周美雷

當(dāng)前，協(xié)商民主成為我國社會主義民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。黨的十九大報告指出，“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[1]。在人民代表大會制度體系中，充分激活協(xié)商民主的運作機制，大力發(fā)揮協(xié)商民主的“商量”功能，是當(dāng)前大力加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的需要，也是充分發(fā)揮人民代表大會制度作用的需要。

?????? ?一、協(xié)商民主是人民代表大會制度的應(yīng)有功能

我國的人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，其創(chuàng)制之初即內(nèi)涵了協(xié)商民主的政治功能，隨著人民代表大會制度的發(fā)展完善，其內(nèi)涵的協(xié)商民主運行機制也逐漸豐富和規(guī)范，人大制度體系中的協(xié)商民主與政協(xié)制度的協(xié)商民主既有一定的歷史淵源，也有顯著的不同。

（一）人民代表大會制度內(nèi)嵌協(xié)商民主的政治基因。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其建制之初已經(jīng)蘊含了協(xié)商民主的政治基因。我國的人民代表大會制度肇始于中國人民政治協(xié)商會議，是中國共產(chǎn)黨為了籌建新政權(quán)，建立民主聯(lián)合政府，聯(lián)合各民主黨派、各人民團體、各社會團體、無黨派民主人士、各界愛國人士共同創(chuàng)立的肩負(fù)建國重任的新政治協(xié)商組織，在建構(gòu)新政權(quán)和組建中央政府的過程中充分體現(xiàn)了中共的政治領(lǐng)導(dǎo)和各民主黨派、團體和愛國人士的共同政治協(xié)商作用。1949年9月，新政協(xié)第一屆全體會議在北平隆重召開。會議由 46 個單位 662 名代表組成，其中黨外人士約占 56%，體現(xiàn)了空前的廣泛性和巨大的包容性。會議代表的產(chǎn)生即經(jīng)過了很多次的反復(fù)協(xié)商，是社會各方面政治主體的代表性人物。新政協(xié)通過了“共同綱領(lǐng)”“政協(xié)組織法”“中央人民政府組織法”三個具有重大歷史意義的文件，為新中國的建立和中央人民政府的建立確立了法理基礎(chǔ)。新政協(xié)創(chuàng)制的臨時憲法即共同綱領(lǐng)，起到了代行全國人民代表大會職權(quán)的作用，產(chǎn)生了第一屆中央人民政府和其他國家政權(quán)機關(guān)。新政協(xié)充分運用了中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的協(xié)商民主的政治溝通模式，具有顯著的中國式協(xié)商民主的特點，并將協(xié)商民主作為新中國政治生活的一種民主模式作了制度性的規(guī)定，標(biāo)志著協(xié)商民主制度在我國的初步確立。1954年9月，第一屆全國人民代表大會在北京勝利召開，大會通過了第一部憲法即五四憲法，標(biāo)志著代行全國人民代表大會職權(quán)的新政協(xié)步入新的歷史階段。第一屆全國人民代表大會一開始就承接了新政協(xié)的協(xié)商民主傳統(tǒng)，這不僅表現(xiàn)在選舉前對國家領(lǐng)導(dǎo)人的候選名單與民主黨派反復(fù)協(xié)商，而且表現(xiàn)在我國第一部憲法的醞釀與產(chǎn)生上。五四憲法是在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)之上，充分運用協(xié)商民主的手段和民主的程序，通過總結(jié)和凝練建國五年來的實踐經(jīng)驗，建立了新中國的根本政治制度及其基本法律體系，從而完成了建構(gòu)國家的使命。應(yīng)該說從第一屆全國人民代表大會開始，人民代表大會制度就已經(jīng)內(nèi)涵了豐富的協(xié)商民主原則，保留了大量的協(xié)商民主制度與運作機制。此外，在普選的地方人民代表大會產(chǎn)生前，地方各屆人民代表會議也在代行地方人大的職權(quán)，既作為地方的一級政權(quán)機關(guān)，同時也作為地方重要公共事務(wù)的議事協(xié)商機關(guān)。地方各屆人民代表會議是從多種形式的座談會開始民主建設(shè)的，“北平和平解放后，以彭真為書記的北平市委，從召開黨內(nèi)代表會議和黨外工人代表會議、農(nóng)民代表會議開始，陸續(xù)召開黨外人士的政治座談會、工商界的經(jīng)濟座談會、文教座談會及其他解決專門問題的各種小型座談會。在摸清了實際問題和群眾訴求之后，彭真決定把開好市各界人民代表會議提上日程”[2]。普選產(chǎn)生的人民代表大會會議召開后，地方人大也都承接了會議協(xié)商的政治傳統(tǒng)，民主協(xié)商成為地方各級人民代表大會的運作手段。時至今日，人民代表大會制度仍然具有濃厚的協(xié)商民主基因，其代表制度、選舉制度、會議制度以及監(jiān)督制度均內(nèi)涵了豐富的協(xié)商民主的運作邏輯，人民代表大會制度不僅本身成為社會主義協(xié)商民主發(fā)展的重要形式之一，而且人大制度也為社會主義協(xié)商民主的規(guī)范化運作提供了拓展空間。

（二）人民代表大會制度中的協(xié)商民主的性質(zhì)是人民協(xié)商。協(xié)商民主內(nèi)涵豐富，我們可以從多個層面予以解讀。從民主的價值層面來看，協(xié)商民主代表了政治多元主義的一種文化，在西方是對當(dāng)代政治冷淡主義的一種現(xiàn)實回應(yīng)，在我國則是社會主義民主政治的重要構(gòu)成，從建國伊始政治協(xié)商制度即作為國家四項基本政治制度形態(tài)而存在發(fā)展。協(xié)商民主作為民主政治的一種價值形態(tài)展現(xiàn)的是國家政治權(quán)力的一種運行方式，體現(xiàn)了國家與社會中各類政治主體通過對話、討論、辯論、協(xié)商、選舉等過程進(jìn)行政治決策和決定重大利益分配的民主模式。從民主的工具理性層面來看，協(xié)商民主可以作為一種有效的政治治理工具，展現(xiàn)的是民眾通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，發(fā)表對國家公共政策的意見和建議，參與公共政治生活的過程，反映的是國家政治對公民的政治參與的一種包容。作為一種治理工具，協(xié)商民主可以為國家治理服務(wù)，也可以為公共利益團體的治理服務(wù)。就協(xié)商民主在我國的政治實踐來看，我們不能簡單地將協(xié)商民主等同于人民政協(xié)系統(tǒng)的政協(xié)民主，認(rèn)為協(xié)商民主僅存在于政協(xié)機制之中，并由此推導(dǎo)出人大制度體現(xiàn)的是選舉民主，政協(xié)制度體現(xiàn)的是協(xié)商民主，而在人民代表大會制度體系中不能進(jìn)行協(xié)商民主。事實上，從協(xié)商民主的內(nèi)涵來看，無論是作為政治治理工具的協(xié)商民主還是作為國家政治權(quán)力運行的一種方式的協(xié)商民主，在人民代表大會制度中均可以發(fā)揮重要作用。人大制度體系中的協(xié)商民主屬于人民協(xié)商范疇，是人民群眾通過人大及其常委會擁有的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等，就國家政治、社會與經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題以及事關(guān)人民群眾切身利益的具體問題進(jìn)行民主協(xié)商、匯集民意、增進(jìn)共識，實現(xiàn)人民民主的過程。中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式[3]。人民代表大會作為國家政權(quán)機關(guān)，正是人民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞國家和社會重大問題開展民主協(xié)商，維護人民群眾根本利益，行使當(dāng)家作主權(quán)利的地方。人民代表大會制度的運行，人民當(dāng)家作主權(quán)利的行使，都必然需要廣泛的運用協(xié)商民主的機制。但是，人大制度體系中的協(xié)商民主機制與人民政協(xié)制度中的協(xié)商民主機制有很大不同。政協(xié)協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主黨派和無黨派政治團體和民主人士就共同關(guān)心的重大政策和經(jīng)濟社會發(fā)展等的重大問題與執(zhí)政黨官員通過溝通、交流、協(xié)商、對話等形式來增強共識、達(dá)成一致，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。政協(xié)協(xié)商的另一項主要功能是為了匯集社會各方面政治主體的政治建議和政策意見，幫助中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政效率、改善政策質(zhì)量，更好地實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，為人民群眾的根本利益服務(wù)。與人民政協(xié)的政治協(xié)商屬性相比較，人民代表大會制度里的協(xié)商民主更具有事務(wù)性、技術(shù)性和群眾性的特征，協(xié)商民主的主體、類型、范圍、途徑、方式方法以及具體的協(xié)商運作機制均大大超越了政治協(xié)商的范疇。總之，人民代表大會制度內(nèi)涵了兩種民主形式，即選舉民主和協(xié)商民主?！叭嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢。”[4]而人大制度體系中的協(xié)商民主更是直接體現(xiàn)了人民民主的重要內(nèi)涵，更能保障和展示人民群眾透過人民代表大會機制行使國家權(quán)力的權(quán)利。

?????? ?二、充分釋放人民代表大會制度中的協(xié)商民主功能

人民代表大會制度及其運行機制中蘊含有協(xié)商民主的政治功能。大力推進(jìn)社會主義協(xié)商民主就需要將其激活，使協(xié)商民主在人大的現(xiàn)有制度體系中以制度化和程序化的方式運轉(zhuǎn)。同時，努力釋放人大制度運行機制中的協(xié)商民主的功能，創(chuàng)設(shè)人大體系中協(xié)商民主的運行邏輯。一般來看，人大制度中協(xié)商民主的功能可分為內(nèi)生功能和拓展功能。

（一）內(nèi)生功能主要體現(xiàn)在人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和決定權(quán)所蘊含的協(xié)商功能上

1.立法協(xié)商。立法是人大及其常委會的法定職權(quán)，協(xié)商民主是人大及其常委開展立法工作經(jīng)常性使用的工作手段，通過使用各種協(xié)商民主的方式，廣泛聽取公眾的意見和建議，暢通社會各階層和各群體的利益表達(dá)渠道，實現(xiàn)人大立法的科學(xué)化和民主化。立法協(xié)商不僅僅體現(xiàn)在立法的啟動階段，更體現(xiàn)在立法的全過程。是否立法以及對何種事項進(jìn)行立法，這不能僅僅是立法機關(guān)自己決定的事務(wù)，而應(yīng)該是公眾能夠從立法源頭參與、了解并對相關(guān)立法事項必要性和緊迫性有發(fā)表意見的權(quán)利的民主政治問題。啟動立法過程中的協(xié)商民主要義在于公眾之于立法事項的知情權(quán)。公眾對于立法機關(guān)的立法規(guī)劃應(yīng)該事先了解和熟悉，對于擬定的立法事項可以發(fā)表意見和建議，立法機關(guān)因此需要增加立法規(guī)劃的信息披露，體現(xiàn)開門立法。公眾對于立法機關(guān)的擬定立法事項必要性和緊迫性發(fā)表意見與建議，使立法的意圖體現(xiàn)人民的意志，立法的議題契合當(dāng)前的需要，避免立法的隨意性和長官意志。在既定立法事項的議決過程中協(xié)商民主則更為重要。其中立法聽證作為立法程序中的必經(jīng)階段集中體現(xiàn)了協(xié)商民主之于立法過程的重要性。立法聽證有利于增加立法的科學(xué)性和規(guī)范性，實現(xiàn)立法過程中的公民有序政治參與，體現(xiàn)人民民主的價值，使立法能夠更好地體現(xiàn)人民的意愿。此外，立法過程中各種研討會、座談會、利用各種媒體公開征求意見等形式也是立法過程中的協(xié)商民主的常用方式。

2.監(jiān)督協(xié)商。監(jiān)督協(xié)商既表現(xiàn)在人大及其常委會的立法過程中，也表現(xiàn)在人大及其常委會對“一府兩院”的具體監(jiān)督事項和監(jiān)督工作過程中。在人大及其常委會的立法工作中，特別是在立法草案的起草、討論和面向社會公眾公開征求意見和建議的過程中，廣泛使用的座談會、專家論證會、專題研討會以及專門的問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)報紙等大眾媒體的形式和手段均體現(xiàn)了監(jiān)督協(xié)商的特征，通過運用協(xié)商民主的方式對立法工作與立法過程進(jìn)行監(jiān)督，使人大的立法工作既能聽取有關(guān)專家的意見，也能夠聽取普通公民的意見和建議，從而盡可能使各方面各社會階層的利益和訴求都能得到體現(xiàn)與表達(dá)。在對“一府兩院”的監(jiān)督工作中，監(jiān)督協(xié)商主要表現(xiàn)為聽取和審議“一府兩院”的工作報告、組織人大常委會成員和有關(guān)人大代表就具體的人大監(jiān)督事項進(jìn)行執(zhí)法檢查、代表視察、專題調(diào)研，在人大及常委會會議期間進(jìn)行專項事項的詢問或質(zhì)詢。特別是在監(jiān)督的過程中，切實運用好協(xié)商民主機制與“一府兩院”做好溝通、交流、討論和協(xié)商等工作，進(jìn)而一方面做到真正落實好人大的決定和決議，另一方面妥善處理好人大監(jiān)督與支持政府的關(guān)系，做到人大監(jiān)督與支持政府工作相得益彰。此外，在人大預(yù)算審查的監(jiān)督工作中，監(jiān)督協(xié)商可以發(fā)揮獨特而重要的作用。例如，目前在很多地方興起的民主懇談會就是監(jiān)督協(xié)商在人大監(jiān)督機制中運行的具體實踐。在基層人大預(yù)算審議工作中，動員和邀請部分群眾積極參與到地方人大預(yù)算草案的討論中，通過民主懇談會的形式，運用民主審議和民主協(xié)商的手段，一方面可以實現(xiàn)群眾與政府對本地的預(yù)算草案要點形成共識，以利于預(yù)算草案最終借助人民代表大會機制形成地方預(yù)算決議，另一方面在群眾進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督和民主懇談的過程中也實現(xiàn)了對群眾的民主意識的培養(yǎng)和民主技能的訓(xùn)練。應(yīng)該說民主懇談會作為地方人大預(yù)算監(jiān)督的一種手段，較好地實現(xiàn)了協(xié)商民主與人大監(jiān)督的有機結(jié)合，既展示了協(xié)商民主在人大民意溝通與民意表達(dá)中的積極作用，也體現(xiàn)了協(xié)商民主在人大監(jiān)督機制中的制度性價值。人大及其常委會可以將地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項和事關(guān)群眾切身利益的重要事項列入監(jiān)督協(xié)商的范圍，在擬定和設(shè)置相關(guān)監(jiān)督議題的時候，充分征求各方面的意見后運用民主協(xié)商的方式?jīng)Q定人大及其常委會監(jiān)督的議題。在圍繞監(jiān)督議題開展具體的事項監(jiān)督的工作中，需要開展相關(guān)的調(diào)研工作，并在調(diào)查研究的過程中充分聽取各方的意見建議，廣泛征詢民情民意，實現(xiàn)人大監(jiān)督工作的民主化和公開化。此外，人大及其常委會還可以運用監(jiān)督協(xié)商的手段對人大及其常委會的監(jiān)督工作狀況進(jìn)行社會評估或第三方評估，使人大監(jiān)督權(quán)落到實處，增強監(jiān)督的效果。

3.決定協(xié)商與任免協(xié)商。人大決定協(xié)商就是人大在審議重大問題、作出重要決定過程中，通過邀請公民旁聽或舉行聽證會等方式，公開決定的事項并征詢廣大人民群眾的意見，確保人大的重大決定事項具有一定的民意基礎(chǔ)，增強人大決定的科學(xué)性和民主性。當(dāng)前，已經(jīng)有地方人大及其常委會在審議和決定本地區(qū)的一些重大事項前，比如涉及地方發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃、政府重大項目投資和重大民生項目安排等，通過媒體宣傳和公開的報道，吸引公眾了解人大決定事項，及時關(guān)注重大事項的決定進(jìn)程，鼓勵和動員群眾參與到人大的重大事項決策過程中來。協(xié)商民主也因之成為討論決定地方重大事項的法定程序或重要環(huán)節(jié)，從而大大提升人大決定工作的透明度，增加了地方人大決策的公開化、民主化和科學(xué)化程度。任免協(xié)商是人大在涉及“一府兩院”的重要人事任免事項中行使法定任免權(quán)進(jìn)行的民主協(xié)商過程。這一過程包含了人事任免前的公告與公示，有關(guān)部門通過公示征求群眾對該任免事項的意見。對于群眾沒有異議的才按法定程序提交人大常委會審議通過任免決定，發(fā)布任免公告。對群眾有異議的，人大常委會暫緩審議，退回相關(guān)部門予以重新審核和審查。任前的公示與人大常委會審議前的擬任人員的述職有助于加深人大常委會組成人員對該任免人員的了解，增加任免決定的科學(xué)性。此外，人大常委會的任免協(xié)商在一定意義上也內(nèi)涵了人大與黨委就“一府兩院”重要的人事安排進(jìn)行一定范圍和一定程度的民主協(xié)商過程，使國家權(quán)力機關(guān)與黨對國家機關(guān)和政府行政的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。應(yīng)該說，這也是協(xié)商民主在國家重要人事任免安排中發(fā)揮作用的形式，是國家權(quán)力機關(guān)依法行使任免權(quán)與“黨管干部”原則有機統(tǒng)一的保障機制。當(dāng)然，對于人大及其常委會的重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)，目前人大及其常委會運用的范圍有限，程度較低，頻次較少，作用有限。黨對國家和政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的強勢地位，使得人大在國家政治經(jīng)濟和社會事務(wù)的重大決策中整體作用受到局限，更多的作用表現(xiàn)在讓黨委和政府的重要決策合法化和程序化上。但是作為國家權(quán)力機關(guān)的人大，憲法和法律均賦予人大及其常委會在社會公共事務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展中的重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)上可以發(fā)揮更加積極更為有效的協(xié)商民主作用。