彭華偉蔣 琪

（①西南政法大學(xué)商學(xué)院 重慶 401120 ②西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶 401120）

2019年中美之間數(shù)千億美元的貿(mào)易戰(zhàn)以相互加征關(guān)稅和制裁企業(yè)的方式愈演愈烈，究其深層次原因，既有中國(guó)強(qiáng)大出口能力已“威脅”到了特朗普政府主導(dǎo)的所謂美國(guó)企業(yè)應(yīng)“美國(guó)優(yōu)先”而實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)主義，更有歐美發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家對(duì)本國(guó)企業(yè)尤其國(guó)企采取保護(hù)政策、不遵守“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則、濫用管理權(quán)造成市場(chǎng)機(jī)制扭曲等行為的一種情緒宣泄式的報(bào)復(fù)。

一方面，發(fā)源于澳洲，成熟于歐美的“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，的確有著歐美國(guó)家借此來實(shí)現(xiàn)其在地緣政治中鼓吹的“亞太再平衡①亞太再平衡：2012年，美國(guó)防長(zhǎng)帕內(nèi)塔提出，主要思想是利用中國(guó)周邊各國(guó)復(fù)雜的歷史、政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)亞太各國(guó)的軍事存在和經(jīng)濟(jì)影響，引導(dǎo)各國(guó)力量來遏制中國(guó)發(fā)展，從而鞏固美國(guó)在亞太的絕對(duì)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)地位?！辈呗缘挠眯?；但我們也要客觀看到“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則中的許多制度設(shè)計(jì)也是與我國(guó)政府在改革開放中矢志追求的“減少行政干預(yù)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓市場(chǎng)決定資源配置”的目標(biāo)是一脈相承的；同時(shí)在另一方面，中國(guó)部分低效且體量龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體欲借“混合所有制改革②混合所有制經(jīng)濟(jì)至今沒有統(tǒng)一定義，這里采用程志強(qiáng)2014年6月4日發(fā)表在《人民日?qǐng)?bào)》上的《積極探索國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)的路徑》所做的概括：混合所有制經(jīng)濟(jì)是指在既定經(jīng)濟(jì)制度下，為促進(jìn)資源更合理配置，多種所有制結(jié)構(gòu)、多種經(jīng)濟(jì)主體、多種配置方式和多種分配方式相互融合利用的經(jīng)濟(jì)模式?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱“混改”）為提升競(jìng)爭(zhēng)力的新突破口。然而在混改推進(jìn)過程中，企業(yè)如何分類成了久拖不決的難題，本研究借助“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則來研究國(guó)企混改分類的標(biāo)準(zhǔn)，并以西藏天路公司為案例進(jìn)行分類操作的示范。

一、“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的緣起與核心內(nèi)容

上世紀(jì)末，是發(fā)達(dá)國(guó)家推行自由經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵時(shí)期。由于澳大利亞國(guó)有企業(yè)中大量壟斷、腐敗與低效的存在，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，1996年，澳大利亞率先發(fā)布《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》。2004年，澳大利亞國(guó)庫(kù)部和財(cái)政部又聯(lián)合出臺(tái)《澳大利亞政府對(duì)經(jīng)理人執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)中立的指引》，進(jìn)一步明確“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策在澳大利亞的實(shí)施細(xì)則。2005年，OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）借鑒澳大利亞的成果，大力推動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的國(guó)際化，其發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)公司治理指引》在第一部分就強(qiáng)調(diào)致力于確保國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（余菁等，2014）[1]。緊接著，歐盟在《歐盟法》第106條、美國(guó)在TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）中也都堅(jiān)持國(guó)際貿(mào)易合作應(yīng)遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則。目前，“競(jìng)爭(zhēng)中立”已成為全球經(jīng)濟(jì)合作時(shí)應(yīng)遵循的國(guó)際化制度規(guī)范（馮輝，2016）[2]。

綜合澳大利亞、美國(guó)、OECD及歐盟頒布的“競(jìng)爭(zhēng)中立”條款，我們作如下定義：“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則是指政府及企業(yè)的商業(yè)行為，不應(yīng)當(dāng)僅因?yàn)槠渌兄频匚欢@得相較于其他所有制企業(yè)更為有利的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中應(yīng)保持中立態(tài)度，營(yíng)造有利于各種所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，不能人為設(shè)置市場(chǎng)障礙或有意偏袒某一競(jìng)爭(zhēng)主體，造成市場(chǎng)配置資源的機(jī)制被扭曲。從定義我們可以看到，“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則與我們所倡導(dǎo)的有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則是相融相通的。

從實(shí)踐來看，各國(guó)普遍認(rèn)為違背“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則主要表現(xiàn)在某些企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)先獲得了以下優(yōu)勢(shì)：直接財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠與擔(dān)保、政策壟斷及資源壟斷、破產(chǎn)例外、信息披露與實(shí)際成本透明度低、稅收與政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)、對(duì)國(guó)民長(zhǎng)期較低的分紅貢獻(xiàn)比率等①關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的具體內(nèi)容，澳大利亞、OECD、歐盟及美國(guó)有多種論述，但核心內(nèi)容大體相同，即要保證市場(chǎng)各類主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。本研究綜合上述諸多經(jīng)濟(jì)體對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中立行為的表述，也基本囊括了競(jìng)爭(zhēng)中立的主要內(nèi)容。。以上七個(gè)方面的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為正是“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則所極力反對(duì)的，也是“競(jìng)爭(zhēng)中立”關(guān)注的核心內(nèi)容。

二、國(guó)企的低效與混改的困境

對(duì)照上述非“競(jìng)爭(zhēng)中立”行為看，目前部分國(guó)企的行為是不符合“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的，國(guó)企面臨的系列問題正引起各方的高度關(guān)注。中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《2018中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)分析報(bào)告》指出國(guó)企除了在政策壟斷領(lǐng)域（如金融類和資源類）因?yàn)椴蛔裱案?jìng)爭(zhēng)中立”原則，在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)上占據(jù)絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)外，在其他大多數(shù)領(lǐng)域，民企表現(xiàn)都強(qiáng)于國(guó)企，如在資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率方面，民企明顯快于國(guó)企；在創(chuàng)新方面，國(guó)企研發(fā)強(qiáng)度顯著低于民企；在風(fēng)險(xiǎn)方面，國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率明顯高于民企②財(cái)智名家‘.中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)特征分析！為什么這些企業(yè)是500強(qiáng)？對(duì)我們有什么啟示？’[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/253193261_173488，2018-09-11.。

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來看結(jié)果也是一致的，2017年規(guī)模以上國(guó)企的凈資產(chǎn)總額為20.03萬億，幾乎相當(dāng)于規(guī)模以上民企12.14萬億的兩倍。但是，龐大的國(guó)企資產(chǎn)規(guī)模卻沒有產(chǎn)生與之相匹配的經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)企凈利潤(rùn)為1.88萬億，體量小了一半的民企卻創(chuàng)造出了2.24萬億的凈利潤(rùn)，民企還解決了29.9%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，國(guó)企卻僅容納了14.6%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的凈出口額來看，國(guó)企進(jìn)出口額相抵后竟常年為逆差，這實(shí)則是拖慢了整體經(jīng)濟(jì)增速。國(guó)企運(yùn)營(yíng)能力的低效、浪費(fèi)的資源以及對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲等弊病已與民營(yíng)企業(yè)的高凈資產(chǎn)收益率（高效率）、高凈出口額（拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）和高就業(yè)率（占比為國(guó)企的兩倍）形成了鮮明的對(duì)比（2018，張濤等）[3]。（見表1）

國(guó)家早已意識(shí)到部分國(guó)企的低效已從實(shí)質(zhì)上影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展（2019，張暉明等）[4]。理論界和實(shí)踐者都在尋求能讓國(guó)企脫困的各種辦法（2018，黃速建等[5]；2015，彭華偉[6]；2013，衛(wèi)祥云[7]）。國(guó)企和民企各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、取長(zhǎng)補(bǔ)短、融合發(fā)展成為普遍共識(shí)（2018，湯吉軍等[8]），在黨的十八大、十九大直接把建立混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到了基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式和國(guó)企改革突破口這樣的政策高度①十八大提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式；十九大提出深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。。國(guó)家希望以混改來大幅提升國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率，從而幫助規(guī)模龐大的國(guó)企能實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)著陸。

表1 中國(guó)規(guī)模以上民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)對(duì)比表

（數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2011-2017年、海關(guān)總署月報(bào)，作者自制）

國(guó)家已陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策來鼓勵(lì)推進(jìn)混改，但混改仍沒有實(shí)現(xiàn)幫助國(guó)企真正脫困提效的目標(biāo)②有學(xué)者認(rèn)為從2017年始，國(guó)企效益已觸底反彈，但這很可能是受益于2016年開始的供給側(cè)改革，由于環(huán)保政策、產(chǎn)能壓縮和原材料漲價(jià)等帶來國(guó)企營(yíng)收的改觀，但也正是從2017年始，民企收益率明顯下降，再投資停滯，外資收益大量?jī)陡冻鼍?，見表一。所以?guó)企真實(shí)競(jìng)爭(zhēng)力的提升效果還有待長(zhǎng)期觀察和數(shù)據(jù)佐證。。早在2015年的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)就提出了要通過分類分層來推進(jìn)混改，但具體落實(shí)的部門直到現(xiàn)在都沒有提出可供操作的混改路線圖。甚至連最關(guān)鍵的第一步——國(guó)企分類，至今也沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，過去的常規(guī)做法是每年由國(guó)資委指定幾個(gè)央企來做些混改試點(diǎn)，但最后形成的是“有試點(diǎn)，無反饋，無影響，無推廣”的停滯局面?？傊?，若企業(yè)分類不能完成，推進(jìn)國(guó)企混改就成了無本之木，一切都無從談起。所以必須盡快完成所有國(guó)企分類，明確不同國(guó)企的功能定位，建立科學(xué)客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，選擇恰當(dāng)?shù)墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)，推行有差異的分類考核，才能更好地因企制宜、因企施策，然后其他深化國(guó)企改革的制度設(shè)計(jì)才可能有序跟上。如何來確定國(guó)企分類標(biāo)準(zhǔn)呢？為與遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國(guó)際趨勢(shì)相吻合，我們嘗試著以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為原則，同時(shí)結(jié)合定性與定量指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來劃分國(guó)企類別。

三、“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則下國(guó)企分類的步驟與標(biāo)準(zhǔn)③本分類標(biāo)準(zhǔn)以中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》為指引，并綜合吸收了以下文件的最新精神《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。設(shè)計(jì)

（一）推進(jìn)分類第一步：?jiǎn)栘?zé)主管部門——誰(shuí)出資就讓誰(shuí)分類

分類工作按中央國(guó)企改革工作總體要求的“誰(shuí)出資誰(shuí)分類”的基本原則來確定管理主體。按照國(guó)家所有、分級(jí)代表的原則，分級(jí)推進(jìn)出資企業(yè)的功能界定和分類工作。具體來說，應(yīng)由各地履行出資人職責(zé)的主體部門負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施，原則上可每三年進(jìn)行一次綜合評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)企業(yè)的功能定位與分類作出適當(dāng)調(diào)整，特殊情況下也可實(shí)時(shí)調(diào)整，保證及時(shí)性。

從上述規(guī)定看，國(guó)企分類的權(quán)力已移交至各地政府和國(guó)資委手中，但從實(shí)際執(zhí)行的情況看，六年來，沒有一個(gè)省、市、自治區(qū)完成了國(guó)企分類工作。各地都在等中央出臺(tái)更細(xì)致的具體分類操作辦法，并都希望先看到央企的分類后再進(jìn)行各自地區(qū)的國(guó)企分類，以免因自身的操作失當(dāng)，被指造成國(guó)資流失（2014，宋文閣等）[9]。所以完成混改分類的第一步，應(yīng)該是再次明確分類工作的主管部門——地方政府及國(guó)資委，對(duì)于主管部門在轄區(qū)內(nèi)對(duì)國(guó)企分類工作久拖不決，或分類過程中徇私舞弊亂分類，或人為設(shè)障、分而不清等不作為亂作為的情形，國(guó)務(wù)院及國(guó)資委應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)分類工作細(xì)則，明確管理主體的權(quán)利與責(zé)任所在（2018，魯桐）[10]。

（二）推進(jìn)分類第二步：明確功能定位——盡量遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”

國(guó)家大力推進(jìn)混改的目的之一就是想把國(guó)企掌握著豐富資源的優(yōu)勢(shì)與民企高效的經(jīng)營(yíng)效率結(jié)合起來，通過混改來改變部分國(guó)企長(zhǎng)期存在的低效與浪費(fèi)，提升國(guó)企的整體競(jìng)爭(zhēng)力（2014，曉甘）[11]。這些目標(biāo)最終達(dá)成，都要求政府不能再以過去襁褓式的呵護(hù)政策來管理國(guó)企。實(shí)踐證明，這些呵護(hù)政策已極大地延緩了中國(guó)結(jié)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)程，也讓國(guó)企改革良機(jī)一再被延誤，造成改革成本越來越大（2014，張文魁）[12]。改革開放表明，越是開放、公平、寬松的政策和環(huán)境，越容易誕生具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際型企業(yè)。“競(jìng)爭(zhēng)中立”的市場(chǎng)環(huán)境是企業(yè)發(fā)展的根本保證①堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向推進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)[N].人民日?qǐng)?bào),2015-9-25-18.。想要國(guó)企最終成長(zhǎng)為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，混改分類必須盡可能地遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”。

通過建立具有中國(guó)特色的“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，讓市場(chǎng)配置資源的正常機(jī)制得以最大程度的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在混改分類中遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，還必須符合中國(guó)國(guó)情與國(guó)企實(shí)情，因?yàn)橹袊?guó)的所有制成份極其復(fù)雜，既有國(guó)有、民營(yíng)、外資，還有部分集體所有制，而且各企業(yè)之間公司制的發(fā)展程度也是千差萬別，所以不能搞一刀切或者全覆蓋式的分類和改革（丁茂中，2015）[13]。

結(jié)合最新的國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案，以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為核心原則，同時(shí)考慮企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)構(gòu)成、產(chǎn)品與服務(wù)特點(diǎn)、承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能、行業(yè)特性等四個(gè)定性指標(biāo)，共同輔助完成企業(yè)混改的第一步分類。分為商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類、商業(yè)功能二類、公益類等三大類企業(yè)。具體分類標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果如下：

商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類，以追求盈利為第一目標(biāo)，通過競(jìng)爭(zhēng)就能配置好資源的領(lǐng)域，政府絕不插手，必須完全遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，這些領(lǐng)域應(yīng)占國(guó)企的絕大多數(shù)，大部分工業(yè)類、商業(yè)類企業(yè)應(yīng)全部劃入。

商業(yè)功能二類，以國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)命脈等戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)為第一目標(biāo)，如管網(wǎng)建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、水利電力等專營(yíng)或自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)，也要盡可能遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”，提高運(yùn)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益。只在市場(chǎng)失靈的環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，凡是能實(shí)現(xiàn)“主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開②主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開：根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，具有自然壟斷屬性的主業(yè)，管網(wǎng)的建設(shè)等實(shí)行國(guó)有獨(dú)資；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的輔業(yè)，其具體的營(yíng)運(yùn)等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，可以向全社會(huì)放開，允許非國(guó)有資本的平等進(jìn)入?！钡沫h(huán)節(jié)，在“運(yùn)”與“輔”方面向民企開放，由市場(chǎng)機(jī)制來配置資源。

公益類，以服務(wù)社會(huì)、滿足民生為第一目標(biāo)，在涉及基礎(chǔ)民生與公共社會(huì)產(chǎn)品的領(lǐng)域，公司的戰(zhàn)略方向及發(fā)展定位由政府主導(dǎo)，但在運(yùn)營(yíng)效率與管理制度上應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，如供水、供電、供氣、公交等可全部劃入此類，劃分難點(diǎn)在于商業(yè)功能二類與公益類分類邊界的厘清，很可能出現(xiàn)部分商業(yè)類國(guó)企企圖被劃成能更多受政策保護(hù)和獲得更多財(cái)政補(bǔ)貼的公益類國(guó)企，這樣就可以達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)與非國(guó)有資本的引入，從而延緩自身被改革的步伐，這是需要我們高度警惕的問題。

（三）推進(jìn)分類第三步：抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——設(shè)計(jì)四項(xiàng)定量指標(biāo)

實(shí)踐中的分類情況可能復(fù)雜得多，操作難度依然很大。為更科學(xué)地劃分國(guó)企類型，我們?cè)賲⒖己幽鲜≌谕七M(jìn)混改過程中提出的分類定量指標(biāo)③河南省人民政府辦公廳出臺(tái)《河南省國(guó)有企業(yè)功能界定與分類指導(dǎo)意見的通知》豫政辦〔2016〕112號(hào)。河南省在推進(jìn)混改的過程中率先提出了具體的定量分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是目前全國(guó)已出臺(tái)混改政策的22個(gè)省區(qū)市中，涉及混改分類辦法最為務(wù)實(shí)，同時(shí)切中了改革難點(diǎn)的省區(qū)。但略顯遺憾的是，文件出臺(tái)后，河南省并沒有按相應(yīng)的文件精神具體推進(jìn)混改分類工作。，進(jìn)一步深入探討。

定量指標(biāo)是首先根據(jù)企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)來計(jì)算被分類企業(yè)的資產(chǎn)額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)額和相應(yīng)從業(yè)人員數(shù)量等四項(xiàng)核心指標(biāo)占企業(yè)總額的比例。如果有三項(xiàng)以上核心指標(biāo)占對(duì)應(yīng)指標(biāo)總額的比例都超過了50%，則從事該主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)劃入三大相應(yīng)類別，然后再按所屬類別來遵循相應(yīng)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”度；其次，由于目前許多國(guó)企都是多元化經(jīng)營(yíng)，在同一個(gè)法人公司內(nèi)，如果既有主營(yíng)業(yè)務(wù)又有功能定位差異極大的非主營(yíng)業(yè)務(wù)，但這些業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的四個(gè)指標(biāo)有三個(gè)以上都大于10%但沒有超50%，在歸類時(shí)，先考慮主營(yíng)業(yè)務(wù)并按四個(gè)定性指標(biāo)進(jìn)行歸類；或雖未達(dá)到10%但對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)確實(shí)有較大影響的，也可按對(duì)業(yè)績(jī)的影響力度對(duì)企業(yè)進(jìn)行新的歸類。

總之，以“競(jìng)爭(zhēng)中立”適用程度為企業(yè)混改分類的基本指導(dǎo)原則，同時(shí)考慮四個(gè)定性指標(biāo)與四個(gè)定量指標(biāo)，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)資委具體指導(dǎo)下，被分類企業(yè)協(xié)同配合，混改分類難題是有可能高效且穩(wěn)妥解決的。

（四）推進(jìn)分類第四步：完善治理重點(diǎn)——設(shè)定股比準(zhǔn)確考核

在完成國(guó)企混改分類的同時(shí)，必須重點(diǎn)做好股權(quán)比例設(shè)計(jì)，并明確分類后考核重點(diǎn)所在，因?yàn)榉诸惖哪康木褪菫榱朔诸愔卫?、分類考核，這也是國(guó)企頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)明確的方向（見表2）。

表2 國(guó)企混改的分類標(biāo)準(zhǔn)、股比設(shè)計(jì)與考核重點(diǎn)對(duì)比表

首先，股權(quán)設(shè)計(jì)方面，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類、商業(yè)功能二類、公益類等三大類企業(yè)隨著“競(jìng)爭(zhēng)中立”遵循程度的逐類下降，相應(yīng)國(guó)家持股比例將相應(yīng)上升。

商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類：實(shí)行國(guó)家參股，民營(yíng)控股。在所有能實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，國(guó)有資本都應(yīng)盡可能有序退出，如國(guó)有資本不應(yīng)集中在房地產(chǎn)行業(yè)來炒高房?jī)r(jià)、不應(yīng)集中在一些勞動(dòng)密集型的鋼鐵、水泥、商貿(mào)流通等行業(yè)中“與民爭(zhēng)利”（2015，張維迎）[14]，應(yīng)將國(guó)有資本集中在商業(yè)功能二類和公益類中，集中在涉及國(guó)計(jì)民生、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、尖端科技研發(fā)等行業(yè)中。當(dāng)然，為保證國(guó)家對(duì)某些一類企業(yè)的控制，在退出的時(shí)可以考慮實(shí)行金股及AB股制度。

商業(yè)功能二類：國(guó)家控股，民營(yíng)參股。在涉及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)命脈等專營(yíng)或自然壟斷領(lǐng)域，國(guó)家將以控股企業(yè)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，民營(yíng)股東若參股國(guó)企時(shí)，持股比例要盡可能達(dá)到33.4%，才有可能促使國(guó)企原有的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，發(fā)生較為實(shí)質(zhì)性的改變（2017，張文魁等）[15]。因?yàn)椤豆痉ā芬?guī)定，股東大會(huì)作出修改公司章程、增加或者減少注冊(cè)資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，須經(jīng)出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)的三分之二以上通過。所以當(dāng)民營(yíng)股東持股超過三分之一時(shí)，就將對(duì)上述重大決策事項(xiàng)的表決產(chǎn)生重大影響，否則，民營(yíng)股東的自身合法權(quán)益很難不受損害。

公益類：國(guó)家絕對(duì)控股或全資控股，民企可多形式參與合作。公益類的企業(yè)，國(guó)家財(cái)政支持力度很大，在股權(quán)設(shè)計(jì)上自然是需要絕對(duì)控股，同時(shí)可借鑒“競(jìng)爭(zhēng)中立”來提高財(cái)政資金的使用效率，降低運(yùn)營(yíng)成本。

其次，主管部門對(duì)混改企業(yè)的考核重點(diǎn)也是不同的。

商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類：對(duì)國(guó)資保值增值及業(yè)績(jī)責(zé)任進(jìn)行考核，充分混改，打造有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代型企業(yè)。

商業(yè)功能二類：對(duì)國(guó)資實(shí)行以“管資本”為主，以國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司為平臺(tái)，在考核業(yè)績(jī)指標(biāo)及國(guó)資保值增值的同時(shí)，也考核企業(yè)對(duì)國(guó)家特殊戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。

公益類：在國(guó)外，許多公益類企業(yè)也是由民營(yíng)資本控制的，卻有著令人滿意的產(chǎn)品與服務(wù)（1999，E.S.Savas）[16]。所以必須對(duì)公益類企業(yè)使用財(cái)政資金的效率及運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行重點(diǎn)考核，引入科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)考核服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)保障能力。

四、實(shí)例闡釋混改劃分標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用

根據(jù)我們對(duì)西藏自治區(qū)區(qū)管一級(jí)企業(yè)——西藏天路股份有限公司的實(shí)地調(diào)研，若按上述“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則+定性定量指標(biāo)來進(jìn)行分類和考核，具體步驟如下。

首先，按誰(shuí)出資誰(shuí)分類的原則，明確該區(qū)管一級(jí)企業(yè)的管理主體是西藏自治區(qū)政府及區(qū)國(guó)資委。在自治區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)國(guó)資委持有西藏天路股票1.96億股，占總股本的22.67%，為公司的第一大股東，國(guó)資委具體負(fù)責(zé)企業(yè)歸類、股比設(shè)計(jì)及業(yè)績(jī)考核工作。

其次，先按“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則+定性指標(biāo)完成企業(yè)的基礎(chǔ)劃分。該公司主營(yíng)業(yè)務(wù)為水泥建材、公路工程承包兩大類業(yè)務(wù)，從事水泥建材業(yè)務(wù)的公司主要為西藏高爭(zhēng)建材股份有限公司和西藏昌都高爭(zhēng)建材股份有限公司兩家公司，這兩家公司應(yīng)劃入商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類，必須完全遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則；公司另一大主營(yíng)業(yè)務(wù)為公路工程承包，從事該業(yè)務(wù)的是下屬的西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術(shù)開發(fā)有限公司和左貢縣天路工程建設(shè)有限責(zé)任公司。工程建設(shè)一方面要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以確保國(guó)資的保值增值，另一方面，西藏基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)又是國(guó)家整體戰(zhàn)略布局的一個(gè)重要方面，涉及國(guó)家安全，如正在建設(shè)的浩大工程——川藏鐵路，所以這三家子公司應(yīng)劃入到商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)二類中，這三家公司在企業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)或輔業(yè)領(lǐng)域應(yīng)完全遵循“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，在基礎(chǔ)建設(shè)資金投入、銀行前期貸款支持等方面暫時(shí)還做不到完全意義上的“競(jìng)爭(zhēng)中立”；同時(shí)，該公司還組建了西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司，公司首期出資2200萬元，擁有控股權(quán)，公司以混合所有制方式與聯(lián)誠(chéng)礦業(yè)合資成立新公司，收購(gòu)聯(lián)誠(chéng)礦業(yè)合法持有的西藏工布江達(dá)縣湯不拉銅鉬礦詳查探礦權(quán)和西藏那曲縣旁嘎弄巴鉛礦普查探礦權(quán)，準(zhǔn)備開發(fā)的資源擁有銅礦200萬噸與金礦90噸。金礦屬于國(guó)家稀缺戰(zhàn)略金屬，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，所以西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司也應(yīng)歸為商業(yè)功能二類。公司目前無從事公益類業(yè)務(wù)的公司。

再次，我們用定量指標(biāo)來完善歸類。負(fù)責(zé)水泥建材的兩個(gè)公司其資產(chǎn)額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)額和相應(yīng)從業(yè)人員數(shù)量等四項(xiàng)核心指標(biāo)占企業(yè)總額的比例分別為10.52%、68.56%、89.46%、53.78%，有三個(gè)指標(biāo)都超過了50%，所以負(fù)責(zé)水泥建材的兩個(gè)公司的確可以劃入到商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)一類；同理，可以計(jì)算推斷出從事其他業(yè)務(wù)的公司的相應(yīng)歸類，這里不再贅述。

最后，西藏天路也符合我們對(duì)混改企業(yè)的治理要求。在股比設(shè)計(jì)上，西藏高爭(zhēng)建材股份有限公司和西藏昌都高爭(zhēng)建材股份有限公司兩家公司均是國(guó)家參股但不絕對(duì)控股，區(qū)國(guó)資委會(huì)嚴(yán)格考核企業(yè)績(jī)效；西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術(shù)開發(fā)有限公司、左貢縣天路工程建設(shè)有限責(zé)任公司以及西藏天路礦業(yè)開發(fā)公司均是國(guó)家控股，不僅考核績(jī)效，還同時(shí)要考核對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。

五、研究展望

國(guó)企長(zhǎng)期的低效已從實(shí)質(zhì)上影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型，嚴(yán)重拖累著總體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，同時(shí)也制約著中國(guó)企業(yè)的整體創(chuàng)新能力。按國(guó)家頂層的戰(zhàn)略部署，若以混改作為提升國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力的新突破口，那么第一步必須突破混改分類的難題。本研究創(chuàng)新性地提出以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為原則，結(jié)合定性定量指標(biāo)使用，較為務(wù)實(shí)地解決了混改分類及治理的重點(diǎn)。為進(jìn)一步研究混改分類后公司外部治理機(jī)制與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整，奠定了良好的制度基礎(chǔ)。