[摘 要]財(cái)政專項(xiàng)基金區(qū)別于一般基金，通常是由多個(gè)來(lái)源集聚而成的大額基金。由于財(cái)政專項(xiàng)基金的違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)，賬戶管理難度又相對(duì)較大，財(cái)政專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)面臨審計(jì)實(shí)施耗時(shí)耗力、風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)到人較困難、缺乏專家協(xié)助審計(jì)等一系列問(wèn)題。在加強(qiáng)專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣式審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)形成有效的制度策略，優(yōu)化績(jī)效評(píng)估體系。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政專項(xiàng)基金;風(fēng)險(xiǎn)控制;矩陣式審計(jì)

[中圖分類號(hào)]F239.41

財(cái)政專項(xiàng)基金是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，政府專項(xiàng)基金通常通過(guò)撥款資助及資本金投入等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)單位的引導(dǎo)扶持。目前，財(cái)政專項(xiàng)基金不同于直接補(bǔ)貼，往往有著嚴(yán)苛的基金管理要求，無(wú)論是基金的數(shù)量、用途還是支付補(bǔ)貼方式等均有嚴(yán)格限制。目前，我國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)基金通常用于中小企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)及技術(shù)應(yīng)用，中小企業(yè)社會(huì)公益性活動(dòng)的開展，也會(huì)得到政府財(cái)政專項(xiàng)基金的直接資助。

1 財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)的形成與評(píng)估

1.1 財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

中央政府與地方政府的財(cái)政權(quán)力和處事權(quán)力并不完全對(duì)稱。從目前的發(fā)展來(lái)看，政府部門處理財(cái)政事務(wù)時(shí)，公共服務(wù)能力及財(cái)政決策能力等都是有限的，在財(cái)政支出壓力不斷加大的當(dāng)下，政府部門需通過(guò)多種財(cái)政來(lái)源實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。但由于財(cái)政專項(xiàng)基金的獲取往往是多個(gè)來(lái)源的大額基金，多元化的利益主體使得風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定并不明晰，在政府部門財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)較為薄弱時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)不斷積聚并擴(kuò)大，政府部門使用管理財(cái)政專項(xiàng)基金的風(fēng)險(xiǎn)成本有所增多，財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)由此產(chǎn)生。

1.2 財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估

目前政府財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)債務(wù)增多及赤字增加兩方面，由于社?；鸬娜笨谙拗屏苏?cái)政資金管理的預(yù)算，財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度隨之加大。從目前的發(fā)展來(lái)看，政府部門的專項(xiàng)基金數(shù)額龐大，財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府部門產(chǎn)生的影響也是比較明顯的。結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，政府部門需要應(yīng)對(duì)已形成的財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)，在綜合中央政府及地方政府的財(cái)政權(quán)力下，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)基金的有效使用，對(duì)于相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)估及規(guī)避等，都需投入大量的時(shí)間和精力。

2 開展財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的必要性

2.1 財(cái)政專項(xiàng)基金來(lái)源眾多

政府專項(xiàng)基金的數(shù)額龐大、來(lái)源眾多，財(cái)政專項(xiàng)基金的分配較為困難。為確保政府財(cái)政專項(xiàng)資金使用到位，眾多基層審計(jì)人員需花費(fèi)大量的時(shí)間和精力用于專項(xiàng)基金審計(jì)，盡管是對(duì)于單一類目的財(cái)政專項(xiàng)基金，也可能由于專項(xiàng)基金的數(shù)額較為龐大，而需要投入不少人力資源和物力資源。例如社保基金就是常見的財(cái)政專項(xiàng)基金，基層工作人員在加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)時(shí)，需對(duì)收支過(guò)程做準(zhǔn)確的審計(jì)排查。正是考慮到財(cái)政專項(xiàng)基金的來(lái)源眾多，單一的財(cái)政基金審計(jì)模式并不足以適用于專項(xiàng)基金的系統(tǒng)審計(jì)，開展財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的必要性由此凸顯。

2.2 財(cái)政專項(xiàng)基金違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，是世界聞名的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)基金的投入及管理是尤為重要的。但從目前的發(fā)展來(lái)看，由于部分區(qū)域人疏于對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)基金的系統(tǒng)管理，地方政府的管理不力，致使政府財(cái)政專項(xiàng)基金違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)。例如農(nóng)業(yè)專項(xiàng)基金投入時(shí)，部分種植物能享受國(guó)家已有的政策優(yōu)惠，卻并不適用于當(dāng)?shù)氐姆N植條件，但地方政府為了獲取相應(yīng)的專項(xiàng)基金卻強(qiáng)行立項(xiàng)，這使得當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展損失明顯。由于地方政府的財(cái)政專項(xiàng)基金管理較欠缺，貪污腐敗及違法占用等現(xiàn)象也較為常見。

2.3 財(cái)政專項(xiàng)基金賬戶管理難度大

基于目前的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)基金的賬戶管理難度較大，這也是開展財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的必要性。改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制得到多次改革，但目前的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制仍未實(shí)現(xiàn)高度完善，部分財(cái)務(wù)人員對(duì)財(cái)政專項(xiàng)基金的使用是可能出現(xiàn)違規(guī)行為的。正是由于財(cái)政專項(xiàng)基金賬戶管理區(qū)別于傳統(tǒng)管理，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快的當(dāng)下，不法現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，由于鄉(xiāng)村地方政府對(duì)財(cái)政專項(xiàng)基金賬戶管理的經(jīng)驗(yàn)較為匱乏，鄉(xiāng)村地方政府并不能實(shí)現(xiàn)資金投入的透明公開。

2.4 財(cái)政專項(xiàng)基金績(jī)效評(píng)估要求高

財(cái)政專項(xiàng)基金數(shù)額龐大，需有政府人員做統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)基金管理使用情況也應(yīng)公開，而從目前的統(tǒng)籌規(guī)劃及績(jī)效評(píng)估來(lái)看，政府財(cái)政專項(xiàng)基金的預(yù)算公開仍未能滿足群眾監(jiān)督要求，績(jī)效評(píng)估要求較高的當(dāng)下，開展財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)勢(shì)在必行?？紤]到目前的政府政策，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)基金使用情況的透明公開處理，這在很大程度上限制了社會(huì)各界人士對(duì)政府專項(xiàng)基金審計(jì)的監(jiān)督管理，政策的不透明性對(duì)財(cái)政專項(xiàng)基金的合理使用是有極大的限制的。

3 財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)的困境

3.1 風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)實(shí)施耗時(shí)耗力

政府財(cái)政專項(xiàng)基金的審計(jì)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)實(shí)施耗時(shí)耗力，這在一定程度上限制了財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的效果。通常來(lái)說(shuō)，政府財(cái)政專項(xiàng)基金是由上級(jí)政府撥款給各單位的，期間需要有基層審計(jì)人員進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的專業(yè)審計(jì)，但由于財(cái)政專項(xiàng)基金的覆蓋面較廣，審計(jì)覆蓋范圍卻有極大的限制，在基層審計(jì)人員的審計(jì)工作開展不能完全適應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)的需求時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)的落實(shí)效果就會(huì)與預(yù)期存在明顯偏差。換言之，正是由于風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)的實(shí)施耗時(shí)耗力，風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3.2 專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)到人較困難

政府財(cái)政專項(xiàng)基金的覆蓋人群廣泛，專項(xiàng)基金的使用管理可能面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，但由于目前的專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)到人較為困難，專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)工作的開展便受到限制。如前文所說(shuō)，財(cái)政專項(xiàng)基金出現(xiàn)違規(guī)使用的概率較大，財(cái)政專項(xiàng)基金一旦出現(xiàn)違規(guī)使用現(xiàn)象，專項(xiàng)基金的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)擴(kuò)大化，但由于專項(xiàng)基金審計(jì)的處理相對(duì)困難，一旦財(cái)政專項(xiàng)基金出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，相關(guān)事件也無(wú)法歸責(zé)到個(gè)人。在政府部門未能調(diào)整專項(xiàng)基金審計(jì)的責(zé)任機(jī)制時(shí)，專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任歸屬會(huì)相對(duì)模糊，這也是限制專項(xiàng)基金審計(jì)工作開展的一大問(wèn)題。

3.3 專項(xiàng)基金審計(jì)缺乏專家協(xié)助審計(jì)

基于目前的發(fā)展，政府財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)工作的開展往往需要有基層審計(jì)人員共同完成。財(cái)政專項(xiàng)基金的覆蓋領(lǐng)域較多，諸如工程審計(jì)、鐵路審計(jì)和道路建設(shè)審計(jì)等，都需要有專業(yè)的審計(jì)知識(shí)為之提供支撐，目前的基層審計(jì)人員并不了解這些業(yè)務(wù)知識(shí)，審計(jì)工作的開展也無(wú)法達(dá)到預(yù)期要求。專項(xiàng)基金審計(jì)缺乏專家協(xié)助審計(jì)，相關(guān)審計(jì)工作的開展，并不能完全呈現(xiàn)出審計(jì)人員的專業(yè)性。同時(shí)，目前的實(shí)地考察及專家協(xié)助人才的資金費(fèi)用未得到明確保障，審計(jì)專家并不愿意自費(fèi)參與審計(jì)。

3.4 審計(jì)人員缺少對(duì)專項(xiàng)基金的效益管理

政府財(cái)政專項(xiàng)基金是涉及社會(huì)民生問(wèn)題的專項(xiàng)基金，資金回籠周期相對(duì)較長(zhǎng)，由于政府財(cái)政專項(xiàng)基金通常投資于大型投資項(xiàng)目，投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)缺失，相關(guān)審計(jì)工作也缺少明顯的評(píng)估力度。從當(dāng)前的發(fā)展來(lái)看，審計(jì)人員缺少對(duì)專項(xiàng)基金的效益管理，這使得政府財(cái)政專項(xiàng)基金的使用管理浮于表面，當(dāng)審計(jì)人員只針對(duì)政府財(cái)政專項(xiàng)基金做安全性及合規(guī)性監(jiān)督時(shí)，效益性監(jiān)督是比較欠缺的。長(zhǎng)此以往，政府部門會(huì)在財(cái)政專項(xiàng)基金使用方面，投入大量的人力資源和財(cái)力資源，專項(xiàng)基金的效益反饋卻相對(duì)有限。

4 風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣式審計(jì)的探索實(shí)踐

4.1 形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)的制度策略

要想在后階段發(fā)展時(shí)提升財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣式審計(jì)，就應(yīng)該努力形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣式審計(jì)的制度策略，從制度角度，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣式審計(jì)的工作安排。初期發(fā)展階段，政府部門應(yīng)結(jié)合政府財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的客觀需求，確定財(cái)政專項(xiàng)基金可能面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展進(jìn)入到相對(duì)穩(wěn)定階段后，政府部門則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)的客觀需要，形成矩陣式審計(jì)，將相關(guān)審計(jì)工作層層落實(shí)到位。對(duì)于可能出現(xiàn)的審計(jì)難題，可嘗試形成制度規(guī)范并強(qiáng)化制度保障。

4.2 制定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)的責(zé)任機(jī)制

基于目前的發(fā)展，政府財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制難度較大，風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)到人較為困難，后續(xù)發(fā)展就應(yīng)制定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)的責(zé)任機(jī)制，確保權(quán)責(zé)一體化的審計(jì)模式，能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)人員的嚴(yán)格約束。除了要在財(cái)政專項(xiàng)基金使用之前，確定不同專項(xiàng)基金使用的風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)人員外，還應(yīng)該在使用管理財(cái)政專項(xiàng)基金過(guò)程中，結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制效果，確定從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始落實(shí)矩陣式審計(jì)。所制定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)責(zé)任機(jī)制，應(yīng)根據(jù)不同部門的審計(jì)人員工作安排，確定每位工作人員的審計(jì)責(zé)任。在制定責(zé)任機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)基層審計(jì)人員的審計(jì)工作開展需要，加強(qiáng)審計(jì)人員責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)。

4.3 強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)的專家協(xié)助

由于現(xiàn)階段發(fā)展時(shí)政府財(cái)政專項(xiàng)基金缺少專家協(xié)助審計(jì)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制較為欠缺。后階段發(fā)展時(shí)就應(yīng)該努力強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)的專家協(xié)助，由專家出面，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制及矩陣審計(jì)。一方面，政府部門應(yīng)結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)基金的發(fā)放及使用現(xiàn)狀，確定哪些財(cái)政專項(xiàng)基金的基層審計(jì)人員并不能有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并在這些財(cái)政專項(xiàng)基金中，調(diào)配合適的專家予以輔助。另一方面，政府部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專家協(xié)助的資金及資源支持，確保專家協(xié)助財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)時(shí)專家們無(wú)須對(duì)審計(jì)工作開展相關(guān)的成本投入做過(guò)多考慮。政府方面也可聘請(qǐng)專家對(duì)基層審計(jì)人員做系統(tǒng)的培訓(xùn)指導(dǎo)。

4.4 健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣審計(jì)績(jī)效評(píng)估體系

縱觀當(dāng)下的發(fā)展，財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)工作缺少嚴(yán)苛的績(jī)效評(píng)估體系，后續(xù)發(fā)展就應(yīng)健全財(cái)政審計(jì)的績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃與績(jī)效評(píng)估的深層優(yōu)化。一方面，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政專項(xiàng)基金使用管理的績(jī)效評(píng)估，確保基層審計(jì)人員在處理相關(guān)審計(jì)工作時(shí)，能夠呈現(xiàn)出較高的責(zé)任意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)。另一方面，政府部門也應(yīng)結(jié)合財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的客觀需求，細(xì)化原有的績(jī)效指標(biāo)，確保最終形成的績(jī)效評(píng)估體系是高度適應(yīng)政府財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制及矩陣式審計(jì)需要的。而在審計(jì)工作開展時(shí)，績(jī)效評(píng)估體系的相關(guān)指標(biāo)也應(yīng)隨審計(jì)工作的開展而做出必要的調(diào)整優(yōu)化。

5 結(jié) 語(yǔ)

在梳理財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及評(píng)估后，認(rèn)識(shí)到開展財(cái)政專項(xiàng)基金審計(jì)的必要性?？紤]到財(cái)政專項(xiàng)基金風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)面臨實(shí)施耗時(shí)耗力、風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)到人較困難、缺乏專家協(xié)助審計(jì)及缺少對(duì)專項(xiàng)基金的效益管理等困境，風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣式審計(jì)的探索實(shí)踐，應(yīng)形成合適的制度策略，在制定責(zé)任機(jī)制后強(qiáng)化專家協(xié)助，同時(shí)健全矩陣審計(jì)績(jī)效評(píng)估體系。

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[作者簡(jiǎn)介]彭白樺（1966—），女，漢族，重慶人，成都師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)。