張鵬

上海外國語大學(xué)國際

工商管理學(xué)院公共關(guān)系學(xué)系副教授

汪子儀

上海外國語大學(xué)公共關(guān)系學(xué)系2016級本科生

中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，國家的現(xiàn)代化建設(shè)已進入新階段。同時，影響公共安全和社會秩序的危機形態(tài)更加復(fù)雜化，公共危機管理成效成為國家治理水平的衡量指標(biāo)。公共危機管理問責(zé)制的出現(xiàn)與人們對突發(fā)公共事件的理解密切相關(guān)，在公共危機管理中引入法定化的問責(zé)制具有重要價值。本文從管理學(xué)和法學(xué)的角度透視了公共危機管理中的問責(zé)制內(nèi)涵及意義，對于我國公共危機管理中現(xiàn)有的問責(zé)制進行反思，提出了完善公共危機管理問責(zé)制的可能路徑。

一、公共危機管理問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

公共危機是指某種不可避免的突發(fā)性事件對公共安全產(chǎn)生破壞性影響，從而對正常狀態(tài)下的社會生活造成威脅的狀態(tài)。公共危機具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、社會性等特征，而且公共危機在表征上看還不一定就是突發(fā)事件，前者是一種情境與狀態(tài)，后者更符合時點狀態(tài)這一特征，但是公共危機管理與突發(fā)事件應(yīng)急管理在通常情況下是可以等同的。公共危機管理強調(diào)了政府作為社會管理者角色在危機情境下的主觀能動性，主要是從預(yù)測感知危機到高效處理并解決危機。而公共危機管理問責(zé)制，指的是因為公共危機的發(fā)生、擴大或應(yīng)對不利，由負(fù)有職責(zé)的官員通過公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等職務(wù)身份或職務(wù)聲譽受損的方式承擔(dān)個人責(zé)任的制度。

從微觀角度透視組織與公眾關(guān)系，深入思考問責(zé)制在公共管理中的屬性是追溯公共危機管理問責(zé)制法理基礎(chǔ)的必由之路。20世紀(jì)60年代末，新公共管理運動將契約理論引入公共領(lǐng)域。社會契約理論某種意義上是現(xiàn)代化國家建立社會制度的基石。在公共危機發(fā)生的情境下，問責(zé)制便相當(dāng)于是政府管理過程中民主的產(chǎn)物。從法學(xué)角度而言，也可以用“委托一代理”模型來看待問責(zé)制，人民對公權(quán)力享有所有權(quán)但是卻不直接行使它，而是交給政府作為代理人代為行使。在此情形下，問責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個人或機構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。代理方不僅有義務(wù)代表委托方執(zhí)行任務(wù)并向其做匯報，還有義務(wù)告知委托方有關(guān)委托方的行為及決策，如果因此行為而發(fā)生不利情形，代理方必須對此負(fù)責(zé)，委托方有權(quán)質(zhì)詢和監(jiān)督其責(zé)任的履行?？傊?，政府及政府官員等公權(quán)力實體在享有公權(quán)力的同時，也要承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，這體現(xiàn)了法治化語境下權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政體制。

二、公共危機管理中問責(zé)制的建構(gòu)意義

在厘清問責(zé)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，我們需要再從宏觀角度探索問責(zé)制的功能，即“為何問責(zé)”，以研究問責(zé)制的價值及構(gòu)建意義，從而進一步證實在公共危機管理中建立問責(zé)制的必要性。在法理學(xué)中，法律責(zé)任的功能主要包括三種：預(yù)防功能、救濟功能、懲罰功能，公共危機管理包括危機預(yù)防、危機處理、危機解決、機制建立等階段。在公共危機情境下，法律法規(guī)及規(guī)章慣例已經(jīng)建立了針對具體情形的特定對象的責(zé)任追究制度，僅聚焦于事后彌補。但問責(zé)制作為公共管理體系中的特殊制度，更多的是運用柔性監(jiān)管的手段進行誘導(dǎo)，使問責(zé)制中的客體主動留意公共危機管理的四個階段，而不是被動迎來危機事后的追責(zé)風(fēng)暴?；凇败泴嵙Α边@一概念的啟發(fā)可提出，問責(zé)制是否存在某種意義上“軟”法的功能，而這“軟”法又是如何實現(xiàn)其治理能力的呢？

有學(xué)者提出問責(zé)制主要功能有兩點：一是激勵，二是回應(yīng)。新公共管理研究早就將公共部門的問責(zé)關(guān)系解釋為基于“委托一代理”關(guān)系下控制道德風(fēng)險的一種激勵機制。他們認(rèn)為，“問責(zé)是使代理人對其行為承擔(dān)責(zé)任的過程”，“問責(zé)概念包含兩層意思，它不僅使代理人有被問責(zé)的壓力，同時也會使代理人獲得責(zé)任的意識”。而回應(yīng)機制特別體現(xiàn)了問責(zé)制中隱含的政治責(zé)任，當(dāng)代理人執(zhí)行任務(wù)不符合委托人的預(yù)期時，應(yīng)該對民意有所交代，這是在公共危機管理中直接實現(xiàn)民主的根本方式。此外，作為激勵機制的問責(zé)制不僅僅只對代理人產(chǎn)生作用，提升了其行政能力和公信力，而且問責(zé)制作為預(yù)防、化解和補救危機的有效手段，也是彰顯人民主權(quán)，推進全面依法治國和中國民主政治建設(shè)的重要途徑。因此，可在問責(zé)制對于制度自身優(yōu)化的影響的基礎(chǔ)上，提出問責(zé)制的第三點功能——治理。

三、中國公共危機管理問責(zé)制的法治化發(fā)展

根據(jù)時間序列，縱觀中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)制度發(fā)展的重要脈絡(luò)如下：自1945年成立以來，黨的七大黨章規(guī)定圍繞堅持正確路線、開展黨內(nèi)責(zé)任追究;1982年，黨的十二大黨章規(guī)定第一次在文獻中明確提出責(zé)任追究的概念;1998年11月，中共中央頒布實施《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，明確了責(zé)任內(nèi)容，專設(shè)了責(zé)任追究一章，規(guī)定了責(zé)任追究的7種情形;2004年10月，黨的十六屆四中全會上第一次在文獻里出現(xiàn)“問責(zé)制”的表述一一《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“依法實行問責(zé)制”;2009年6月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)中首次提出問責(zé)的概念;2010年3月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》頒布實施;2012年11月，中央紀(jì)委向黨的第十八次全國代表大會的工作報告強調(diào)，“嚴(yán)肅查處違反制度的行為，提高制度執(zhí)行力”，“加大對違反責(zé)任制行為的追究力度”;2013年11月，十八屆三中全會決定提出，“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”;2014年中紀(jì)委強調(diào)“有錯必糾，有責(zé)必問”，十八屆四中全會決定提出“完善糾錯問責(zé)機制”;2015年，十八屆中紀(jì)委第五次全會工作報告強調(diào)，“沒有問責(zé)，責(zé)任就落實不下去”，“動員千遍，不如問責(zé)一次”，“問責(zé)一個，警醒一片”;2016年1月，十八屆中紀(jì)委第六次全會工作報告指出“使問責(zé)形成制度，成為常態(tài)”;2016年6月，中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。

橫觀與公共危機管理相關(guān)的法律法規(guī)，我國政府在公共危機管理方面的立法取得了_一定成就，并不斷擴大完善其體系。比如1997年公布，經(jīng)2009年、2015年、2016年三次修改的《中華人民共和國防洪法》、2002年的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、2008年的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、2011年的《中華人民共和國煤炭法》等等，以及可直接應(yīng)用于突發(fā)事件的應(yīng)對和處置的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，確保了政府面對突發(fā)事件也能依法執(zhí)政，體現(xiàn)了依法治國的觀念。

綜上，公共危機管理中的問責(zé)制實現(xiàn)了從“權(quán)力問責(zé)”向“制度化問責(zé)”、從“過錯問責(zé)”向“有錯要問責(zé)，無為也要問責(zé)”、從“行政領(lǐng)域”向“黨政干部領(lǐng)域”、從突發(fā)性事件問責(zé)向全方位問責(zé)的轉(zhuǎn)變，提升了中國公共危機管理的治理水平。

四、公共危機管理問責(zé)制的提升路徑

現(xiàn)階段中國正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，國際形勢與國內(nèi)社會變化因素都很多。從層出不窮的公共危機管理案例中也不難發(fā)現(xiàn)，中國特色的公共危機管理問責(zé)制也在穩(wěn)步發(fā)展中，這使得公共危機管理體系逐步完善，治理水平不斷提高，同時，一些失敗的案例反映了中國公共危機管理體系存在的一些問題與不足，這需要我們提出“如何問責(zé)”，尋求公共危機管理中問責(zé)制的提升路徑。

現(xiàn)有公共危機管理問責(zé)制的問題及不足在于：（1）中國公共危機管理問責(zé)制的構(gòu)建尚不完整，已有制度仍然存在具體性不強、科學(xué)性不足等適應(yīng)方面的問題，無論是問責(zé)制的不健全還是公共危機管理中其他制度的不足，制度發(fā)展的不充分不平衡阻礙了共危機管理制度的發(fā)展;（2）由于制度殘缺導(dǎo)致的主體和客體不清，責(zé)任難以限定，評判標(biāo)準(zhǔn)難以把握，效度無可分析;（3）公共危機管理問責(zé)制的機制缺乏活力，公共危機管理中的問責(zé)制其實主要還是政府官員問責(zé)，且局限于上下級之間的同體問責(zé)，缺少異體問責(zé)規(guī)范問責(zé)制，且社會大眾的法律意識、對于公共危機管理及問責(zé)制實行公民權(quán)的意識薄弱。

可能的改進路徑：（1）引進多元化問責(zé)主體，尤其是“異體問責(zé)”，比如媒體、公眾，有助于查清危機背后的深層原因，應(yīng)該加強民意機關(guān)的建設(shè)及拓寬民意表達(dá)渠道，做個問責(zé)為人民服務(wù)、讓人民滿意的政府;（2）擴大問責(zé)客體對象范圍，雖然通常情況下公共危機管理中的問責(zé)制看似與政府官員問責(zé)制不分你我，但是公共危機管理中的問責(zé)客體不僅可以是人，亦可以是問責(zé)制度、問責(zé)政策、問責(zé)風(fēng)險問題等等，問責(zé)只是手段，并非目的，從個人問責(zé)到制度問責(zé)、結(jié)構(gòu)問責(zé)、價值問責(zé)，是公共危機管理的內(nèi)在要求;（3）健全問責(zé)機制的相關(guān)配套制度，明確國內(nèi)外問責(zé)機制運作的內(nèi)在差異，并結(jié)合當(dāng)代中國行政體系的運作實際，明確問責(zé)程序中的啟動、調(diào)查、決定、申訴和執(zhí)行各環(huán)節(jié)的不可或缺性，以及在危機情境下的緊迫性。在公共危機面前，構(gòu)造改革動力大于阻礙的動力機制，強化社會權(quán)力對于政府權(quán)力的監(jiān)督，實現(xiàn)危機中的變革;（4）科學(xué)構(gòu)建公共危機管理中的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，單純以過錯問責(zé)會有失公平打擊工作積極性，單純以結(jié)果問責(zé)會使政府傾向于隱瞞，應(yīng)在科學(xué)統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下，充分發(fā)揮績效評價和問責(zé)的導(dǎo)向作用和激勵作用，從而努力提升政府公共危機管理效能。