劉樹華

[摘 要]強(qiáng)化新時(shí)期支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管工作是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的全面建成小康社會重要講話精神的行為，同時(shí)也是大力加強(qiáng)支持農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的重要舉措之一，伴隨扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入開展，盡管支農(nóng)財(cái)政資金規(guī)模正在迅速擴(kuò)大，但是支農(nóng)財(cái)政資金的效益卻難以保障，因而加強(qiáng)對支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管的探索是很有必要的?；诖?，需要針對在支農(nóng)財(cái)政資金使用過程中存在的問題進(jìn)行探討，同時(shí)有針對性地分析具備實(shí)施條件的對策，使得支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)管模式獲得創(chuàng)新升級，繼而加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，最終為高效解決“三農(nóng)”問題做貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]支農(nóng)財(cái)政資金;監(jiān)督;管理

[中圖分類號]F812.2

1 引 言

支農(nóng)財(cái)政資金是國家財(cái)政用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的一種資金投放。雖然改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)中高速發(fā)展，但是農(nóng)村事業(yè)仍然是支撐我國國民經(jīng)濟(jì)增長的基石。因此，國家針對農(nóng)村事業(yè)非常重視，下?lián)艿闹мr(nóng)財(cái)政資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。支農(nóng)財(cái)政資金不斷用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的設(shè)施，支援新農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，對于農(nóng)業(yè)用水用電等問題，不斷提出解決方案，這幾年支農(nóng)財(cái)政支出呈現(xiàn)出成倍增長。但是支農(nóng)財(cái)政資金的使用和監(jiān)管存在支農(nóng)財(cái)政資金的使用效率不高、資金管理效率、結(jié)構(gòu)不足等問題，這對支農(nóng)資金的定向高效使用產(chǎn)生影響，因而需要對提升支農(nóng)資金使用效益、資金下達(dá)速度的途徑進(jìn)行探索，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施步伐，最終促使“三農(nóng)”建設(shè)為全面建成小康社會充分發(fā)力。

2 我國支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管中存在的問題

2.1 支農(nóng)財(cái)政資金的使用效率不高，管理效率、結(jié)構(gòu)不足

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是穩(wěn)固我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支撐，因而中央加大對支農(nóng)資金的投入力度情況是顯而易見的，但現(xiàn)行我國各項(xiàng)農(nóng)業(yè)資金占支農(nóng)財(cái)政的較大比例，而具體投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)代化的要求，繼而影響到支農(nóng)資金的運(yùn)用效率。同時(shí)，盡管很多地方的支農(nóng)資金劃撥程序有所簡化，但是支農(nóng)財(cái)政資金的運(yùn)用效率依然不高，具體原因有兩方面：

一方面是支農(nóng)資金的運(yùn)用較為分散。由于支農(nóng)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)分布、產(chǎn)業(yè)聚集度不高，支農(nóng)資金往往投放在多個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，使得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)無法發(fā)揮。另一方面是支農(nóng)資金的效益放大程度不足。這是指，由于支農(nóng)資金到達(dá)基層的實(shí)際額度有限，支農(nóng)資金往往僅僅適用于部分資金需求適中的項(xiàng)目，使得建設(shè)效益、規(guī)模較大的“三農(nóng)”項(xiàng)目得不到充分的支農(nóng)資金支持，繼而導(dǎo)致支農(nóng)資金無法在基層農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮出“二兩撥千金”的效益提升作用。

就目前而言，對支農(nóng)財(cái)政資金的管理，沒有制定出一套完整的管理體系，造成支農(nóng)財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)不合理，更加沒有專門法律法規(guī)來對其進(jìn)行約束。我國目前實(shí)行的支農(nóng)資金管理體制大體上都是依據(jù)財(cái)政大權(quán)的支出責(zé)任來進(jìn)行劃分的，因而不僅是財(cái)政部門管理農(nóng)業(yè)中的財(cái)政支出，同時(shí)上一級的財(cái)政需要針對下一級財(cái)政的支出管理工作盡心盡責(zé)。特別是國家針對支農(nóng)財(cái)政資金的投入，必須通過中央政府對基層進(jìn)行分級管理，使得支農(nóng)資金的調(diào)撥速度難以保障。此外，針對支農(nóng)財(cái)政資金也沒有實(shí)行單獨(dú)核算，經(jīng)常與其他經(jīng)費(fèi)一起使用，所以使得支農(nóng)財(cái)政資金有些混合，甚至遲遲無法調(diào)撥、呆滯在部分撥付環(huán)節(jié)中，最終影響到支農(nóng)資金的管理效率提升。

支農(nóng)財(cái)政資金的分配結(jié)構(gòu)也存在問題，主要是投入多，而產(chǎn)出少，國家鼎力倡導(dǎo)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等的資金投入，對農(nóng)村事業(yè)的社會化服務(wù)體系的不斷完善，從基礎(chǔ)方面加大力度，在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投放資金規(guī)模相對較高，偏重于“吃掉一大塊”，不利于全面展開農(nóng)村事務(wù)的事業(yè)化發(fā)展。

2.2 支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)督監(jiān)管體制不健全

目前，我國支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)督監(jiān)管體制還不是很完善。

一方面是對支農(nóng)資金的調(diào)控效果調(diào)查、檢查機(jī)制不完善。由于支農(nóng)資金的各項(xiàng)具體內(nèi)容繁多，同時(shí)基層政府無法及時(shí)地進(jìn)行細(xì)化的審查、調(diào)查，使得支農(nóng)資金的監(jiān)管難度加大。也就是說，地方各級政府或財(cái)政部門對支農(nóng)財(cái)政資金的去向無法及時(shí)明確，盡管有地方專門成立調(diào)研小組，但是針對支農(nóng)財(cái)政資金實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)查存在一定缺失，其原因主要是對支農(nóng)資金的臺賬設(shè)立不完善、對支農(nóng)資金實(shí)際落地項(xiàng)目的審查不全面。

另一方面是在資金預(yù)算、投入使用資金和運(yùn)行等方面還缺乏完善的監(jiān)管體系。這是由于支農(nóng)資金的投入環(huán)節(jié)復(fù)雜所致，也就是說，由于支農(nóng)資金的中間投入環(huán)節(jié)過多，造成支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)管難度加大，繼而出現(xiàn)支農(nóng)資金投入過?；虿蛔愕炔涣棘F(xiàn)象。比如，支農(nóng)資金到達(dá)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位后，部分“三農(nóng)”項(xiàng)目的開展存在套取支農(nóng)資金現(xiàn)象。

2.3 支農(nóng)財(cái)政資金的運(yùn)作成本過高

我國支農(nóng)財(cái)政資金用在農(nóng)村事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目方面很多時(shí)候都存在分散或者重復(fù)耗費(fèi)等現(xiàn)象。在建設(shè)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展過程中，支農(nóng)財(cái)政資金對實(shí)際項(xiàng)目的資金投入相對來說比較到位。但是，由于部分基層政府或單位對支農(nóng)資金的使用方式較為粗放，使得支農(nóng)財(cái)政資金不能“完整地沉淀至基層建設(shè)當(dāng)中”，繼而影響到支農(nóng)財(cái)政資金的投入效益。也就是說，支農(nóng)資金在項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，存在成本管控不足、預(yù)算編制不完善等問題，使得資金周轉(zhuǎn)的次數(shù)和效率跟不上項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程需求，最終促使支農(nóng)財(cái)政資金的運(yùn)作成本居高不下。

3 改善支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管問題的對策

3.1 健全法規(guī)保障，簡化投入流程，增強(qiáng)實(shí)效

這需要支農(nóng)資金監(jiān)管工作依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》開展，在不斷建立完善現(xiàn)有制度體系的基礎(chǔ)上，將可行的政策轉(zhuǎn)化為有法可依的法律制度，繼而保證惠農(nóng)政策的持續(xù)連貫性。具體而言，這需要關(guān)注三方面內(nèi)容：

一是深化各階段支農(nóng)財(cái)政資金管理人員的法律法規(guī)意識，促使資金管理人員可以依法辦事、維護(hù)農(nóng)民利益。

二是支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大扶貧工作的投入力度。這需要支農(nóng)資金切實(shí)支持疲困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迅速壯大，大力建設(shè)農(nóng)村人口教育問題和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

三是彌合資金整合這一缺口。這需要積極打破政府基層及層級間的部門關(guān)系，從“橫向“與”縱向”兩個(gè)方面來整合支農(nóng)財(cái)政資金。根據(jù)支農(nóng)財(cái)政資金的性質(zhì)不同，在各級部門之間橫向集中，縱向整合，確定分配計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)后，成立專業(yè)化領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行負(fù)責(zé)管理，通過專管專戶，調(diào)查和監(jiān)督支農(nóng)資金在支農(nóng)財(cái)政資金賬戶的實(shí)際撥付情況，從而確保資金及時(shí)定向到達(dá)、專款專用，進(jìn)而提升支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)管效益，以尋求支農(nóng)財(cái)政資金使用效率和效益的提升。

3.2 進(jìn)一步完善支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管體制

完善支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)征求群眾建議，充分利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，確保所有的惠農(nóng)項(xiàng)目具有前瞻性和科學(xué)性。

一方面，需要嚴(yán)格監(jiān)管各部門對于支農(nóng)財(cái)政資金的預(yù)算以及執(zhí)行和控制。也就是說，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施之前，需要各部門經(jīng)過多番考察、多次論證后進(jìn)行合理的預(yù)算規(guī)劃，使得基層可用的優(yōu)勢資源能夠結(jié)合支農(nóng)財(cái)政資金共同發(fā)揮作用，以減少支農(nóng)財(cái)政資金使用的隨意性，最終促使支農(nóng)資金的監(jiān)管效益充分提升。

另一方面，支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管需要實(shí)現(xiàn)各部門間的密切配合。這需要具體制定出科學(xué)合理的監(jiān)管計(jì)劃方案，從而促使各項(xiàng)支農(nóng)財(cái)政資金都落到實(shí)處。也就是說，基層政府可以通過第三方形式或非第三方形式，對支農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和績效評價(jià)，從而確保支農(nóng)財(cái)政資金能夠?qū)？顚Ｓ茫瑢?shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

此外，在支農(nóng)財(cái)政資金的實(shí)際監(jiān)管過程中，可以選擇建立具體的違規(guī)追責(zé)制度，明確雙方權(quán)力、責(zé)任和使命。同時(shí)，上級部門需要規(guī)范撥款流程，健全監(jiān)督管理體系，達(dá)到權(quán)力到人，責(zé)任到人。同時(shí)，主管部門對審批項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行公示制度，接受廣大人民群眾監(jiān)督，對完工項(xiàng)目實(shí)行驗(yàn)收制度，做到項(xiàng)目未完不換人，將每個(gè)項(xiàng)目的支農(nóng)財(cái)政資金落實(shí)到具體負(fù)責(zé)人，對于查出的違規(guī)違紀(jì)行為，從嚴(yán)追究當(dāng)事人責(zé)任。

3.3 降低支農(nóng)財(cái)政資金運(yùn)作成本建設(shè)

針對支農(nóng)財(cái)政資金管理部門分級較多，以及支農(nóng)財(cái)政資金的浪費(fèi)等狀況而造成的運(yùn)營成本的增加，一定要加強(qiáng)對于支農(nóng)財(cái)政資金運(yùn)營方面的法制建設(shè)，確保國家制定的有關(guān)規(guī)定都能夠嚴(yán)格地執(zhí)行，避免支農(nóng)財(cái)政資金挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。必須從明確支農(nóng)財(cái)政資金整合的范圍、對象入手，加強(qiáng)對整合支農(nóng)財(cái)政資金的政策宣傳、強(qiáng)化對支農(nóng)財(cái)政資金整合工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，遵照支農(nóng)財(cái)政資金目標(biāo)和重要環(huán)節(jié)，建立相關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制框架的要求，科學(xué)歸納支農(nóng)財(cái)政資金投資分類，逐漸改善以往支農(nóng)財(cái)政資金渠道多、分類不當(dāng)?shù)那闆r。從目前農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，可以逐步把當(dāng)前各項(xiàng)支農(nóng)財(cái)政資金按性質(zhì)規(guī)劃為五個(gè)大類：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、管理服務(wù)類、災(zāi)害救助類、生態(tài)環(huán)境類、農(nóng)村生活類和農(nóng)民收入類。將支農(nóng)資金進(jìn)行科學(xué)的分類后，可以整合同屬于相同性質(zhì)的資金，合并為一項(xiàng)資金。從而能夠及時(shí)跟蹤和發(fā)現(xiàn)問題，提升支農(nóng)財(cái)政資金運(yùn)作過程管理的規(guī)范化，增強(qiáng)支農(nóng)財(cái)政資金投入的安全有效性，確實(shí)讓有限的財(cái)力達(dá)到最大的成效。

提高支農(nóng)財(cái)政資金分配的科學(xué)性和公正性，在支農(nóng)財(cái)政資金的使用過程中，除了全面推行報(bào)賬制度，還應(yīng)建立集中支付制度，切實(shí)增加支農(nóng)財(cái)政資金的使用效益;要逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的支農(nóng)財(cái)政資金使用機(jī)制，制定支農(nóng)財(cái)政資金使用績效評價(jià)的指標(biāo)體系，根據(jù)評估結(jié)果實(shí)施激勵(lì)和約束并重的績效考核機(jī)制，對于評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目給予單位物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，并在今后的項(xiàng)目申報(bào)和資金上可以優(yōu)先安排;同時(shí)，引入先進(jìn)的市場管理機(jī)制，加強(qiáng)對支農(nóng)項(xiàng)目的管理，最大化地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

4 結(jié) 論

不斷加強(qiáng)支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)管工作，直接關(guān)系到我國農(nóng)村事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，直接影響民生發(fā)展的大計(jì)。我國支農(nóng)財(cái)政資金不斷整合調(diào)整，在某種程度上取得了明顯的成績。重視支農(nóng)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，完善管理體制，常抓不懈，從而更好地發(fā)揮支農(nóng)財(cái)政資金的重大作用，以提高支農(nóng)工作效率、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

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