◎張哲

作者單位：商務部國際貿易經(jīng)濟合作研究院對外投資合作研究所

●青島

拍攝時間：2019年7月9日

拍攝地點：山東青島

攝影作者：董年龍

●圖片說明：青島是山東省經(jīng)濟中心、國家重要的現(xiàn)代海洋產業(yè)發(fā)展先行區(qū)、海上體育運動基地，一帶一路新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊主要節(jié)點城市和海上合作戰(zhàn)略支點，也是2008年北京奧運會和第13屆殘奧會帆船比賽舉辦城市，是中國帆船之都，亞洲最佳航海城。

改革開放以來，我國憑借勞動力資源豐富和用工成本較低的優(yōu)勢，大力開拓國際勞務市場，勞務輸出規(guī)模不斷增長，范圍日益擴大。隨著國際勞務合作的持續(xù)深化，我國面臨的挑戰(zhàn)不斷增加，對外勞務合作進入新階段。

發(fā)展歷程

1.起步發(fā)展階段（1979-1990年）

20世紀70年代中期到80年代初，隨著國際石油價格急劇上升，大部分中東產油國迅速積累了巨額外匯，開始投入大量資金從事經(jīng)濟開發(fā)和工程建設，并從世界各地招募了大批工程技術人員及普通勞工。中東勞務市場的繁榮，為我國勞務輸出事業(yè)的發(fā)展提供了有利的國際環(huán)境。一批開展對外合作業(yè)務的專業(yè)公司相繼成立，并逐步走向國際勞務市場。為支持和規(guī)范對外勞務合作事業(yè)的發(fā)展，我國政府在政策和管理方面采取了多項措施，支持更多的企業(yè)獲得開展對外經(jīng)濟合作的經(jīng)營權。從此，我國真正邁出了對外勞務合作的第一步。

1979-1990年，我國對外勞務輸出人數(shù)由2190人增長到近6萬人，勞務合同額由0.18億美元增加到4.78億美元（見圖1）。在此期間，受全球經(jīng)濟不景氣、兩伊戰(zhàn)爭及海灣戰(zhàn)爭等不利因素影響，我國被迫從中東國家撤回大量勞務人員，導致對外勞務合作業(yè)務出現(xiàn)波動。在“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”方針的指導下，我國對外勞務公司積極拓寬公司經(jīng)營范圍，明確公司發(fā)展方向，注重實行市場多元化戰(zhàn)略，努力發(fā)展中東以外特別是東南亞及前蘇聯(lián)市場，使得我國勞務合作人數(shù)出現(xiàn)回升。

總體而言，此階段我國對外勞務合作事業(yè)保持起步發(fā)展態(tài)勢。從地區(qū)分布來看，中東市場是我國對外勞務合作時間最早、人員最集中的地區(qū)，雖然在此階段中東勞務人數(shù)比重整體呈下降態(tài)勢，但1987年以前，中東勞務人數(shù)均占當年勞務總數(shù)的一半以上。從合作方式來看，對外勞務合作主要以承包工程帶動勞務合作和純勞務合作兩種方式進行。對外承包工程帶出的勞務主要是與承包工程有關的工程技術人員，所涉及的行業(yè)主要是建筑業(yè)；而通過勞務合同輸出的勞務人員的行業(yè)構成比較復雜，包括信息與計算機人員、醫(yī)務人員和海員/漁工等。

2.快速發(fā)展階段（1991-2001年）

海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)后，在中東勞務市場不景氣，我國勞務人員大批撤回的情況下，我國對外勞務合作公司改變了原來的經(jīng)營策略，重點推行市場多元化方針，積極開拓新市場。20世紀90年代以來，東亞、東南亞地區(qū)經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期，該地區(qū)的基礎設施建設和工農業(yè)生產出現(xiàn)了前所未有的繁榮景象。經(jīng)濟發(fā)展使得該地區(qū)對勞動力的需求進一步增加，各國（地區(qū)）先后出現(xiàn)了勞動力短缺現(xiàn)象，并開始以不同方式雇傭外籍勞務人員，成為新興的國際勞務大市場。憑借地緣、人文、價格和相適應的技術水平等優(yōu)勢，我國對外勞務合作業(yè)務在該市場獲得突飛猛進的發(fā)展。

1991-2001年，我國對外勞務合作業(yè)務進入快速增長階段，對外勞務合作業(yè)務初具規(guī)模。到2001年底，對外勞務合作實現(xiàn)合同額30.51億美元，營業(yè)額28.78億美元，當年派出人數(shù)26.37萬人，年末在外人數(shù)47.52萬人，在此階段，四項指標年均增長率分別為108.9%、220.3%、117.1%和181.3%（見圖2）。雖然1997年下半年爆發(fā)的亞洲金融危機對亞洲國家和地區(qū)造成了沉重的打擊，導致我國對外勞務合作合同額和派出人數(shù)有所下降，但由于之前兩年合同額增長較快，所以營業(yè)額仍保持了較高速的增長。總體來看，我國對外勞務合作事業(yè)整體保持了穩(wěn)定的增長態(tài)勢和較快的增長速度，已初步形成規(guī)模。

圖1 1979-1990年我國對外勞務合作業(yè)務情況

3.規(guī)范發(fā)展階段（2002-2011年）

2002-2011年間，隨著世界各國對產業(yè)結構的調整和優(yōu)化，一些發(fā)展中國家為緩解國內就業(yè)壓力，增加外匯收入，紛紛采取多項措施鼓勵本國勞動力輸出，為贏得國際勞務市場份額展開了激烈競爭。與此同時，傳統(tǒng)勞務合作市場正在發(fā)生轉移，勞務輸入國對勞務的需求類型也有所改變，對以體力勞動為主的普通型勞務需求減少，對以腦力勞動為主的智力型勞務即技術性勞務需求增加。此外，部分重點勞務市場調整勞務政策，如2010年日本實施新的研修技能實習制度，增加了企業(yè)用工成本，整體上影響了日本接收技能實習生的規(guī)模；新加坡分階段、分行業(yè)調高外籍勞工稅，收緊外籍勞務管理政策，增加了雇主雇工成本，提高了外籍勞工的準入門檻。這些變化大大增加了國際勞務市場的不確定性。

為規(guī)范對外勞務合作發(fā)展，促進我國對外勞務取得國際競爭優(yōu)勢，商務部會同公安部、財政部、外交部等相關政府主管部門出臺了一系列的政策和措施，初步奠定了我國對外勞務合作管理體系的基礎，最終形成了“商務部宏觀管理、各部委協(xié)調合作、地方政府部門屬地管理、行業(yè)組織協(xié)調自律、駐外經(jīng)商機構一線監(jiān)管、與有關勞務輸入國共同管理”的基本框架。在此階段，我國對外勞務合作業(yè)務規(guī)模在規(guī)范調整中保持增長。在這10年間，我國對外勞務合作合同額和營業(yè)額繼續(xù)保持增長，分別從2002年的27.52億美元和30.71億美元增長到2011年的101.39億美元和100.95億美元，合同額和營業(yè)額雙雙首次“破百”，年均增長率分別高達15.6%和14.1%。當年派出人數(shù)和年末在外人數(shù)也保持增長趨勢，分別從2002年的21.30萬人和48.96萬人增長到2011年的45.22萬人和81.24萬人，年均增長率分別為8.7%和5.8%（見表1）。市場分布更加多元，我國對外勞務合作在鞏固傳統(tǒng)市場的基礎上，開拓新興市場取得了實質進展，業(yè)務領域拓展至180多個國家和地區(qū)。行業(yè)領域日趨多樣化，在這一階段，我國對外勞務合作的行業(yè)領域主要分布在建筑業(yè)、制造業(yè)、農林牧漁業(yè)、交通運輸業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等。

圖2 1991-2001年我國對外勞務合作年末在外人數(shù)地區(qū)分布情況

4.轉型升級階段（2012年至今）

黨的十八大以來，我國全面深化改革的大格局、大脈絡日益清晰。特別是習近平主席提出建設“一帶一路”倡議后，我國與沿線國家和地區(qū)在基礎設施建設、產能合作方面日益加強，“一帶一路”倡議帶來的勞動力直接需求及輻射效應逐步顯現(xiàn)。

2012-2018年，受世界經(jīng)濟形勢和國內外眾多復雜因素影響，我國對外勞務合作企業(yè)積極調整發(fā)展定位，突破發(fā)展瓶頸，創(chuàng)新業(yè)務經(jīng)營模式。2014年，對外勞務合作合同額達到120.12億美元，創(chuàng)歷史新高，年末在外人數(shù)突破100萬人，達到100.57萬人（見表2）。此后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，全球經(jīng)濟和貿易進入調整階段，我國對外勞務合作發(fā)展也因此受到影響。特別是受部分承包工程市場國別用工政策調整、勞動力成本上升等因素綜合影響，工程項下外派人員呈下降趨勢。2018年末在外勞務人數(shù)99.66萬人，截至2018年底，我國對外勞務合作業(yè)務累計派出各類勞務人員951.4萬人次，突破950萬人次大關。

表1 2002-2011年我國對外勞務合作業(yè)務統(tǒng)計單位：億美元，萬人

為深入推進對外勞務合作管理體制改革，我國出臺《對外勞務合作管理條例》（簡稱《條例》），并于2012年8月1日起施行。標志著我國對外勞務合作管理體制改革的各項措施以法律形式確定了下來，對外勞務合作管理體制改革取得階段性成果。此后，商務部等相關部門又相繼出臺了有關管理辦法和指導意見，加強對勞務合作的管理，推動勞務合作轉型升級。

主要成就

過去40年中，我國對外勞務合作事業(yè)從無到有，從小到大，過程雖然曲折但取得了舉世矚目的成就。據(jù)商務部統(tǒng)計，2012-2018年7年間，勞務人員（不包括工程項下）實際收入達396億美元，約折合人民幣2600億元，相當于2017年天津市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的工資總額。截至2018年底，我國在外各類勞務人員近100萬人。對外勞務合作的開展對我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展產生了積極作用。

1.形成多元化的市場發(fā)展格局

我國對外勞務合作起步于中東市場，在改革開放初期，主要集中在伊拉克、科威特等中東國家。海灣戰(zhàn)爭結束后，對外勞務合作從中東向亞洲其他國家和地區(qū)轉移。隨著國際勞務市場形勢的變化，非洲逐漸成為我國對外勞務合作的第二大市場，其他新興市場也得到了發(fā)展。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國對外勞務合作業(yè)務已經(jīng)遍及全球，市場呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，形成了“亞洲為主，非洲為輔，歐洲和拉美穩(wěn)步推進，北美和大洋洲取得進展”的市場格局。

（1）亞洲市場。作為我國對外勞務合作最主要的市場，我國勞務人員在亞洲地區(qū)的營業(yè)額和勞務人數(shù)超過了其他地區(qū)的總和。形成以亞洲市場為主格局主要有三點原因：一是亞洲地區(qū)是國際勞務市場最具活力和潛力的市場，特別是近些年亞洲各國紛紛改善投資環(huán)境，吸引外資，加大對基礎設施投入力度，創(chuàng)造了大量的外籍勞務需求。二是我國地處亞洲，且與亞洲國家在文化、語言與習俗等方面相近，具備向亞洲國家進行勞務輸出的獨特優(yōu)勢。三是我國在中東市場積累的勞務合作經(jīng)驗為在亞洲發(fā)展對外勞務合作事業(yè)奠定了基礎（見圖3）。

（2）非洲市場。作為我國對外勞務合作的第二大市場，我國對非洲的勞務輸出大部分與我國對非洲的經(jīng)濟援助以及在非洲的承包工程有關。我國曾對非洲進行了長期的經(jīng)濟援助，并派出了工程技術人員、工人和醫(yī)務人員等各類人員。由此積累的經(jīng)驗和形成的信譽是保證后來我國在非洲勞務市場上占據(jù)優(yōu)勢的重要原因。

表2 2012-2017年我國對外勞務合作業(yè)務統(tǒng)計單位：億美元，萬人

圖3 截至2018年底我國在全球勞務人員排名前10的國家和地區(qū)

●畢業(yè)之歌

拍攝時間：2016年5月26日

拍攝地點：哈爾濱工業(yè)大學

攝影作者：陳寶林

●圖片說明：畢業(yè)季，學子們匯聚與釋放情感的力量。驪歌輕起，青春并未散場。夏花正濃，莘莘學子踏上新的征程。

（3）歐洲市場。作為我國對外勞務合作的傳統(tǒng)市場，歐洲市場一直保持穩(wěn)中有升的發(fā)展態(tài)勢。但是對外勞務需求主要集中在技術勞務特別是高科技人才方面，對普通勞務需求不高。同時，為避免外籍勞務大規(guī)模進入，擠占本國勞務市場，歐洲各國紛紛制定了限制外籍勞務進入的政策法規(guī)。因此，我國對外勞務合作在歐洲市場的份額一直較小。

（4）拉美市場。隨著拉美經(jīng)濟持續(xù)好轉以及我國與拉美國家經(jīng)濟關系日益密切，我國與拉美國家的勞務合作業(yè)務增長較快，拉美地區(qū)成為我國第三大勞務合作市場。特別是2013年以來，我國對拉美地區(qū)的直接投資大幅增加，2016年投資額高達272.3億美元，相應帶動了對外勞務合作業(yè)務的發(fā)展。

（5）北美市場。作為我國對外勞務較難進入的市場原因有二：一是北美國家尤其是美國對我國中低端勞務基本持不開放政策。二是北美市場的勞務需求以技術性勞務為主。因此，我國在北美市場的勞務規(guī)模和市場份額一直較低。受塞班紡織勞務業(yè)務萎縮的影響，自2007年起我國在北美市場勞務合作業(yè)績明顯下滑。直到2016年，我國對美勞務合作業(yè)務開始止跌回升，取得新的進展。

（6）大洋洲市場。作為我國對外勞務合作市場份額較小的區(qū)域之一，近年來，我國在大洋洲市場勞務人數(shù)一直穩(wěn)步增長，并于國際金融危機后超越北美洲市場。

2.部分行業(yè)形成競爭優(yōu)勢

我國人力資源豐富，國內存在大量的剩余勞動力，這些剩余勞動力是我國勞務輸出的主力軍。在我國外派勞務人員當中，大部分是一般技術人員、海員、廚師、鐵路工人及紡織制衣工以及其他文化水平不高的人員，技術構成層次低，外語水平差，絕大多數(shù)人只能從事附加值比較低的建筑業(yè)、農業(yè)、漁業(yè)和紡織業(yè)等非技術性工作的傳統(tǒng)行業(yè)。這些勞務輸出正好滿足了像非洲、亞洲一些發(fā)展中國家勞務輸入的需求，所以增長速度較快。經(jīng)過40年的發(fā)展，目前，建筑業(yè)、制造業(yè)和交通運輸業(yè)已成為我國對外勞務合作的三大傳統(tǒng)領域，三大行業(yè)勞務人員之和約占在外總人數(shù)的75%左右。

長期來看，國際勞務市場對普通勞動力的需求遞減，對技術性和智力型的勞務需求增加。普通勞務輸出的競爭會隨著其他發(fā)展中國家加入勞務輸出的行列而越來越激烈，技術性、高科技勞務的需求會隨著科技的迅速發(fā)展日益旺盛。近年來，隨著我國綜合實力不斷增強，對外勞務合作派出的高級技術勞務人員比重逐年增加。2018年，我國派出海員、醫(yī)護、空乘、設計咨詢監(jiān)理和計算機服務等領域勞務人員8.9萬人，占當年總派出勞務人員的比重為33.6%。而10年前，這一數(shù)字分別為5.5萬人和24.6%，人數(shù)和比重都有較高增長。目前，我國已成為國際建筑、紡織和海員勞務的重要來源地，并形成了行業(yè)種類廣泛，傳統(tǒng)行業(yè)具備競爭優(yōu)勢，高技術勞務快速發(fā)展的對外勞務合作格局。

3.合作方式日趨多樣化

經(jīng)過40年的發(fā)展，為適應國際勞務市場的變化，我國對外勞務合作的方式日益豐富，逐步呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。

（1）承包工程帶出勞務。此形式在我國對外勞務合作中占主要地位。無論承包單項工程或統(tǒng)包工程，均需承包公司分派項目管理人員、設計人員和施工人員等，為工程項目提供各種必需的勞動和服務。這種輸出方式具有批量大、組織性強和好管理等特點，是我國主要的勞務合作方式。

（2）同國外雇主簽訂合同，直接派出勞務。提供勞務方與接受勞務方經(jīng)過洽談協(xié)商，共同簽署具有約束力和法律性質的勞務合同。簽約后提供勞務方要根據(jù)國外雇主需要，提供不同工種的工人，并配備一定數(shù)量的技術和管理人員，按照合同規(guī)定完成雇主安排的工作并領取工資，合同履行完畢后，勞務人員有組織地返回國內。這種方式比較適合我國目前對外勞務合作的現(xiàn)狀，并受到東道國和雇主的歡迎。20世紀90年代以前，我國對外勞務合作以承包工程帶出勞務為主。90年代后，由于中東建筑市場萎縮以及國內勞動成本大幅提高，加之各國正處在經(jīng)濟改革和產業(yè)轉型的時期，第三產業(yè)勞務需求量增加，使得勞務合作項下成建制派出勞務逐漸成為我國對外勞務合作的主流。2001年以后，這一局面逐漸轉變。但是，截至目前，勞務合作項下的勞務人數(shù)仍然占據(jù)主導地位。

（3）在國外設立企業(yè)帶出勞務。近年來，我國在眾多國家設立了獨資或合資企業(yè)，為維持企業(yè)正常運營和管理，我國向這些海外企業(yè)派遣經(jīng)營管理和技術人員。隨著我國對外投資的迅猛發(fā)展，這種比較穩(wěn)定的對外勞務合作方式得到了進一步發(fā)展，不過這種方式較適用于熟練、有技能的高素質勞動力。

（4）通過成套設備和技術出口帶出勞務。隨著我國制造業(yè)的不斷發(fā)展，我國成套設備和技術出口大幅增長，不可避免地需要設備安裝人員、調試人員和技術顧問等隨同前往目的國，進行安裝、調試等相關勞動服務。這種方式在發(fā)達國家較為常見，目前我國此種方式派出的勞務人員比重不大，但隨著我國制造業(yè)的發(fā)展和科技的進步，此種方式派出的勞務人員會日益增多。

4.大型企業(yè)發(fā)揮主導作用

經(jīng)過40年的發(fā)展，我國對外勞務合作經(jīng)營主體增長較快。1989年，我國具有對外勞務合作經(jīng)營權的企業(yè)僅有70余家，截至2018年底，經(jīng)過商務部審核的各種類型對外勞務合作企業(yè)接近900家（見表3）。

表3 2018年我國對外勞務合作業(yè)務派出人數(shù)前10家企業(yè)

對外勞務合作事業(yè)初始階段，中央企業(yè)具備資金、技術和人才等優(yōu)勢，不僅在公司數(shù)量上占優(yōu)，在合同額和營業(yè)額上也具備顯著優(yōu)勢。隨著經(jīng)濟體制改革以及對外開放的深入，各地相繼組建和成立了各種類型的對外勞務合作公司，不斷擴大業(yè)務范圍，提升國際市場地位。從1988年開始，地方企業(yè)開始占據(jù)我國對外勞務合作業(yè)務合同額和營業(yè)額的主導地位，成為我國開拓國際勞務市場的主力軍。2004年，《對外勞務合作經(jīng)營資格管理辦法》正式實施，允許非國有企業(yè)從事對外勞務合作業(yè)務，由此我國的對外勞務合作進入多種所有制并存的新競爭時代。在所有對外勞務合作企業(yè)中，國有大中型企業(yè)一直發(fā)揮主導作用，非公有制企業(yè)具備業(yè)務突出、管理有序、服務優(yōu)質和信譽良好等特點，通過不斷完善現(xiàn)代企業(yè)制度，整合現(xiàn)有市場資源，這些企業(yè)開始在對外勞務合作市場展露鋒芒。

重要貢獻

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，對外勞務合作已成為我國對外經(jīng)濟合作中不可缺少的組成部分，對促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，產生了積極影響。

1.促進國民經(jīng)濟增長

（1）對外勞務合作帶動了貨物貿易出口。改革開放40年來，我國勞務輸出人數(shù)穩(wěn)定增加，尤其是以對外承包工程形式出現(xiàn)的勞務輸出，不僅直接帶動了國產設備和原材料的出口，同時還促進了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，增強了相關產業(yè)的國際競爭力。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，勞務輸出人數(shù)增長率越高的時期，貨物貿易出口增長往往越迅速。因此，對外勞務合作事業(yè)的發(fā)展帶動了我國貨物貿易出口的發(fā)展，促進了地區(qū)經(jīng)濟的增長。

（2）對外勞務是增加外匯的重要渠道。改革開放40年間，我國作為發(fā)展中國家，為了發(fā)展經(jīng)濟需要大量進口外國的設備和技術，但在改革開放初期，由于我國外貿出口條件差、出口產品技術含量低等原因使得我國在外貿中獲得的外匯收入有限。而我國對外勞務人員的工資報酬往往高于國內水平，除少部分收入在當?shù)叵M外，大部分都帶回了國內。有的勞務人員還用積累的收入回國創(chuàng)辦了個人或集體企業(yè)，對外勞務合作成為我國增加外匯的一個重要渠道，并在一定程度上帶動了經(jīng)濟的增長。

（3）對外勞務帶動了承包工程企業(yè)發(fā)展。通過對外勞務合作事業(yè)的發(fā)展，我國逐漸培育起一批具備國際競爭力的大型承包工程企業(yè)。如中國建筑、中國鐵建和中國電建等大型工程類企業(yè)，這些企業(yè)通過實施海外工程項目帶動了國內勞務輸出，這些勞務人員往往具備成本較低、技術過硬的特點，使得這些工程企業(yè)具備了較強的履約能力和成本優(yōu)勢，在國際市場競爭中異軍突起，不斷發(fā)展壯大。

2.緩解國內就業(yè)壓力

我國勞動力總量規(guī)模大，每年新增勞動力對就業(yè)市場造成了較大壓力，緩解就業(yè)壓力不能單純依靠國內經(jīng)濟增長，還必須從國際經(jīng)貿合作中尋找出路。發(fā)展對外勞務合作，既可以在一定程度上解決我國國內就業(yè)難問題，還可以緩解人口老齡化壓力。在國內就業(yè)形勢日益嚴峻的情況下，對外勞務合作已成為解決我國富裕勞動力出路的重要途徑之一。

3.提高技術和經(jīng)營管理水平

勞務人員可以直接或間接地學習到國外的先進技術和管理經(jīng)驗，并帶回國內，推動我國技術和整體管理水平不斷提高。

4.助力精準扶貧

黨的十八大以來，商務部作為對外勞務合作的主管機關，加大了對外勞務合作扶貧力度。一是實施對外勞務合作扶貧工程，摸清了有出國務工意愿的貧困人口底數(shù)，力爭提高貧困地區(qū)外派勞務比重。二是組織對外勞務合作扶貧試點，選擇了100家大型對外勞務合作企業(yè)與國家級貧困縣結對幫扶。三是指導地方利用各種資源對試點企業(yè)招收貧困地區(qū)外派勞務人員予以支持，對外勞務合作成為精準扶貧的一種重要形式。

5.增進與東道國的關系

對外勞務合作在一定程度上支持了東道國的經(jīng)濟發(fā)展，填補了東道國勞動力需求的缺口，并對相關產業(yè)的發(fā)展起到一定的助推作用。在勞務合作的過程中，我國勞務人員與東道國的工作人員共同工作和生活，這不僅有助于雙方相互學習、提高技術水平，還增進了相互間的感情，建立了伙伴或合作關系，為進一步擴大多方面的經(jīng)濟技術合作奠定了基礎。此外，我國勞務人員以精湛的技藝、較高的工作效率和吃苦耐勞的精神獲得了東道國的肯定，一定程度上提升了我國對外勞務合作的信譽和口碑。

政策建議

今年以來，我國對外勞務合作行業(yè)市場競爭形勢依然嚴峻。從國內市場看，有效資源培育和儲備機制尚未形成，不能滿足市場拓展需要；從外部環(huán)境看，對外勞務合作新興市場尚未形成規(guī)模，不能從根本上扭轉行業(yè)的困難局面。為此，本文從六個方面提出政策建議：

1.進一步推動相關立法

當前，我國對外勞務合作的管理主要依靠行政手段和部門規(guī)章。自2012年實施《條例》以來，已經(jīng)明確了解決一系列重大爭議的方法，在勞務人員權益維護方面取得了一定成績。但在實際工作中，難以完全遏制違法經(jīng)營活動。因此，我國對外勞務合作的管理工作應借鑒勞務合作大國的成功立法經(jīng)驗，采用國家立法的形式進行規(guī)范，制定《勞務輸出法》等法律。通過立法規(guī)范對外勞務合作市場，使我國對外勞務合作能夠按照國際市場供求及行業(yè)需求自主發(fā)展，同時還能夠給予勞務人員法律上的保護。

2.注重勞務培訓，加強基地建設

●建設希望

拍攝時間：2015年11月2日

拍攝地點：黑龍江省哈爾濱市

攝影作者：陳寶林

●圖片說明：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，小城鎮(zhèn)建設萬象更新。

加強對勞務人員基礎能力培訓、進一步開放職業(yè)教育市場以及建設勞務人才儲備基地是未來勞務合作業(yè)務的重點發(fā)展方向。要形成以高校為基地，以企業(yè)為鍛煉舞臺的人才培養(yǎng)模式，以培養(yǎng)更多精通國際工程的專業(yè)技術人員、商務人才、法律人才和財務人員，特別是懂外語、通商務、懂技術和會管理的復合型人才，逐步擴大我國勞務人員中技術人員和高技術人員的比例。積極鼓勵各行業(yè)、企事業(yè)單位、社會團體及個人投資創(chuàng)辦具有特色的培訓機構，加大職業(yè)教育培訓力度。采取多形式、多層次、多渠道對廣大勞務人員進行崗前培訓、技能培訓和素質培訓，以適應不同國家和不同雇主的需求。通過職業(yè)培訓，優(yōu)化勞動力結構，使勞務輸出逐步由數(shù)量型向質量型轉變，促進就業(yè)結構的調整升級，擴大勞務輸出的空間和領域。通過建設勞務人才儲備基地，逐步組建一支高素質的外派勞務后備隊伍，推動我國對外勞務合作的專業(yè)化分工，為大規(guī)模、有計劃地組織境外就業(yè)奠定基礎。

3.完善勞務人員權益保障、預警及應急管理機制

隨著我國對外勞務合作事業(yè)的發(fā)展，越來越多的勞務人員開始走出國門。但勞務人員權益受損、境外勞務糾紛和沖突案件時有發(fā)生，對我國對外勞務合作事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來了負面影響。保護對外勞務人員合法權益，妥善處理境外勞務糾紛和突發(fā)事件，已成為我國對外合作事業(yè)亟需解決的問題。我國要借鑒西方發(fā)達國家成功經(jīng)驗，努力完善對外勞務合作預警及應急管理機制。完善領事安全保護預警機制，制定專門的領事信息計劃，向勞務人員提供全方位的海外地區(qū)衛(wèi)生、教育、治安、宗教和風俗等信息，通過案例形式介紹各國家或地區(qū)發(fā)生的勞務安全問題；開設海外勞務人員安全培訓課程，邀請對外勞務合作主管部門有關人員和專家學者開展講座，增強海外勞務人員安全防范意識；加大勞務人員安全保護經(jīng)費投入，建立境外勞務糾紛和突發(fā)事件預防和快速處理機制等。

4.規(guī)范對外勞務合作市場秩序

發(fā)展對外勞務合作中介組織，制定一系列政策措施加以規(guī)范管理，拓寬勞務合作渠道，擴大對外勞務合作的規(guī)模。加強與其他勞務輸出國中介機構的聯(lián)系與合作。如菲律賓、印度等是勞務輸出大國，具備豐富的勞務中介組織經(jīng)驗，擁有比較完整的市場網(wǎng)絡優(yōu)勢。要加強與這些勞務輸出大國的聯(lián)系與合作，汲取其成功的管理經(jīng)驗，增強我國中介機構在全球勞務市場的競爭力。加強行業(yè)規(guī)范和管理服務。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”提升對外勞務合作服務平臺，建立全國性的信息共享平臺系統(tǒng)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和商會的功能，加強對外勞務合作行業(yè)組織建設，積極引入國內外大型人力資源服務公司，培育有序競爭的對外勞務合作中介服務市場，營造良好的對外勞務合作市場環(huán)境。

5.完善對外勞務合作促進體系和風險保障制度

建立面向中介經(jīng)營公司的服務體系，提高經(jīng)營公司市場開發(fā)能力和抗風險能力，促進行業(yè)的健康發(fā)展。探索建立風險保障制度，如在行業(yè)組織中設立外派勞務人員共同風險基金，用于處理勞務突發(fā)事件和善后工作等。

6.充分利用多雙邊經(jīng)貿合作機制

積極參與世貿組織服務貿易項下的自然人移動談判，為我國勞務人員進入國際勞務市場爭取盡可能寬松的市場環(huán)境。充分利用雙邊經(jīng)貿聯(lián)委會、混委會和自貿區(qū)談判等經(jīng)濟合作框架及平臺，要求有關國家對我國開放勞務市場，取消相關壁壘和歧視性做法，增強人員往來便利化，加強資質互認。積極簽署雙邊勞務合作協(xié)定，構建市場框架。加強與國際勞工組織的聯(lián)系，為我國對外勞務合作企業(yè)爭取更多機會，為勞務人員爭取更好的待遇。