武亞蘭,蔣海洪,張培茗
1.上海巒靈醫(yī)療信息技術(shù)有限公司,上海 200072;2.上海健康醫(yī)學(xué)院 醫(yī)療器械學(xué)院,上海 201318;3.中國醫(yī)療器械政策研究與安全評價中心,上海 201318
根據(jù)《中國醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展報告(2018)》,2017年我國醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)主營收入為5670億元左右,年平均增長率達(dá)到14.45%[1]。
為保障人體的健康,確保醫(yī)療器械產(chǎn)品安全、有效,各國都建立了龐大而復(fù)雜的醫(yī)療器械法規(guī)體系。2014年,隨著《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》(國務(wù)院令第650號)的發(fā)布[2],我國醫(yī)療器械法規(guī)迎來了大規(guī)模更新。醫(yī)療器械不僅要在上市過程中符合法規(guī)的要求,而且在整個生命周期都要持續(xù)符合法規(guī)要求,這對醫(yī)療器械快速進(jìn)入市場構(gòu)筑了較高的壁壘。
我國醫(yī)療器械法規(guī)在體系框架上與較成熟的美國、歐盟等地區(qū)法規(guī)有相似的地方,但細(xì)節(jié)上還有很大差異。本文以有源醫(yī)療器械產(chǎn)品中的傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備為例,根據(jù)近20年積累的全球多個市場產(chǎn)品上市注冊經(jīng)驗,從醫(yī)療器械的分類、安全性、有效性、體系和費用等方面,全方位立體地分析了中國、美國和歐盟醫(yī)療器械在市場準(zhǔn)入過程中的相同點和差異,并對目前我國法規(guī)體系中存在的問題提出了建議。選擇傳統(tǒng)的超聲產(chǎn)品為例,因為其可以代表成熟、被廣泛應(yīng)用的醫(yī)療產(chǎn)品,可以體現(xiàn)中美歐當(dāng)前對醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入審批的現(xiàn)狀。
醫(yī)療器械在任何一個市場上市,都需要先確定產(chǎn)品的分類,產(chǎn)品分類不同直接影響產(chǎn)品上市的路徑、方式、周期和費用等諸多方面。全球各國均根據(jù)醫(yī)療器械的風(fēng)險,把醫(yī)療器械分成不同的類別進(jìn)行管理,見表1。
表1 中國、美國和歐盟的醫(yī)療器械分類
中國對一類醫(yī)療器械進(jìn)行備案管理,不需要注冊審批,二類和三類的醫(yī)療器械在審評流程和注冊申報資料的通用要求上沒有差別。但由于風(fēng)險級別不同,且同一風(fēng)險級別里由于產(chǎn)品不同也存在差異,藥品監(jiān)督管理部門發(fā)布相應(yīng)的“技術(shù)審查指導(dǎo)原則”給予明確注冊審評要求,同時在審批主管部門、時限和費用上也有區(qū)別。比如:境內(nèi)二類醫(yī)療器械在省局職能部門評審,與三類相比其時限較短、費用較低,但實際的審批時限與費用在各省之間又有差異;境內(nèi)三類產(chǎn)品在國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門醫(yī)療器械技術(shù)審評中心(CMDE)進(jìn)行評審,與二類相比時限較長、費用較高;進(jìn)口產(chǎn)品無論二類還是三類都在CMDE進(jìn)行評審。
美國FDA對Ⅰ類低風(fēng)險產(chǎn)品僅需一般控制,不需要510(k)上市前通告,只有極少數(shù)Ⅰ類產(chǎn)品需要510(k)上市前通告。大部分Ⅱ類產(chǎn)品需要510(k)上市前通告,也有部分Ⅱ類豁免510(k),Ⅲ類器械需要上市前批準(zhǔn)(PMA)[7]。510(k)上市前通告是將申報醫(yī)療器械和已上市的醫(yī)療器械進(jìn)行對比,通過證明“實質(zhì)等同”來表明申報器械的安全有效性。在美國不論Ⅱ類還是Ⅲ類均由FDA下設(shè)的醫(yī)療器械和放射衛(wèi)生中心(CDRH)統(tǒng)一進(jìn)行評審。
歐盟對I類普通醫(yī)療器械可以不需要公告機構(gòu)(Notify Body)介入,I類無菌(Is)和I類帶測量功能(Im)、類、Ⅱb類和Ⅲ類則需要公告機構(gòu)介入按照MDD93/42/EEC指令要求進(jìn)行評審。
同一醫(yī)療器械在不同國家,風(fēng)險等級可能不同。就傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備而言,在中國需要區(qū)分具體的應(yīng)用,如果含有經(jīng)食道、血管內(nèi)、術(shù)中應(yīng)用,和/或用于超聲導(dǎo)航等領(lǐng)域劃分為三類,為最高風(fēng)險等級,需要在國家局審評注冊。其他為二類,在生產(chǎn)企業(yè)所在地省局進(jìn)行審評注冊。如果為進(jìn)口器械需要在國家局審評注冊。在美國,傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備為Ⅱ類,需要510(k)上市前通告;在歐盟為Ⅱa類,需要公告機構(gòu)介入進(jìn)行審核。所以傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備在美國和歐盟均為中等風(fēng)險產(chǎn)品,但在中國則要區(qū)分具體應(yīng)用,可能為中等風(fēng)險,也可能是高風(fēng)險。
醫(yī)療器械上市許可過程中最關(guān)注的是產(chǎn)品的安全性和有效性。醫(yī)療器械的安全性是根據(jù)國際國內(nèi)制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗證。
2.1.1 符合標(biāo)準(zhǔn)及其版本的差異
中國的醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)有GB強制性標(biāo)準(zhǔn)、GB/T推薦性標(biāo)準(zhǔn)、YY行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及YY/T行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn),GB標(biāo)準(zhǔn)有直接轉(zhuǎn)換、或修改認(rèn)可的ISO(國際標(biāo)準(zhǔn)化組織)/IEC(國際電工委員會)標(biāo)準(zhǔn),也有我國自己制定的標(biāo)準(zhǔn)。美國FDA認(rèn)可的醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn),有直接認(rèn)可ISO/IEC的標(biāo)準(zhǔn),也有AAMI(美國醫(yī)療儀器促進(jìn)協(xié)會)/NEMA(美國電氣制造商協(xié)會)的標(biāo)準(zhǔn),除直接轉(zhuǎn)換外,有時會有國家差異。
歐盟要求醫(yī)療器械必須符合“基本要求”(Essential Requirements),如果企業(yè)采用協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn),則可以假定符合基本要求。歐盟的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)會定期在官方通告(Official Journal,OJ)中進(jìn)行公布和更新,大部分為IEC或ISO標(biāo)準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)化的EN標(biāo)準(zhǔn)。
在對IEC/ISO國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換時,歐盟和美國轉(zhuǎn)換更早更及時,中國轉(zhuǎn)換慢一些,因此各國標(biāo)準(zhǔn)的版本會有不同步現(xiàn)象。在新版IEC/ISO標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后,在未進(jìn)入OJ或美國認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)清單時,歐美鼓勵企業(yè)采納最新的IEC/ISO版本的標(biāo)準(zhǔn);但中國必須按照現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)版本執(zhí)行。
此外,歐美標(biāo)準(zhǔn)都集中于保護(hù)患者、操作者、維修人員和環(huán)境安全為目的,至于產(chǎn)品的性能或功能的指標(biāo)要求標(biāo)準(zhǔn)未做嚴(yán)格限制,滿足預(yù)期用途進(jìn)行驗證即可。就傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備而言,制造商對聲稱的性能或功能進(jìn)行驗證,產(chǎn)品的性能指標(biāo)與功能和質(zhì)量由市場競爭機制決定。而中國把傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備產(chǎn)品的性能上升為國家標(biāo)準(zhǔn),制造商需要把性能、功能列入產(chǎn)品技術(shù)要求,需要經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門認(rèn)可的實驗室進(jìn)行測試,嚴(yán)格進(jìn)行管控。
同樣以傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備為例,中國、美國和歐盟執(zhí)行的醫(yī)用電氣安全和電磁兼容標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系,見表2。傳統(tǒng)超聲影像設(shè)備還需要符合強制性國家標(biāo)準(zhǔn)GB10152-2009[8],該標(biāo)準(zhǔn)里涵蓋了產(chǎn)品的性能要求,如產(chǎn)品的穿透深度、分辨率、盲區(qū)等,以及環(huán)境(引用推薦性)標(biāo)準(zhǔn),這些標(biāo)準(zhǔn)要求在市場準(zhǔn)入時需要強制符合,而歐美在這方面則由市場競爭決定。另外,歐盟在新版標(biāo)準(zhǔn)強制實施前會給制造商一定的合理的過渡期。美國也分別在IEC發(fā)布該標(biāo)準(zhǔn)后隨后的兩年內(nèi)列入美國認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)清單。
2.1.2 測試及測試實驗室要求
歐美的標(biāo)準(zhǔn)符合性測試是開放的,可由具備ILAC資質(zhì)的第三方實驗室完成,具有相應(yīng)資質(zhì)的實驗室均可以進(jìn)行測試,歐美的醫(yī)療器械上市審評部門接受其出具的相應(yīng)報告。而中國目前只接受國家藥監(jiān)局批準(zhǔn)授權(quán)的系統(tǒng)內(nèi)檢測所的檢測報告,對第三方實驗室報告均不予認(rèn)可。
表2 中國、美國和歐盟的現(xiàn)行醫(yī)用電氣安全和電磁兼容標(biāo)準(zhǔn)
中國、美國和歐盟對醫(yī)療器械的過程風(fēng)險控制基本一致,都采用ISO14971(EN ISO 14971[17]、YY/T 0316[18])標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行產(chǎn)品生命周期的風(fēng)險管理。在風(fēng)險分析時將相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行識別、評估、采取風(fēng)險降低措施、驗證等,從而使產(chǎn)品的風(fēng)險降低到可接受范圍。
醫(yī)療器械進(jìn)行有效性確認(rèn)即臨床確認(rèn),是醫(yī)療器械上市的關(guān)鍵一步。中國近兩年法規(guī)的更新,使得臨床評價要求接近于歐美,同時又具有中國特色。醫(yī)療器械要通過臨床評價可以有三種路徑:第一,列入藥監(jiān)局發(fā)布的臨床試驗豁免目錄產(chǎn)品的,可豁免臨床試驗,提交評價資料;第二,產(chǎn)品不在臨床試驗豁免目錄內(nèi),但通過與已上市的同類型產(chǎn)品進(jìn)行對比分析評價,無實質(zhì)差別的,能夠證明該醫(yī)療器械安全、有效的,可不進(jìn)行臨床試驗,提交評價資料;第三,通過臨床試驗進(jìn)行臨床評價,對于尚無臨床經(jīng)驗數(shù)據(jù)的新開發(fā)產(chǎn)品的制造商,如果其產(chǎn)品不在臨床試驗豁免目錄里,走第二條路徑,實施起來還是非常困難的。因為需要其產(chǎn)品和其他廠家的同類產(chǎn)品進(jìn)行對比,要對比的信息非常詳細(xì),未公開發(fā)表的信息需要得到對方的授權(quán),這個很難做到。因為本身是同類產(chǎn)品,處于競爭關(guān)系,通常為了各自的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù),很難得到對方的授權(quán)。
歐美大多數(shù)產(chǎn)品均可以通過非臨床試驗的方式進(jìn)行臨床評價,大多數(shù)醫(yī)療器械新產(chǎn)品并不是真正的“新”,也不是“第一次”投入市場,而是在市場上有等同的、類似的產(chǎn)品。這樣在臨床評價過程中,與對照組進(jìn)行等同性說明,關(guān)注的是產(chǎn)品本身技術(shù)實現(xiàn)與可能風(fēng)險點,通過實質(zhì)性等同的評價,而不是機械地使用流程表判定與對比產(chǎn)品是否一致,并會結(jié)合產(chǎn)品風(fēng)險點和臨床使用特點進(jìn)行科學(xué)的對比,當(dāng)制造商不掌握所對比器械的某些技術(shù)特性(如生產(chǎn)工藝)時,審查人員會通過FDA自己掌握的信息進(jìn)行評價,告知制造商相關(guān)的評審要求。同時制造商可以提供內(nèi)部的有效性確認(rèn)、臨床文獻(xiàn)、臨床前研究及后市場不良事件匯報等方面說明產(chǎn)品的安全性和有效性。
以傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備為例,在歐美通過非臨床試驗進(jìn)行臨床評價。在中國,傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備一部分產(chǎn)品在臨床豁免目錄里,也有一部分產(chǎn)品不在豁免目錄里,比如經(jīng)食道或血管內(nèi)應(yīng)用就不在豁免目錄里。對于不在豁免目錄里的產(chǎn)品,生產(chǎn)廠家在準(zhǔn)備臨床評估報告時,可以采用非臨床試驗的方式即同品種臨床評估。這時,對照產(chǎn)品如果是非本公司的產(chǎn)品,對照的內(nèi)容如為非公開數(shù)據(jù),則要得到對方授權(quán)還是比較困難的,這樣只能采取臨床試驗的方式進(jìn)行臨床評價。
2018年10月,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》(廳字〔2017〕42號)。該《意見》對醫(yī)療器械審批制度提出了很多新的改革舉措,如構(gòu)建醫(yī)療器械上市許可持有人制度、提高醫(yī)療器械臨床試驗審批效率等。而且,管理部門已經(jīng)發(fā)布了《接受醫(yī)療器械境外臨床試驗數(shù)據(jù)技術(shù)指導(dǎo)原則》,允許申請人采用境外臨床試驗數(shù)據(jù)作為臨床評價資料。另外,為了鼓勵創(chuàng)新醫(yī)療器械的發(fā)展,我國在2014年開始實施《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序(試行)》。該《程序》允許創(chuàng)新醫(yī)療器械審批可以走“綠色通道”。這些新舉措如能落實,必將改善包括超聲影像設(shè)備在內(nèi)的醫(yī)療器械上市審評現(xiàn)狀。
傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備在中國可能是二類也可能是三類,無論哪個類別,在遞交產(chǎn)品資料前需要獲得注冊檢驗報告,由于國內(nèi)審評過程中只接受藥監(jiān)局認(rèn)可實驗室的報告,實驗室排隊情況非常嚴(yán)重,在測試周期上往往就要花至少3~5個月以上的時間,有的檢測所因業(yè)務(wù)量大,測試時間會更長。但制造商沒有其他選擇,不像出口歐美那樣市場化從而可以有更多的選擇。測試結(jié)束后,及臨床資料等都準(zhǔn)備好以后,資料遞交給藥監(jiān)局(地方省局或國家局,因分類而異)進(jìn)行審評審批。審評過程如發(fā)現(xiàn)有問題,還需要進(jìn)行整改。對于企業(yè)來說,快速地把產(chǎn)品推向市場至關(guān)重要。在我國的法規(guī)中規(guī)定,60個工作日完成二類產(chǎn)品技術(shù)審評,90個工作日完成三類產(chǎn)品技術(shù)審評,但由于體系核查時間不計算在審評時限內(nèi),審評發(fā)補后重新排隊,可能的專家審評、聯(lián)合審評等使得產(chǎn)品上市周期遠(yuǎn)超法規(guī)規(guī)定的60或90個工作日;同時也由于各省藥監(jiān)局資源配置等原因,二類醫(yī)療器械的審評周期存在地區(qū)差異。國內(nèi)企業(yè)的二類、三類產(chǎn)品如果是首次拿證,均要在注冊過程中進(jìn)行體系考核,而對境外生產(chǎn)企業(yè)體系考核則是抽樣的,目前抽樣比較少很多情況不去現(xiàn)場考核。所以注冊準(zhǔn)備期間型式試驗會花至少3~5個月的時間,之后注冊含體系考核還要一年左右時間。
傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備在美國為Ⅱ類,需要510(k)即上市前通告,該產(chǎn)品可由FDA審核,也可以由FDA授權(quán)的第三方進(jìn)行審核。審核周期大約3個月(90個日歷日)[19],從過去的具體實際操作經(jīng)驗看,實際批準(zhǔn)時間比法規(guī)規(guī)定的時間更快。完成510(k)后,進(jìn)行產(chǎn)品列名,列名周期一周之內(nèi)就可以完成。值得注意的是,體系需要按照GMP 21CFR820的要求運行[20],F(xiàn)DA可能會來會派檢查員來工廠進(jìn)行審核。而對于PMA產(chǎn)品,在注冊過程中,F(xiàn)DA肯定會派檢查員來工廠進(jìn)行現(xiàn)場審核。而且,通過PMA上市的產(chǎn)品在美國是高風(fēng)險產(chǎn)品,由于技術(shù)和風(fēng)險的不確定性,審評會花比較多的時間,所以審評周期往往長達(dá)1年以上。
同一款傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備,從遞交到注冊完成,美國需要2~3個月左右完成,歐盟遞交審核通過到頒發(fā)CE證書2~4個月內(nèi)可以完成,中國至少在10~12個月??傮w來說,中國考慮注冊檢驗及體系考核時間影響,其上市時間往往要比歐美延遲一年左右的時間。
在注冊費用方面,各國均采取收費制,收費多少有差異,見表3。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2015年發(fā)布《藥品、醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊收費標(biāo)準(zhǔn)》,明確了對小微企業(yè)提出的創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品首次注冊申請,免收其注冊費,體現(xiàn)了國家對創(chuàng)新醫(yī)療器械上市審批的支持態(tài)度。2017年3月15日,財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》(財稅〔2017〕20號),取消了包括醫(yī)療器械產(chǎn)品檢驗費在內(nèi)的41項行政事業(yè)性收費。取消注冊檢驗費,是推動檢驗服務(wù)市場化的信號,從長遠(yuǎn)看有利于我國醫(yī)療器械注冊費用平均水平的下降。
醫(yī)療器械產(chǎn)品在中國銷售,對于國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè),在產(chǎn)品取得注冊證之后,需要申請生產(chǎn)許可證,獲得生產(chǎn)許可證后方可生產(chǎn)銷售;同時企業(yè)要建立質(zhì)量管理體系并滿足醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法(原國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第7號)[22]、醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范[23]的要求,藥監(jiān)局在產(chǎn)品注冊過程中會進(jìn)行現(xiàn)場體系核查,產(chǎn)品批準(zhǔn)上市后會對質(zhì)量管理體系進(jìn)行跟蹤審核。如果產(chǎn)品是面向美國市場,則工廠需要進(jìn)行注冊,同時要滿足21CFR820質(zhì)量體系要求(或通過MDSAP認(rèn)證[24]),F(xiàn)DA可能會抽查進(jìn)行工廠審核。產(chǎn)品銷往歐盟,工廠需要符合ISO13485[25]體系要求及MDD93/42/EEC,由公告機構(gòu)對廠家進(jìn)行年度審核。
各國法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)在不斷更新,如歐盟的MDR、中國修訂的醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例等,企業(yè)應(yīng)該注重法規(guī)變更、新法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的收集、學(xué)習(xí)、研究分析并及時實施。另外,技術(shù)也在創(chuàng)新,如AI、3D打印等在醫(yī)療器械領(lǐng)域的應(yīng)用,這類企業(yè)應(yīng)盡早與監(jiān)管部門協(xié)商,明確要求與管理辦法。醫(yī)療器械監(jiān)管部門在與國際標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)接軌的過程中,也應(yīng)注意以下幾個方面。
首先,把技術(shù)成熟、風(fēng)險已明確可控制的產(chǎn)品降類管理。美國約7%的產(chǎn)品劃分為高風(fēng)險的III類,而我國的高風(fēng)險III類產(chǎn)品數(shù)量約為美國的三到四倍。這樣既利于監(jiān)管部門著重監(jiān)管真正的高風(fēng)險產(chǎn)品,節(jié)省資源,也使得企業(yè)產(chǎn)品盡快走向市場服務(wù)患者。
其次,加快放開第三方檢測機構(gòu),加強報告的互認(rèn)及鼓勵制造商采用新版的國際標(biāo)準(zhǔn),不必一定按照國標(biāo)現(xiàn)行版本,對采用高于國標(biāo)的國際標(biāo)準(zhǔn)版本予以接受和認(rèn)可。這樣節(jié)省實驗室資源,企業(yè)不需要就同一標(biāo)準(zhǔn)測試兩個不同的版本來分別滿足國內(nèi)與國外的要求,從而減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也節(jié)省測試的時間。
再次,擴展臨床豁免目錄產(chǎn)品,或者適當(dāng)放寬同品種對比要求,如對無特殊生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)過程成熟的產(chǎn)品的同品種評估,對生產(chǎn)工藝過程的對比不做要求。
最后,監(jiān)管部門及時制定與新技術(shù)新應(yīng)用相匹配的器械上市監(jiān)管要求,給予這類企業(yè)輔導(dǎo)與支持,共同制定行業(yè)規(guī)范。
醫(yī)療器械產(chǎn)品的合規(guī)已經(jīng)成為醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的命脈,任何企業(yè)都不能輕視。本文以傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備為例,從五個大的方面對中國、美國和歐盟上市前要求予以全面翔實的對比分析。中國、美國和歐盟作為醫(yī)療器械的主要生產(chǎn)產(chǎn)地,也是醫(yī)療器械消費的主要市場,各國法規(guī)基本框架原則是一致的,但在很多細(xì)節(jié)及具體操作上還是有很多不同,企業(yè)不能以某一國家的法規(guī)經(jīng)驗去操作另一國家的注冊上市準(zhǔn)入,需謹(jǐn)慎研讀當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī),理解透徹方可保障產(chǎn)品合法合規(guī)。牢記企業(yè)是合規(guī)的第一責(zé)任人,需要時刻謹(jǐn)記確保器械的安全有效與合規(guī)。
表3 傳統(tǒng)超聲影像診斷設(shè)備在中國、美國和歐盟的醫(yī)療器械首次上市周期和費用