，統(tǒng)籌解決該區(qū)域道路、交通、通信、通訊等問題，結(jié)合城市雨污水管網(wǎng)敷設(shè)工程、電梯加裝、廚衛(wèi)改造、美麗家園、外立面綜合整新等民生民心工程，多舉措并行，拓寬舊區(qū)改造的實(shí)施路徑，為城市更新的全面開展提供政策、規(guī)劃、制度的創(chuàng)新。

二、城市衛(wèi)生設(shè)施改造實(shí)施中遭遇的瓶頸

（一）房源問題。在城市衛(wèi)生設(shè)施改造中，針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的房屋，容量超負(fù)荷，生存空間和環(huán)境惡化，“拎馬桶”現(xiàn)狀公私夾雜，使改造工作難以推進(jìn)。同時(shí)，在歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)必須進(jìn)行保護(hù)性改造，要解決這一難題，居民的抽戶和異地安置是必然的，而街鎮(zhèn)一般不具備配套安置房源。

（二）資金問題。對(duì)于上世紀(jì)五六十年代建造的房屋，僅僅加裝衛(wèi)生設(shè)施缺乏實(shí)際意義，不能滿足人民對(duì)美好生活的追求，結(jié)構(gòu)性修繕或拆除重建是必然之選，但其改造規(guī)模大，成本高。而衛(wèi)生設(shè)施改造的主體是直管公房，屬國有資產(chǎn)，財(cái)政出資是重點(diǎn)，資金來源單一，難以吸引社會(huì)資本參與改造。同時(shí)，融資功能缺失，《上海市住房保障和房屋管理局關(guān)于限制已出租公有住房抵押登記的通知》規(guī)定：公有住房產(chǎn)權(quán)人不得將已出租公有住房設(shè)定抵押并申請(qǐng)房地產(chǎn)抵押登記。該條規(guī)定限定了改造項(xiàng)目不能依靠房產(chǎn)抵押融資，因此，破解城市衛(wèi)生設(shè)施改造中拆除重建項(xiàng)目的資金瓶頸是亟待解決的問題。

（三）審批流程復(fù)雜。拆除重建項(xiàng)目的審批流程復(fù)雜，行政主管部門多，要經(jīng)過層層審批，項(xiàng)目開工時(shí)間難以把握[2];在歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的改造項(xiàng)目，室內(nèi)增加衛(wèi)生設(shè)施需室外排管或開挖化糞池，往往會(huì)違反風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃，審批程序復(fù)雜、周期長，還要進(jìn)行技術(shù)審批、核查等，會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間。

（四）居民工作難題[4]。房屋基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)差、居住密度大、困難家庭密集、居住情況復(fù)雜，從前期征詢、中期改造、末期評(píng)估，衛(wèi)生設(shè)施改造進(jìn)程中始終穿插著居民工作，居民滿意度提升是城市衛(wèi)生設(shè)施改造成功的關(guān)鍵之一;城鎮(zhèn)中心地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的居民訴求不一，城鎮(zhèn)中心地區(qū)的居民更希望動(dòng)拆遷解決，獲益更大，若僅解決衛(wèi)生設(shè)施，心理落差大，更不愿意配合。

三、對(duì)策建議

對(duì)照上海中心城區(qū)的改造成功經(jīng)驗(yàn)，比如最早實(shí)施老舊住房衛(wèi)生設(shè)施改造的靜安區(qū)，還有黃浦區(qū)、楊浦區(qū)等，均不同程度借助了市、區(qū)相關(guān)部門的多方扶持。因此，“總結(jié)現(xiàn)有、借鑒突破”是建議的思路。

（一）優(yōu)化房屋抽戶配套房源配置。在事先征詢市規(guī)劃土地、房管和文物管理部門意見，及經(jīng)文保專家充分分析論證，確定保護(hù)、保留對(duì)象及保護(hù)、保留要求的前提下，允許風(fēng)貌區(qū)內(nèi)住房條件惡劣、無衛(wèi)生設(shè)施的房屋，如小梁薄板公房進(jìn)行拆除，舊里房屋密集處抽稀的改造方案，結(jié)合風(fēng)貌保護(hù)招商情況、功能布局要求，在滿足安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和公益性設(shè)施用地等相關(guān)控制要求的前提下，重新制定有利于風(fēng)貌和歷史建筑保護(hù)的規(guī)劃，有利于激活居住文化與商業(yè)旅游辦公業(yè)態(tài)的融合的政策、辦法[3]。建議參照舊區(qū)改造的配套安置房政策，在全市層面統(tǒng)一安排配套安置房源，專項(xiàng)用于風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)、保留歷史建筑的保護(hù)和改造。

（二）探索建立公有住房抵押的途徑。建議針對(duì)結(jié)構(gòu)性修繕、拆除重建項(xiàng)目的公有住房可以抵押，以利融資。同時(shí)，拓寬融資渠道。建議建立區(qū)層面的舊區(qū)改造專項(xiàng)資金，以及通過引入社會(huì)資金，對(duì)承擔(dān)舊區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)，優(yōu)先安排發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等方式籌集資金，專門用于舊區(qū)改造工作或衛(wèi)生設(shè)施改造。

（三）構(gòu)建完善的項(xiàng)目改造審批制度。為了提高衛(wèi)生設(shè)施改造中改建項(xiàng)目的實(shí)施效率，應(yīng)建立完善的項(xiàng)目改造審批制度，審批制度過于簡單或復(fù)雜，都會(huì)對(duì)舊區(qū)改造形成威脅、埋下隱患。應(yīng)強(qiáng)調(diào)審批的共同協(xié)作，適度簡化報(bào)批流程，開展專家評(píng)議會(huì)、聯(lián)合會(huì)審、會(huì)議紀(jì)要等形式，將規(guī)劃、土地、房管等政府審批主體進(jìn)行整合，提高審批的效率。同時(shí)改建項(xiàng)目所涉及的市政、公用、環(huán)保、電力、廣電等有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的區(qū)衛(wèi)生設(shè)施改造年度計(jì)劃，編制相應(yīng)的年度配套計(jì)劃，列入各自的實(shí)事項(xiàng)目，以確保衛(wèi)生設(shè)施改造計(jì)劃的及時(shí)完成。

（四）充分考慮衛(wèi)生設(shè)施改造涉及到的廣大居民和公眾利益，充分發(fā)揮公眾參與作用，平衡各方利益，確保衛(wèi)生設(shè)施改造工作的平穩(wěn)推進(jìn)。從前期立項(xiàng)階段，政府充分了解居民的改造需求和意愿;規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，政府向社會(huì)征集或公開改造方案，并由設(shè)計(jì)方或?qū)＜覍?duì)容積率、綠地率、停車指標(biāo)等進(jìn)行公眾征詢，廣泛聽取公眾意見;改造實(shí)施階段，政府應(yīng)對(duì)抽戶安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施動(dòng)態(tài)公示，接受公眾的監(jiān)督，建立居民代表或社區(qū)代表的監(jiān)管制度，組織代表定期對(duì)施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查，避免利益方謀取不正當(dāng)利益[1]。最后，效益評(píng)估階段，政府部門組織建設(shè)方、實(shí)施方、居民代表、媒體等對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為今后改造項(xiàng)目以及城市更新提供借鑒。全方位、多途徑調(diào)動(dòng)公眾參與。通過宣傳手冊(cè)、專題展示、新聞媒體為公眾傳播改造咨詢，通過問卷調(diào)查等鼓勵(lì)公眾融入到城市衛(wèi)生設(shè)施的改造中，為舊區(qū)改造、城市更新集思廣益。

四、結(jié)語

綜上所述，衛(wèi)生設(shè)施改造是解決城市“拎馬桶”現(xiàn)狀的有效途徑之一，也會(huì)遇到一系列困難和瓶頸，如抽戶房源缺、改造資金大、審批流程復(fù)雜、民意問題突出等。若想順利推進(jìn)衛(wèi)生設(shè)施改造的實(shí)施，消滅與現(xiàn)代化城市形象不協(xié)調(diào)的“拎馬桶”現(xiàn)象，必須考慮抽戶房源，改造資金來源，完善政府審批流程、充分公眾參與等，為城市衛(wèi)生設(shè)施改造完成提供充分準(zhǔn)備。

參考文獻(xiàn)：

[1] 歐陽卓 存量開發(fā)導(dǎo)向下舊城片區(qū)更新策略研究——以西安市碑林區(qū)長安路片區(qū)為例[D].長安大學(xué)，2016.

[2] 羅秋蘭 “三舊”改造城市更新規(guī)劃的幾點(diǎn)探討[J].江西建材，2016（21）：22-26.

[3] 王林 上海歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)更新的瓶頸與對(duì)策[J].科學(xué)發(fā)展，2016（88）：34-42.

[4] 唐燁 存量馬桶在減少，改造難度卻加大[N].解放日?qǐng)?bào)，2018（005）.