楊良初

內(nèi)容提要：隨著我國社會保險基金規(guī)模日益擴大，加強社會保險基金預算管理顯得異常重要。文章共分五部分：一是問題提出；二是建立社會保險基金預算的理論依據(jù)與必要性；三是當前我國社會保險基金預算的現(xiàn)狀與問題；四是建立社會保險基金預算分兩步走；五是完善當前社會保險基金預算的若干政策建議。

財政部在提交十三屆人大第二次會議的《關(guān)于2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》中指出，我國現(xiàn)行社會保險基金達到72649.2億元規(guī)模，而2018年全國公共預算收入為18.3萬億元。社會保險基金規(guī)模相當于公共預算收入的39.62%。表明社會保險基金已成為僅次于公共預算的第二大預算，在政府預算體系中具有越來越重要的作用。加強社會保險基金預算管理成為各級政府日益關(guān)切的重要問題。

一、問題提出

思想決定行動。如果我們不在思想認識上提高對社會保險基金預算管理重要性的認識，就不會有加強社會保險基金預算管理的行動。社會保險基金預算管理之所以重要：

（一）社會保險基金與老百姓的利益密切相關(guān)

社會保險基金預算管理對象是與老百姓生、老、病、死等生命與健康風險密切相關(guān)的社會保險基金，是他們規(guī)避生、老、病、死風險的“養(yǎng)命錢”和“安全網(wǎng)”。如果這些錢沒有安全可靠的管理機制，老百姓怎么放心把這些錢交給政府管理。做好社會保險基金管理工作，體現(xiàn)共產(chǎn)黨為人民服務的宗旨。

（二）社會保險基金規(guī)模日益增大，增速超過財政收入增長

據(jù)統(tǒng)計，我國社會保險基金從2009年的16115.6億元增加到2018年的72649.2億元，9年增長4.5倍，年均增長18.21%。同期我國財政收入68477億元，2018年全國財政收入183352億元，9年增長2.67倍，年均增長11.56%。社會保險基金年均增長超過政府財政收入年均增長6.65個百分點。社會保險基金收入相當于國家財政收入的比重從2009年的23.53%提高到2018年的39.62%，說明社會保險基金在國家財力分配中占據(jù)越來越重要的地位，大有與政府一般預算收入分庭抗禮之勢。雖然有社會保險項目增加、覆蓋面擴大等因素的影響，但過快增長必然給經(jīng)濟與財政帶來越來越重的負擔。

表1 2009-2018年社會保險收入與國家財政收入增長對比一覽表

（三）社會保障財政支出占國家財政支出的比重日益上升，加強社會保險資金管理顯得尤為迫切

據(jù)財政部統(tǒng)計，2012年全國社會保障與就業(yè)財政支出12586億元，占當年國家財政支出125953億元的10%，2016年全國社會保障與就業(yè)財政支出21591億元，占當年國家財政支出187755億元的11.5%。其中2012年財政對社會保險基金補助3828億元，占當年國家財政支出的3%；2016年財政對社會保險基金補助7634億元，占國家財政支出的4.1%。2018年財政對社會保險基金補助16776.8億元，占當年國家財政支出221924.6億元的7.56%。社會保障財政支出在國家財政支出中的比重不斷上升，社會保險基金財政補助支出占國家財政支出比重6年上升4.56個百分點，說明社會保險基金財政補助占比上升是社會保障與就業(yè)支出占比上升最快的因素，也是社會保障對國家財政支出影響最大的因素。加強社會保險基金的管理成為國家財政管理日益迫切的問題。

二、建立社會保險基金預算的理論依據(jù)與必要性

（一）社會保險基金預算內(nèi)涵

社會保險基金預算是由財政部門或與社會保險管理機構(gòu)聯(lián)合編制，反映一個地方或一個國家社會保險基金收支及結(jié)余情況的預算總稱，是國家預算的重要組成部分。通常由預算編制、預算執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

社會保險基金預算編制包括收入預算編制與支出預算編制。收入預算編制通常綜合考慮國家或一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展、就業(yè)與參保、繳費人數(shù)與繳費基數(shù)的變動、財政補助、上年決算等情況編制而成。支出預算綜合考慮政策變動、待遇變動、領取人數(shù)的增減、醫(yī)療成本上升等因素，根據(jù)支出變動趨勢和合理增長，確定各項支出預算數(shù)。

社會保險基金預算審批是由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)將編制的社會保險基金預算先報送同級人力資源社會保障部口審核匯總，再報送同級財政部口復核后，由兩部口聯(lián)合報同級人民政府審批，再由政府報同級人民代表大會或常務委員會審議批準。同時，報送上級人社部門和財政部門。

社會保險基金預算執(zhí)行是社會保險基金預算在同級政府和人大會議批準之后，同級財政部門與人社部門批復社會保險經(jīng)辦機構(gòu)執(zhí)行?；鹫骼U機構(gòu)對繳費收入做到應收盡收，加大稽核和清欠力度。社會保險各項支出嚴格按照相關(guān)規(guī)定發(fā)放，做到及時足額發(fā)放，不拖欠。經(jīng)辦機構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，向同級人社部門和財政部門報告。

社會保險基金決算是預算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)，是納入預算管理范圍的社會保險基金籌集和使用活動在預算年度的集中反映。決算的目的一是作為下年度預算編制的重要基礎和依據(jù)；二是通過基金決算對預算期內(nèi)基金管理工作進行全面總結(jié)，梳理和分析工作中的成績與不足，不斷健全和完善下一步工作；三是作為預算考核評價的主要依據(jù)。

（二）健全社會保險基金預算的理論依據(jù)

我國試編社會保險基金預算已有近10年歷史，社會保險基金預算編制應建立在什么理論基礎上，才能更好指導我們健全社會保險基金預算。

首先，公共產(chǎn)品理論是建立健全社會保險基金預算的重要理論基礎。公共產(chǎn)品是向全社會成員提供的具有效應不可分割性、使用的非營利性、受益的非排他性的產(chǎn)品和服務，通常由政府或社會團體提供。社會保險基金雖然具有效應的不可分割性和使用的非營利性，但具有消費和受益的排他性，所以社會保險基金屬于準公共產(chǎn)品。而準公共產(chǎn)品的提供需要發(fā)揮政府與市場兩個作用。為了提高政府配置資源的效率，通常采用政府預算加強對純公共品和準公共品的管理，而且預算收支平衡關(guān)系正是社會保險收支對應關(guān)系所需要的，建立社會保險基金預算不僅是組織社會保險基金計劃性的要求，也是監(jiān)督收支有效性與平衡性的客觀要求，防止社會保險收支不平衡沖擊政府一般公共預算收支的平衡。

其次，公共選擇理論也是建立健全社會保險基金預算的客觀要求。公共選擇是指在生產(chǎn)公共物品的過程中，通過政治程序按照公眾意志，為生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、怎么生產(chǎn)等重要事項做出選擇。政府預算就是公共選擇的結(jié)果。政府預算的編制是在充分聽取和吸收公眾及人大代表對政府預算收支意見的基礎上，由預算編制機構(gòu)通過“兩下兩上”的編制過程，最終編制出貫徹政府意圖和公眾意志的政府預算，由各級政府報同級人民代表大會審議通過、具有法律約束力的政府預算。社會保險基金預算的編制也是一樣，社會保險基金預算比政府預算更加重視公眾民意的反饋，因為它更與公眾的社會保險利益緊密相關(guān)，社會保險預算的編制、審議和投票表決，更是一種通過政治程序提供的準公共產(chǎn)品。它的編制、執(zhí)行和決算過程，通過提高透明度，都要接受廣大公眾的監(jiān)督和各級人民代表大會的審議與監(jiān)督。

中國道路的偉大革命之一是馬克思主義在中國的運用、發(fā)展和創(chuàng)新，即馬克思主義中國化的過程。馬克思主義中國化是一個歷史事實和一個鮮活的過程，其必然的最終指向是中國實踐?！半x開中國革命和建設的實踐，就不可能也不需要用馬克思主義來‘化’中國，而不用馬克思主義來‘化’中國，就不可能有對中國革命、對社會主義建設改革實踐的經(jīng)驗的理論總結(jié)”[3]。中國共產(chǎn)黨領導中國革命和建設的奮斗實踐是馬克思主義中國化的邏輯起點，馬克思主義中國化的過程也是中國特色社會主義實踐基礎上不斷時代化和民族化的過程。

再次，零基預算理論也是社會保險基金預算的重要理論基礎。零基預算法最早是在20世紀70年代由美國著名學者彼得·皮埃爾提出來的。零基預算是指編制預算項目時，不能僅僅參照以前的預算進行編制，一切都要從零開始，每一個預算項目都必須要重新審核和評估。政府預算的編制不是每一類收支都適合用零基預算編制，但凡用零基預算方法編制的預算均能做到“應收盡收”和“應支盡支”，即人員經(jīng)費預算=單位人員編制×人均人員經(jīng)費定額，公用經(jīng)費預算=單位人員編制×人均公用經(jīng)費定額。從零開始計算項目預算數(shù)，不受客觀因素變化的影響，確保預算核定的穩(wěn)定性和精準性。社會保險基金預算收支預測的基本邏輯是“應繳費人數(shù)×繳費標準，或者應發(fā)放人數(shù)×人均發(fā)放標準”，按照人數(shù)×繳費額或發(fā)放額進行測算，相當于對新年度社會保險收支重新測算。這與零基預算從零開始計算的要求是一致的。

（三）建立健全社會保險預算的必要性

1.編制社會保險預算是維護國家預算完整性的客觀要求。2018年全國社會保險基金收入達到72649.2億元，相當于國家一般公共預算收入的40%，而且我國人口老齡化處于快速增長期，隨著我國社會保險制度的日益完善，社會保險基金收支規(guī)模還會出現(xiàn)較快增長。如果這么龐大的規(guī)模不受預算約束，任由主管部門和地方政府管理，不僅國家預算被肢解，而且因為收不抵支還要財政兜底，政府財政完全處于被動狀態(tài)，將成為沖擊財政平衡的最大隱患和風險源，還會削弱財政宏觀調(diào)控能力。因此，加強社會保險基金預算管理，不僅是提升預算完整性的要求，也是消除財政風險源、提高財政宏觀調(diào)控能力的要求。

2.編制社會保險基金預算是規(guī)范政府收支，全面體現(xiàn)政府在社會保障事業(yè)方面所作努力的重要手段。社會保險是以政府為主體，通過雇主與雇員共同繳費形成的用于抵御生、老、病、死風險時解決基本生活保障問題的制度安排與資金保證。既然是以政府為主體組織的收支，理應納入政府預算管理。社會保險基金是老百姓的養(yǎng)命錢，沒有嚴格的收支管理方法，就不能保證基金的安全和老百姓的切身利益。即使我們反復強調(diào)社會保險基金的重要性，但還是存在有的地方政府、主管部門和管理者挪用和貪污社會保險基金的現(xiàn)象。通過社會保險基金預算的編制、執(zhí)行與決算過程，可以更加清晰地反映各級政府及主管部門在組織社會保險收支過程中遵守制度、嚴格收繳、及時發(fā)放等所做的努力。

3.編制社會保險基金預算是強化財政宏觀調(diào)控的需要。政府財政宏觀調(diào)控不僅要掌握足夠的財力，而且通過較健全的調(diào)控手段控制全社會資金與收入分配，才能有效調(diào)控經(jīng)濟運行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)與通貨膨脹。隨著我國社會保險制度從基本保險到補充保險、再到商業(yè)保險“三支柱”制度的健全，從城市到農(nóng)村覆蓋范圍日益廣泛，社會保險基金收支規(guī)模日益增大，社會保險基金對國家經(jīng)濟社會運行的影響日益加大，有必要通過社會保險基金預算管理社會保險收支。一是通過社會保險基金預算管理社會保險收支，可以調(diào)控社會保險收支占財政收支比重或占GDP比重，保持社會保險收支合理規(guī)模，防止社會保險收支增長過快或比重過高加重全社會的社會保險負擔，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的拖累。二是通過社會保險基金預算控制社會保險收支規(guī)模，調(diào)控全社會積累與消費的比例，同時有效使用社會保險結(jié)余資金，購買政府債券，使之轉(zhuǎn)化為財政資金，成為政府調(diào)控經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的財力，提高政府財政的宏觀調(diào)控能力。

4.健全社會保險基金預算是完善復式預算制度的客觀要求。現(xiàn)在各級政府財政向人民代表大會提交的預算報告，都是以復式預算形式提交的，內(nèi)容包括一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算、政府性基金預算四本預算。其中社會保險基金預算是特定繳費形式形成、具有特定用途和特定目的的專門預算。從原來的一般公共預算中分離出來，建立社會保險基金預算，有利于對特定繳費形式和特定用途的社會保險基金收支進行專門管理和監(jiān)督，確保資金的“?？顚Ｓ谩?。從長遠看，還有部分混在一般公共預算中的財政支出，也是具有特定用途的和社會保障目的的資金仍然反映在一般公共預算中，如“社會救助支出”“社會優(yōu)撫安置支出”及“社會福利支出”，也有必要從一般公共預算中劃出，與社會保險基金預算一起列入“社會保障資金預算”,從而使具有社會保障用途的資金統(tǒng)一于社會保障專門預算中。

三、當前我國社會保險基金預算的現(xiàn)狀與問題

（一）當前我國社會保險基金預算的現(xiàn)狀

我國社會保險基金預算從提出到實施再到逐步完善，經(jīng)歷了很長過程。早在1993年11月中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“根據(jù)需要建立社會保障預算”，首次提出建立社會保障預算。1995年11月，國務院常務會議通過的《預算法實施條例》規(guī)定“各級政府預算按照復式預算編制，分為……社會保障預算?！?996年財政部社保司推動社會保障預算的研究工作，提出了《關(guān)于建立社會保障預算的初步設想》，對社會保障預算的概念、必要性、指導思想、目標和方案等提出了初步設想。2005年3月，全國人大財經(jīng)委在2004年中央預算執(zhí)行審查報告中指出：“研究建立社會保障預算，完善社會保障制度，健全法律法規(guī)，形成長效機制?！?009年進一步明確要求“2010年試編制社會保險基金預算?！?007年財政部研究起草了《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，提出在目前階段先試行社會保險基金預算，待條件成熟后再建立完整的社會保障基金預算。

2010年國務院出臺《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，標志著我國社會保險基金預算管理進入新的發(fā)展階段。首先，明確了社會保險基金預算的編制內(nèi)容、范圍、方法、步驟。其次，規(guī)范了社會保險基金預算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整程序。2013年，財政部首次向全國人大報送社會保險基金預算。社會保險基金預算覆蓋人群迅速擴大，待遇水平持續(xù)提高，基金規(guī)模不斷增長，基金保障能力不斷增強，成為名符其實的“第二財政”。預算編制范圍不斷增大，從2010年的5項基金增長到了2011年的6項，新增的部分包括了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，2012年又增加到7項，將原來城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，2014年又新增了機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險。

社會保險基金預算對于規(guī)范社會保險基金收支活動、保證社會保險基金收支的安全、維護廣大群眾社會保險利益發(fā)揮越來越重要的作用。社會保險基金預算管理的法律層次不斷提高，2010年10月全國人大頒布《社會保險法》第六十五條規(guī)定：“社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡?！?015年全國人大頒布的《預算法》第十一條規(guī)定“社會保險基金預算應當按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。”不僅預算編制方法的規(guī)范性進一步加強，基金預算組織協(xié)調(diào)逐漸趨于規(guī)范化，而且各地探索建立預算考核評價和激勵約束機制，并強化了政府責任。

（二）當前社會保險基金預算存在的問題

盡管各級政府財政與人社部門就加強社會保險基金管理出臺了一系列政策和制度，加強了社會保險基金預算管理。但是，在預算編制和執(zhí)行中仍存在不少問題：

1.預算反映的內(nèi)容不全面，尤其是基金收入來源不全。預算的完整性首先體現(xiàn)在收入的完整性，就是凡是屬于社會保險基金的收入應全部列入收入預算。在2010年試編社會保險基金預算過程中，當時社會保險基金預算反映企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等5類收支。很長時期已推出的農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險制度以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險收支和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險收支，沒有在社會保險基金預算中反映。而且2001年中央財政開始對中西部地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險收支有缺口的省份給予財政補貼，2018年全國社會保險財政補貼額達到16776.8億元，很長時期無論中央政府社會保險基金預算，還是地方社會保險基金預算都沒有對每年遞增的財政補貼收入加以列示，實際上就是如此巨額的財政資金沒有受到預算的監(jiān)管。除此之外，還有社會保險結(jié)余資金的投資收益也沒有在各級社會保險基金預算中反映。收入來源反映不全，意味著部分收入逃避了預算的有效監(jiān)督，容易滋生腐敗。同時，收入反映不全，意味著我國社會保險基金收入列示不完整，違背預算完整性原則，不利于各級政府對社會保險收入規(guī)模的總體把握。

2.預算編制方法比較單一，因素法與預測法用得較少，影響預算編制的科學性?，F(xiàn)行社會保險預算編制方法大多采用上年決算為基數(shù)，考慮本年度適當增長率，確定本年度的預算指標。這種方法并不符合社會保險基金預算指標的核定。一是社會保險收支都可以運用零基預算的方法核定預算指標。即根據(jù)繳費人數(shù)、繳費基數(shù)與繳費率，能測算出每年各項保險收入預算數(shù)；同樣根據(jù)發(fā)放人數(shù)、發(fā)放基數(shù)和待遇支出標準，可以測算出每年保險支出預算數(shù)。二是我國社會保險制度改革仍處在不斷完善之中，每一項改革都會帶來保險收入數(shù)與支出數(shù)的巨大變化，雖然這種變化也可以通過零基預算方法測算預算指標，但不適宜采用“基數(shù)加增長”的方法測算。比如農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度的并軌，比如2014年以來開展的機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革。顯然，“基數(shù)加增長”方法不適合社會保險基金預算的測算，而且基數(shù)加增長不考慮客觀環(huán)境的變化和不同因素對支出的影響，雖然簡單且節(jié)省人工成本，但不符合社會保險基金變化的特點，測算的數(shù)據(jù)也缺乏可信度和科學性。

3.匯總編制下級預算時，對下級虛報收入和夸大支出的現(xiàn)象估計不足。我國是一個政權(quán)架構(gòu)復雜的國家，行政層級分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，中央政策層層下達，到縣、鄉(xiāng)一級可能走樣，同樣各種情況和數(shù)據(jù)需要層層匯總，到中央可能存在很大水分。社會保險基金預算的編制本來就沒有政府一般公共預算編制那么嚴格，一級一級往上匯總就可能帶有地方政府利益和人為操作以及指標測算不到位等因素影響，最后到中央財政匯總各省預算時，就可能存在較大水分。其中影響社會保險支出預算最大的因素是，社會保險基金管理與政府財政補償責任不一致，現(xiàn)在大多數(shù)省份社會保險基金實行“省級統(tǒng)籌”，省級政府具有基金征繳、集中和分配的決定權(quán)，有的省還是由市或縣統(tǒng)籌管理社會保險基金，而每年中央財政對養(yǎng)老保險收支出現(xiàn)缺口的省份進行補貼，出現(xiàn)管理基金的一級政府不承擔補償責任，而由中央政府承擔補償責任，造成事實上的基金管理與補償責任的脫節(jié)。而層層預算匯總正好強化了省以下政府為得到更多中央財政補助而“做小收入、夸大支出”社會保險預算的行為。而現(xiàn)行社會保險基金預算由人社部門經(jīng)辦機構(gòu)編制的做法，使本來應由財政部門編制的預算交給別的部門行使，使社會保險基金預算的編制又摻雜部門利益的因素，使得社會保險基金預算編制受地方利益和部門利益雙重因素影響，更使“做小收入、做大支出”的嫌疑難以洗刷。盡管每一級財政都要行使審核預算的權(quán)力，但畢竟不是親自參與編制，每一級財政還有地方政府授意影響，可能睜只眼閉只眼把經(jīng)過“審核”的預算就層層上報了。難怪社會保險預算收支缺口越來越大，中央財政的補貼越來越多。而中央財政在匯總編制地方上報的社會保險基金預算時，對地方財政上報社會保險基金預算存在的“做小收入、做大支出”問題缺乏調(diào)查分析，對問題的嚴重性估計不足，致使有的地方故意隱瞞收入或擴大支出，以前結(jié)余的省份結(jié)余快速減少，以前出現(xiàn)缺口的省份缺口快速增大，中央財政對職工基本養(yǎng)老保險財政補貼快速增長。2012年中央財政對社會保險基金的財政補助占當年財政支出的3%，2018年上升到7.56%，6年上升4.56個百分點。

4.中央與地方財政責任不清，影響預算平衡和補償責任的劃分?，F(xiàn)行社會保險基金管理雖然實現(xiàn)了職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度，但社會保險基金仍是省級統(tǒng)籌和市、縣統(tǒng)籌為主，即使實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省份，也多數(shù)實現(xiàn)省級調(diào)劑金制度，也就是說基本養(yǎng)老保險基金和其他社會保險基金大多仍是市、縣統(tǒng)籌管理，基金收繳、發(fā)放最終是由市、縣決定和完成的，基金的結(jié)余也是由市、縣管理的。這帶來不少問題：一是市、縣作為社會保險基金實際管理者，在基金收繳、發(fā)放、結(jié)余資金投資、財政補貼等諸多環(huán)節(jié)有很大操作空間，比如根據(jù)地方經(jīng)濟運行決定基金繳費率和繳費基數(shù)的高低，是否多收或少收；可以決定擴大覆蓋面的進入門檻，把地方調(diào)結(jié)構(gòu)、提效率導致的下崗與企業(yè)未為其交費的快要退休的職工甩給由上級政府承擔補償責任的社會保險體系中來，甚至把自己親朋好友低門檻納入社會保險體系中來，使得社會保險基金成為地方政府轉(zhuǎn)嫁各種經(jīng)濟風險最便捷、最廉價的通道。二是通過社會保險結(jié)余資金為地方經(jīng)濟發(fā)展取得低廉的投資來源，而且還可以給部門和個人謀取好處。因為社會保險結(jié)余資金大多集中在市、縣一級政府，而社會保險結(jié)余資金投資管理辦法僅允許購買國債和銀行存款，因此多數(shù)地方把社會保險結(jié)余資金以銀行活期存款形式或協(xié)議存款形式存于銀行，既方便地方政府隨時使用這筆資金，又便于主管部門或管理者與銀行“暗箱操作”截留投資回報。由于數(shù)額大，部門或個人得到的好處就多。三是由于社會保險基金管理與補償責任脫節(jié)，地方政府不僅從結(jié)余資金投資中得到好處，還能通過“做小收入、做大支出”上報預算，擴大養(yǎng)老保險收支缺口爭取更多的中央財政補貼資金。由于中央地方財政責任劃分不清，帶來社會保險基金失矩低效問題久拖不決，是當前社會保險基金管理中的突出問題。

5.預算執(zhí)行和決算的編制帶有較強的地方保護主義色彩。全國社會保險基金預算是通過“兩上兩下”程序匯總編制的，而且是由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制的，每一級政府都附加了地方利益的考量，再加上社會保險經(jīng)辦機構(gòu)部門利益的影響，社會保險基金預算中摻雜較多“水分”，中央社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和財政部社保司在匯總編制全國預算時，對地方和部門編制的預算不敢做大的調(diào)整。地方在執(zhí)行社會保險基金預算時，也許為了減輕企業(yè)負擔，也許方便企業(yè)和經(jīng)辦機構(gòu)計算繳費基數(shù)，簡單規(guī)定統(tǒng)一的繳費基數(shù)，既與職工平均工資沒多少聯(lián)系，也與地方居民平均收入水平?jīng)]有多大聯(lián)系，實際低于應繳費計算的基數(shù)，地方少繳費，社會保險基金少收費。再如地方政府征地用于地方經(jīng)濟建設項目，被征地農(nóng)民從土地出讓金中拿出很少一部分繳納社會保險費，將其納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系中，多則一人繳十幾萬、少則一人繳幾萬，就低門檻進入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系，其他土地出讓金部分補償農(nóng)民拆遷費等，部分納入地方財政收入，征地項目帶來的GDP與財政收入成為地方經(jīng)濟增長的重要來源。犧牲國家整體利益和已參保職工的社會保險利益，滿足了地方政府經(jīng)濟利益和征地農(nóng)民的社保利益。而低門檻基本養(yǎng)老保險政策被認為是基本養(yǎng)老保險擴面取得明顯成效。這種低門檻政策給地方政府洞開違規(guī)擴面與地方保護的方便之門。

6.社會保險繳費拖欠嚴重，影響社會保險基金預算平衡，加快結(jié)余資金消減的步伐。拖欠社會保險繳費由來已久，一直沒有找到一個很好辦法解決這個問題，但是，前不久國務院決定社會保險費由稅務部門征收后，全國企業(yè)一片叫苦聲，認為稅務征繳社保費會追繳過去的欠費，會把企業(yè)搞死。這從一個側(cè)面說明過去企業(yè)拖欠社保費的情況是相當嚴重的。之所以社保費欠繳情況嚴重，與現(xiàn)行社會保險基金管理體制不順、社會保險費征繳不力有直接聯(lián)系。一是社會保險繳費征繳依據(jù)缺乏強制性。長期以來，社會保險繳費部分通過地稅征繳，部分由社保經(jīng)辦機構(gòu)征繳，征繳依據(jù)是法律約束力不強的《社會保險費征繳條例》，此條例屬于行政法規(guī)，立法層次不高，對執(zhí)行征繳的部門缺乏約束力，對企業(yè)和個人繳費缺乏應有的強制力，無論征繳部門不努力征繳，還是企業(yè)和個人欠繳，經(jīng)辦機構(gòu)和財政部門都難以通過相關(guān)法律予以追究，盡管也有繳納滯納金的處罰，但仍有不少企業(yè)拖欠社保費。二是人社部門缺乏積極組織社會保險收入的壓力，對社保費征繳情況關(guān)注不夠。人社部門雖是社會保險政策制定與執(zhí)行者，但不承擔收支平衡與補償責任，經(jīng)辦機構(gòu)下達收支計劃，稅務部門負責征繳，基金收繳納入財政專戶，財政部門承擔補償責任，如何調(diào)動稅務部門積極征繳成為財政與人社部門關(guān)心的問題。三是基本養(yǎng)老保險基金管理與補償責任脫節(jié)，制約地方政府有效組織社會保險收繳。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金雖然實行了中央調(diào)劑金制度，但基金征繳和結(jié)余基本上還是省級或市縣管理，而補償責任主要由中央財政承擔，地方政府缺乏組織基本養(yǎng)老保險收入的積極性，甚至把欠繳的責任轉(zhuǎn)嫁到中央。因為社會保險基金拖欠情況得不到有效糾正，導致社會保險基金收支平衡的壓力逐年增大。

7.社會保險基金預算監(jiān)管制度不健全。監(jiān)管是確保預算編制、落實的重要手段，也是確保社會保險基金?？顚Ｓ煤屯暾缘闹匾侄?。一是內(nèi)部監(jiān)管權(quán)責劃分不清。人社部門對經(jīng)辦機構(gòu)編制社會保險基金預算缺乏明確的監(jiān)管手段，是指導、參與，還是審定，沒有明確規(guī)定；財政部門對經(jīng)辦機構(gòu)編制社會保險基金預算是參與，還是僅限于審核，也不明確。按照《預算法》規(guī)定，財政部門是編制預算的部門，唯獨社會保險基金預算財政部門沒有參與編制。對預算執(zhí)行和決算，兩部門如何監(jiān)管缺乏明確規(guī)定。二是人大對社會保險基金預算的監(jiān)管缺位。按照《社會保險法》規(guī)定，各級人大機構(gòu)對本級社會保險基金預算具有審議監(jiān)督權(quán)，實際工作中，人大機構(gòu)對社會保險基金預算的編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督并未落實，僅限于人代會審議。三是預算編制、執(zhí)行與決算并不公開，外部監(jiān)管難以介入。廣大群眾、人民代表、審計機構(gòu)、新聞媒體等外部監(jiān)管難以了解社會保險基金收支的真實情況，不能有效監(jiān)管社會保險基金預算。

8.社會保險基金預算與一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算的關(guān)系揭示不清晰。社會保險基金預算與一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算是相互依存、相互支持的關(guān)系，共同構(gòu)成我國國家預算體系?，F(xiàn)在在社會保險基金預算中沒有反映出這種關(guān)系。一是公共預算與社會保險基金預算的關(guān)系體現(xiàn)不完整。一般公共預算對社會保險基金的財政補貼雖然在社會保險基金預算各項目中有反映，但反映不全面。而且社會保險結(jié)余資金多少購買國債，作為公共預算債務收入的來源，在兩個預算中均未反映。二是國有資本經(jīng)營預算與社會保險基金預算的關(guān)系更未真實反映。國有資本經(jīng)營收益多少用于彌補社會保險基金預算，或者彌補基本養(yǎng)老保險基金的不足，國有資本存量劃出多少用于社會保險儲備資金投資、多少處置收入用于彌補社會保險基金的不足或用于儲備資金的投資，兩個預算均未真實反映。社會保險結(jié)余資金與儲備資金投資運營情況也未在社會保險基金預算中反映。說明三大預算的資金往來關(guān)系均未在預算中真實反映。

四、完善社會保險基金預算的若干政策建議

針對當前社會保險基金預算存在的問題，以及未來社會保險基金管理要求，對如何完善現(xiàn)行社會保險基金預算提出以下幾點建議：

（一）編制內(nèi)容全面的社會保險基金預算，特別揭示收入來源的全面性

按照預算完整性原則，凡是應納入社會保險基金預算的收入盡量納入：一是及時把社會保險制度改革帶來的新增項目收支納入社會保險基金預算。比如，把行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險收支納入社會保險基金預算。不僅因為行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度是2014年以來新改革的一項制度，還因為行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面廣、資金量大，它的收入基本來自一般公共預算的收入，可以通過預算監(jiān)督新增項目收支的安排與管理，確?；鸬陌踩?。還比如當前正在進行的生育保險并入基本醫(yī)療保險改革試點，在試點地區(qū)社會保險制度不再有生育保險一項，同樣在社會保險基金預算中將企業(yè)職工基本醫(yī)療保險收支與生育保險收支合并反映。正在試點的長期護理保險是否反映到試點地區(qū)社會保險基金預算中來，既取決于長期護理保險制度改革是否成功，也取決于財政部與國家醫(yī)保局是否做出相關(guān)納入預算的規(guī)定。二是應把國有資本經(jīng)營預算劃轉(zhuǎn)的國有資本經(jīng)營收益與彌補社會保險基金的國有資本股權(quán)收益一并反映到社會保險基金預算中。不僅揭示社會保險基金預算與國有資本經(jīng)營預算的資金往來關(guān)系，重要的是使來自國有資本經(jīng)營收益、股權(quán)收益、處置國有資本的收入受到社會保險基金的反映和監(jiān)督。三是把社會保險結(jié)余資金投資凈收入納入社會保險基金預算。目前社會保險結(jié)余資金的規(guī)模巨大，無論是地方政府進行投資運營的收益，還是委托全國社保理事會運營的結(jié)余資金收益，都應客觀反映到社會保險收入預算中，接受社會保險基金預算管理的監(jiān)督。

（二）綜合運用增長法、因素法、預測法編制社會保險基金預算，提高預算編制的科學性

“基數(shù)+增長”是我國長期編制預算的傳統(tǒng)方法，盡管增長率考慮了環(huán)境對預算指標的影響，但也是由帶有主觀加估計方式確定的，方法雖簡便易行，但總體上缺乏客觀公正性。社會保險基金預算各項收支可以根據(jù)每一項預算指標的影響因素，通過建模找到每一因素對支出（或收入）影響系數(shù)和對支出影響的權(quán)重，預測每項預算指標的支出數(shù)或收入數(shù)，對照以前年度決算指標得出該項預算指標數(shù)。也可以根據(jù)零基預算原理，按照保險項目繳費人數(shù)×繳費基數(shù)×繳費率，得出某保險項目預算收入數(shù)；同樣按照保險項目發(fā)放人數(shù)×發(fā)放基數(shù)×人均發(fā)放待遇標準，得出某項保險預算支出指標。其中預算編制機構(gòu)對各級人社部門上報的上年繳費人數(shù)、繳費基數(shù)、發(fā)放人數(shù)和發(fā)放基數(shù)，依照相關(guān)規(guī)定進行一一核實，排除虛假成分，使每項計算數(shù)據(jù)真實可靠，才能得出接近實際需要的預算收入或支出數(shù)據(jù)。即使如此，仍然需要考慮繳費人數(shù)、繳費基數(shù)、發(fā)放人數(shù)和發(fā)放基數(shù)的預計增長率，才能測算出每項收入或支出的預算數(shù)。實際工作中，可以兩者同時運用，測算出每項預算指標，通過預算執(zhí)行檢驗哪種方法更接近實際發(fā)生數(shù)，確定以后預算核定方法。

（三）正確劃分中央與地方的財政支出責任，實現(xiàn)財政補償與財政責任統(tǒng)一和協(xié)調(diào)

“誰家孩子誰抱走”是過去我國將政府公共事務劃分央地關(guān)系的基本出發(fā)點。社會保險事務央地關(guān)系劃分一直是很模糊的，社會保險五項保險的政策法規(guī)權(quán)、基金收繳權(quán)、發(fā)放權(quán)、結(jié)余資金管理權(quán)、基金管理權(quán)等事權(quán)，每一級政府都有權(quán)行使。盡管中央政府具有政策法規(guī)發(fā)布權(quán)，每一級地方政府都可在中央政策法規(guī)基本框架內(nèi)自定政策法規(guī)，結(jié)果是同一個險種在不同地區(qū)就有不同的規(guī)定，比如繳費率、繳費基數(shù)、經(jīng)辦機構(gòu)設置、發(fā)放基數(shù)、發(fā)放標準、結(jié)余資金增值率，各個地方存在很大差別，實際上就是諸侯經(jīng)濟。五項保險究竟歸哪一級政府管，筆者過去曾經(jīng)提出過基本養(yǎng)老保險歸中央政府管、失業(yè)保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險歸省級政府管、醫(yī)療保險歸地市政府管、工傷和生育保險歸縣級政府管，每一級政府都有自己管理的險種，責任大的歸中央、責任中等的歸省和地級市、責任小的歸縣級政府。社會保險政策法規(guī)權(quán)總的歸中央政府和人社部；社會保險基金預算及資金管理歸各級財政部門，同時設立社會保險基金“財政專戶”；各級稅務部門負責收繳社會保險基金，按照社會保險基金各級政府分管險種劃入社會保險基金的中央庫與地方庫；基金發(fā)放按險種歸各級人社部門的經(jīng)辦機構(gòu)，制定年度與月度基金收繳計劃與發(fā)放計劃；基金結(jié)余按險種歸各級財政部門“財政專戶”與同級經(jīng)辦機構(gòu)共同做好投資運營，中央一級管理的基金委托全國社保理事會投資運營。其中：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險歸中央政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)收統(tǒng)支，基金征繳歸國家稅務總局，基金納入中央基本養(yǎng)老保險“財政專戶”存儲，基金發(fā)放由人社部社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責，地方基本養(yǎng)老保險基金發(fā)放可委托地方人社部門社會保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理，結(jié)余資金由財政部與人社部經(jīng)辦機構(gòu)共同委托全國社保理事會投資運營。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金由省級政府統(tǒng)一管理，考慮我國二元結(jié)構(gòu)國情，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險較長時期由省級政府管理，資金來源仍按現(xiàn)行辦法執(zhí)行；兩項基金收繳由省級稅務部門負責，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金也可由各級人社部門經(jīng)辦機構(gòu)收繳，基金繳入省級財政“失業(yè)保險財政專戶”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政專戶”存儲，結(jié)余資金可由省財政與人社部門經(jīng)辦機構(gòu)共同委托省級商業(yè)銀行或保險公司、省級投資平臺招標投資運營；兩項基金發(fā)放由省級人社經(jīng)辦機構(gòu)負責。企業(yè)職工醫(yī)療保險基金和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金由地市級政府管理，醫(yī)療資源供給基本集中在市一級，基本醫(yī)療保險收支歸市級管理，有利于解決醫(yī)療供需矛盾，基金收繳由市級稅務部門負責，繳入市級財政“職工醫(yī)療保險基金專戶”和“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險專戶”，納入市級社會保險基金預算管理；基金發(fā)放由市級人社經(jīng)辦機構(gòu)負責；結(jié)余資金由市財政與市人社經(jīng)辦機構(gòu)共同委托符合資質(zhì)的銀行、保險公司、投資平臺投資運營。工傷保險和生育保險基金由縣級政府負責管理，也可由市級政府管理，基金收繳由縣級稅務部門負責，納入縣級“工傷保險基金財政專戶”和“生育保險基金財政專戶”管理，生育保險并入職工醫(yī)療保險的納入“市級職工基本醫(yī)療保險財政專戶”存儲，結(jié)余資金由縣財政與縣人社經(jīng)辦機構(gòu)共同委托縣級商業(yè)銀行投資運營。社會保險基金管理經(jīng)費按險種劃分由各級財政負擔，收支補償由各級財政承擔。特殊情況可向上級政府財政申請補助。

（四）明確財政部門是社會保險基金預算編制參與者，是確保社會保險基金預算真實性的重要前提

按照現(xiàn)行社會保險基金預算管理規(guī)定，社會保險基金預算由各級人社部門社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制，財政部門負責審定。這與現(xiàn)行《預算法》規(guī)定相矛盾。財政部門是政府預算編制的法定部門，盡管社會保險基金預算具有專業(yè)性，完全由人社部門經(jīng)辦機構(gòu)編制，社會保險基金預算變成了部門預算。鑒于現(xiàn)行社會保險基金預算編制存在“做小收入、做大支出”的問題，如果把社會保險基金預算完全交給人社部門經(jīng)辦機構(gòu)編制，難免把各級人社部門的部門利益和各級地方政府的地方利益帶入社會保險基金預算編制中，“做小收入、做大支出”，增加地方和部門向中央財政索要財政補貼的籌碼。因此，修改現(xiàn)行社會保險預算管理規(guī)定，各級財政部門與人社部門共同編制社會保險預算，據(jù)實測算并核定各項社會保險收入與支出預算數(shù)，加強對社會保險基金預算編制基礎數(shù)據(jù)的核實和審查，財政部加強對編制社會保險基金預算的指導和參與，制定更加嚴格的社會保險基金預算編制辦法，確保各級政府社會保險基金預算編制的真實性，有效防范地方和部門利益對社會保險基金預算編制的沖擊與損害。

（五）加強社會保險基金預算監(jiān)管體系，提高社會保險預算編制和執(zhí)行的質(zhì)量

一是加強財政與人社部門對社會保險基金預算編制和執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)管。財政部門和人社部門監(jiān)管機構(gòu)對社會保險基金預算編制內(nèi)容、范圍、方法、基礎數(shù)據(jù)可靠性等進行一一審查與核實，發(fā)現(xiàn)有與社會保險預算編制規(guī)定不符的地方要及時糾正，尤其要對“做小收入、做大支出”問題采取針對性更強的檢查監(jiān)督。對社會保險收入征繳和支出的發(fā)放，要與稅務部門、人社部門協(xié)同，對收繳數(shù)據(jù)真實性、發(fā)放對象與發(fā)放標準的真實性進行定期檢查和核對，確保預算執(zhí)行的質(zhì)量。二是加強審計部門對社會保險基金預算編制和執(zhí)行的定期檢查。審計監(jiān)督是外部監(jiān)督，也是對財政部門和人社部門編制及執(zhí)行社會保險基金預算的定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)預算編制和執(zhí)行中存在的問題，交由同級政府和上級主管部門及時處理，維護社會保險基金預算的權(quán)威。三是加強各級人大及常務委員會對社會保險基金預算的全過程監(jiān)督。各級人大設有預算工作委員會，職能就是加強對政府預算的檢查和監(jiān)督，可以定期對社會保險基金預算編制的基礎數(shù)據(jù)、內(nèi)容與范圍、程序和方法等原始材料進行抽查和審議，對社會保險基金收繳和支出發(fā)放進行定期檢查和監(jiān)督，維護預算編制的有效性與執(zhí)行的合規(guī)性，督促人社部門經(jīng)辦機構(gòu)和財政部門社保機構(gòu)認真編制和執(zhí)行預算并編制決算，加強社會保險基金預算的全過程監(jiān)督。四是提高社會保險預算的透明度，方便社會各界與人民群眾對社會保險基金預算進行全過程監(jiān)督。充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡和媒體的作用，把各級政府公布的社會保險基金預算及時加以披露，對預算編制和執(zhí)行的內(nèi)容、發(fā)放、程序、收支標準等發(fā)布在社會保險信息網(wǎng)絡和專門媒體上，接受社會各界與人民群眾對社會保險基金預算的廣泛監(jiān)督，確保社會保險基金預算監(jiān)督的有效性。

（六）規(guī)范社會保險基金預算與一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算的收支往來關(guān)系

隨著我國人口老齡化程度的加深，社會保險繳費人數(shù)日益減少，而社會保險領取待遇人數(shù)日益增多，社會保險基金預算平衡能力日益減弱。為此，建立社會保險基金預算與一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算的依存關(guān)系顯得越來越重要。2018年我國社會保險基金預算來自一般公共預算的財政補貼收入就達16776.8億元，占同期社會保險基金總收入的23.09%。隨著人口老齡化率的上升，這一比重還會不斷提高。說明社會保險基金預算平衡已經(jīng)離不開一般公共預算的支持，但又不能完全依靠一般公共預算的支持，國有資本經(jīng)營預算應該作為支持社會保險基金預算平衡的重要力量。一是公共預算中需列示社會保險基金財政補貼項目，同時還要列示一般公共預算國債收入多少來自社會保險結(jié)余資金。二是社會保險基金預算需列示社會保險財政補貼收入和國有資本經(jīng)營預算劃轉(zhuǎn)社會保險補助收入，包括收益劃轉(zhuǎn)、紅利劃轉(zhuǎn)、處置收入劃轉(zhuǎn)。三是國有資本經(jīng)營預算需列示社會保險基金補助支出，包括收益補貼、紅利補貼、處置收入補貼。一般公共預算和國有資本經(jīng)營預算各自負擔多少，應由國務院做出相關(guān)規(guī)定。