姜宏青 夏楊柳

【摘 要】 隱性負債的認定、摸底和控制是近年來國家防控地方政府債務(wù)風險的重點。長期以來，受地方政府債務(wù)不規(guī)范發(fā)展的影響，我國地方政府隱性負債形成路徑隱蔽，種類繁多，統(tǒng)計口徑混亂，難以采取有效對策進行衡量和控制。因此，應(yīng)該梳理地方政府隱性負債的形成路徑并進行分類。根據(jù)政府會計邏輯和債務(wù)管理理論提出對違規(guī)形成的隱性負債予以全面清理，對政府運營管理中形成的正常的隱性負債分為直接負債和或有負債予以確認、計量和報告，旨在將所有隱性負債信息納入會計信息系統(tǒng)的報告和披露體系，有效控制隱性負債的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。

【關(guān)鍵詞】 地方政府隱性負債; 直接負債; 或有負債; 會計控制

【中圖分類號】 F235.1;F230;F812 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）19-0007-06

一、引言

截至目前，由于統(tǒng)計口徑不同和隱性負債的不透明，我國地方政府隱性負債統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在較大差異，各個機構(gòu)與學(xué)者估算值不盡相同。國際清算銀行顯示2017年底政府債務(wù)余額約為38.8萬億元，減去官方數(shù)據(jù)顯性負債29.9萬億元，可以估計隱性負債約為8.9萬億元。國際貨幣基金組織報告顯示2017年底增擴概念的債務(wù)、預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)（官方數(shù)據(jù)，僅包含中央政府債務(wù)、地方政府債券和顯性負債）分別為54.8萬億元、29.9萬億元，可以推出2017年底隱性負債約為兩者之差24.9萬億元。中國社會科學(xué)院張曉晶等在《中國去杠桿進程報告（2017年度）》中指出，2017年地方融資平臺債務(wù)約30萬億元，是地方政府或有債務(wù)的最大部分。一方面，大量的隱性負債客觀存在，隱含著巨大的風險;另一方面，對這部分負債不能有效衡量和披露，也就不能有效控制。因此，借助政府會計改革的契機，全面梳理地方政府隱性債務(wù)的形成路徑，進而找到有效控制的策略成為亟需研究的問題。

學(xué)術(shù)界對隱性負債的研究思想主要包括：一是隱性負債的界定與識別問題。學(xué)者們普遍基于世界銀行經(jīng)濟學(xué)家Polackova的財務(wù)風險矩陣[ 1 ]，從經(jīng)濟學(xué)視角進行定義和研究。隱性負債指的是雖然法律沒有作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當承擔的“道義”責任，或者出于現(xiàn)實的政治壓力而不得不去清償全部或部分已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)[ 2 ]。它主要來源于地方政府違法違規(guī)形成和迫于政府職責承擔兩個方面[ 3 ]。由于隱性負債舉債方式的多樣性和隱蔽性，識別其不能僅考慮融資主體和方式等合同及法律規(guī)定，其認定的核心在于法定債務(wù)限額之外，即是否以財政資金作為還款來源，或推定構(gòu)成財政兜底[ 4 ]。

二是隱性負債風險來源和后果問題。一些學(xué)者對目前隱性負債風險來源進行分析。新《預(yù)算法》頒布后，融資平臺逐漸被清理或謀求轉(zhuǎn)型，隱性負債風險來源發(fā)生改變。債券舉債規(guī)模的限制和穩(wěn)增長的需要，促使地方政府借助PPP項目、政府投資基金或以政府購買服務(wù)的方式繼續(xù)變相融資[ 4 ]。由于此類融資仍然是地方政府引導(dǎo)，且較大部分不會表現(xiàn)在地方政府或者國有企業(yè)的資產(chǎn)負債表上，會帶來較大的隱性債務(wù)風險[ 5 ]。雖然部分融資平臺觸碰到了“防風險”的監(jiān)管底線，但是地方融資平臺在PPP、地方政府專項債券、專項建設(shè)基金等政府公共投資項目實施過程中仍然發(fā)揮著重要作用，整體依舊有生存空間[ 6 ]。故地方政府風險區(qū)不局限于投融資平臺，來源呈現(xiàn)多元化的特征。另一些學(xué)者根據(jù)政府負債引發(fā)的風險后果分類型進行研究，大體分為三類：長期資不抵債造成的規(guī)模風險[ 7-8 ];短期的償債壓力造成的流動性結(jié)構(gòu)風險[ 9-10 ];債務(wù)增長過快導(dǎo)致的增量風險[ 11 ]。

三是政府負債信息披露問題。政府會計改革對地方政府負債增長有抑制作用[ 12 ]，但目前的政府負債相關(guān)準則仍有較多不完善之處，特別是未置換的政府存量負債、具有擔保和救助責任的或有負債、政府的社會保險責任等尚未規(guī)范如何進行核算和反映[ 13 ]。為了反映負債資金的全貌，應(yīng)該對地方政府債務(wù)按照“多元會計主體”進行重分類，形成含有項目負債、運營負債、承諾負債的債務(wù)信息體系，進而劃分流動負債和非流動負債[ 14 ]。為了規(guī)范負債信息報告與披露，可以將流動負債和非流動負債根據(jù)負債形成原因按照金融負債、運營負債和承諾負債進一步科學(xué)分類，然后細化到列報科目[ 15 ]。由于政府債務(wù)信息存在承債主體和會計核算主體的錯位，建議拓展政府債務(wù)主體至部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體、地方政府合并主體，建立地方政府獨立的債務(wù)報告制度[ 16 ]。在獲取政府負債信息后，針對三類信息需求者的不同需求，分別從負債決策階段、借用還階段和評價階段構(gòu)建政府負債信息分析體系，以便管理政府負債的全過程[ 17 ]。

現(xiàn)有研究成果對我國地方政府隱性負債的客觀存在予以肯定，對隱性負債導(dǎo)致的風險分析與防控都基于不同的研究視角給出了建設(shè)性的對策。但是，現(xiàn)有研究也存在一定局限性：第一，采用經(jīng)濟學(xué)視角研究更加側(cè)重于政府隱性負債總量和結(jié)構(gòu)研究與風險計量研究，難以基于政府主體的運營和管理視角研究隱性負債的分類和管理問題;第二，現(xiàn)有研究存在概念界定不清晰的問題，隱性負債、顯性負債和或有負債等概念在不同學(xué)科的研究中存在概念交叉和混淆的狀況，需要進一步厘清;第三，隱性負債的風險控制不是只估計出一個金額就可以做到，而是需要全面梳理隱性負債的形成路徑，針對不同的路徑采取不同的措施予以控制，才能有效地控制風險;第四，羅伯特·卡普蘭曾經(jīng)說過“沒有衡量就沒有管理”，梳理隱性負債的形成路徑僅僅是第一步，全面有效地衡量隱性負債才是控制的前提。

二、隱性負債的概念界定

隱性負債是涉及政府的道德義務(wù)或預(yù)期責任的負債，這些債務(wù)并非法律或合同規(guī)定，而是基于公眾的期望、政治壓力以及社會對其理解的國家的整體作用而由政府承擔的義務(wù)[ 1 ]。隱性負債是沒有統(tǒng)計披露出來的政府義務(wù)，是和顯性負債相對應(yīng)的概念，是經(jīng)濟學(xué)范疇的概念。從管理學(xué)范疇來認識負債是基于一個主體研究義務(wù)的承擔與償還，這不是隱性和顯性的問題，而是確定與不確定的問題。確定的負債是一個主體應(yīng)該承擔的償還義務(wù)，不確定的負債是一個主體不一定要承擔的債務(wù)。負債是一個會計要素，其信息由特定主體的會計信息系統(tǒng)予以確認計量和報告。確定的負債是按照其確認的標準以確定的金額在相應(yīng)的會計期間中確認和報告，不確定的負債按照導(dǎo)致負債不確定的因素進行分析，以當期負債發(fā)生的可能性為判斷依據(jù)確認為預(yù)計負債或作為或有負債予以披露。隱性負債和或有負債既有聯(lián)系也有區(qū)別。一是從兩者的定義內(nèi)涵來說，“隱性”強調(diào)的是沒有顯露出來的政府應(yīng)該承擔的道義責任或其他義務(wù)，或有負債是會計學(xué)的概念，“或有”強調(diào)的是負債發(fā)生的不確定性，一個主體是否要確認一項債務(wù)需要根據(jù)未來某個條件發(fā)生與否才能確定。二是從兩者的范圍來說，隱性負債既包括政府確定承擔的負債也包括政府可能承擔的負債，可以劃分為“直接負債”和“或有負債”兩部分，在范圍上二者具有部分重疊性。三是信息披露不同。隱性負債的“隱性”是指由于種種原因?qū)е碌?、沒有在相關(guān)信息系統(tǒng)中出現(xiàn)的負債，也包括沒有在會計信息系統(tǒng)中確認和報告?！盎蛴胸搨辈糠挚梢愿鶕?jù)其發(fā)生的概率確認為預(yù)計負債或在政府財務(wù)報告中披露，“直接負債”部分在滿足了會計確認三個條件之后，即可確認為當期負債?？紤]到隱性負債和或有負債存在既相互包含又相互區(qū)別的關(guān)系，從管理學(xué)視角研究隱性負債，一是根據(jù)負債發(fā)生的確定性和不確定性，將隱性負債劃分為“直接負債”和“或有負債”部分，更有利于對隱性負債進行完整的信息披露和流程管理;二是對確定和不確定的負債按照會計標準進行報告并納入政府負債信息系統(tǒng)，可以為經(jīng)濟學(xué)視角研究隱性負債的風險和控制提供信息依據(jù)，或者說為經(jīng)濟學(xué)視角的隱性負債顯性化提供方案。

三、我國地方政府隱性負債形成路徑的梳理

新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行債券舉借債務(wù)，基于限額控制省級（包括計劃單列市）政府的債券融資規(guī)模、融資平臺公司置換和清理存量債務(wù)，不得新增政府債務(wù)，導(dǎo)致大批融資平臺轉(zhuǎn)型或者被關(guān)閉。由于法律法規(guī)等制度的制約和地方政府資金需求的內(nèi)在驅(qū)動力，目前地方政府隱性負債來源已不局限于原來的投融資平臺，呈現(xiàn)出更加多元化的特征。主要包括以下路徑：

（一）社會保障基金缺口、農(nóng)村社會保障缺口等形成隱性直接負債

社會保障基金缺口、農(nóng)村社會保障缺口等途徑形成的政府負債，由于政策原因沒有納入相關(guān)信息系統(tǒng)進行核算或披露。以養(yǎng)老金為例，2019年中國社科院世界社保研究中心的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050年》，通過精算預(yù)測了養(yǎng)老金“大口徑”當期結(jié)余（包括財政補助）將于2028年出現(xiàn)赤字-1 181.3億元并不斷擴大，累計結(jié)余將于2017年達到峰值并在2035年耗盡。對于養(yǎng)老金耗盡之后的缺口，勢必形成政府隱性直接負債，增大了財政壓力。從管理學(xué)視角來說，“統(tǒng)籌+個人賬戶”的養(yǎng)老金制度客觀上已經(jīng)形成了地方政府應(yīng)該支付未付的養(yǎng)老金，而現(xiàn)金制的核算方式?jīng)]有在會計信息系統(tǒng)中反映該項負債，從而形成政府受托和運營管理養(yǎng)老金過程中的隱性負債。

（二）投融資平臺違規(guī)舉債形成隱性或有負債

根據(jù)新《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的限制，投融資平臺需要進行分類轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)、剝離政府融資職能或者撤銷，其產(chǎn)生的存量負債也在2014—2018年逐漸置換完畢。從2015年開始，全國1.2萬家地方融資平臺要轉(zhuǎn)型，但目前轉(zhuǎn)型較慢，且部分轉(zhuǎn)型后的融資平臺仍然存在違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，形成地方政府隱性負債。如財政部查處巴中市政府2014—2015年為支持四川巴中新城投資建設(shè)有限公司借款融資，由市政府、市財政局向相關(guān)單位出具承諾函，共涉及合同金額23.12億元，其中14.13億元在2015年新《預(yù)算法》實施后繼續(xù)到位;駐馬店市政府2015年9月通過政府常務(wù)會議紀要，承諾將駐馬店市公共資產(chǎn)管理有限公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元。盡管融資平臺會隨著轉(zhuǎn)型管理力度的增加而逐步減少政府融資額，但是目前為止仍然是政府隱性負債的形成路徑之一。

（三）利用政府與社會力量、社會資本合作方式形成隱性或有負債

隨著政府融資平臺的逐步轉(zhuǎn)型，政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品的方式也不斷多樣化，主要包括PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等方式。一方面轉(zhuǎn)變政府財政資金管理模式，通過合作治理緩解政府財政壓力;另一方面通過吸引或撬動社會資本在公共領(lǐng)域的投資而增加公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，進而拓展社會資本在公共領(lǐng)域的投資渠道。然而，政府與社會資本的合作也在形成不同形式的隱性負債。

1.利用假PPP項目形成隱性或有負債

PPP的興起與規(guī)范源于2015年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，該文件明確了在多個公共服務(wù)領(lǐng)域里推廣PPP模式，但PPP在迅速發(fā)展中也埋下了隱患。根據(jù)財政部PPP中心的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年年報，2018年12月管理庫中的PPP項目比2017年12月凈增1 517個、投資額凈增2.4萬億元，截至2018年12月末，管理庫項目累計8 654個、投資額13.2萬億元。與此同時，財政部等部委也因為PPP項目存在的多種問題對入庫項目進行全面清理，清退項目個數(shù)和投資額分別為2 557個、3.0萬億元，通過清退不合規(guī)PPP項目來減少地方政府隱性負債的形成。

2016年財政部、發(fā)改委《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，要求地方政府堅決杜絕PPP項目各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資;2017年財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求集中清理已入庫項目，警惕運用PPP違法違規(guī)舉債擔保，規(guī)范PPP項目運作。可以說，這些政策都是對PPP項目實際運營中導(dǎo)致的隱性負債問題的回應(yīng)。

2.利用假政府購買服務(wù)形成隱性或有負債

黨的十八屆三中全會將推廣政府購買服務(wù)作為重要改革任務(wù)，政府購買服務(wù)的基本理念在于有效利用市場主體和社會非營利組織主體運營管理的優(yōu)勢，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域政府通過購買服務(wù)的方式與之進行合作。政府購買服務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛，科技、養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等領(lǐng)域都有涉及，好的合作可以有效促進相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展和繁榮。然而實踐中，存在大量合作不規(guī)范形成隱性負債的問題。2017年財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，要求地方政府不能利用政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得虛構(gòu)或越權(quán)簽訂合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

3.建立承諾回購、明股實債的政府投資基金形成隱性或有負債

《政府投資基金暫行管理辦法》（2015年）和《政府投資條例》（2019年）的頒布與實施，旨在提高財政資金使用效益，發(fā)揮好財政資金的杠桿作用，規(guī)范政府投資行為。實踐中隨著政府投資基金規(guī)模的擴大，也存在產(chǎn)生隱性負債的隱患。以政府引導(dǎo)基金為例，根據(jù)投中研究院數(shù)據(jù)，截至2018年6月底，國內(nèi)共成立1 171只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達到5.85萬億元（含引導(dǎo)基金規(guī)模和子基金規(guī)模），政府引導(dǎo)基金本身總規(guī)模約1.46萬億元～1.76萬億元。高速增長的政府投資基金也隱藏著較大地方政府隱性負債風險，其主要通過承諾回購、明股實債的形式，形成了地方政府隱性或有負債。

（四）政府隱性擔保形成隱性或有負債

此路徑主要包括國有銀行的不良資產(chǎn)、國有企業(yè)未彌補虧損、行政事業(yè)單位無法償還需要兜底的負債、其他金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)。國有銀行掌握著大量居民存貸款業(yè)務(wù)而不能倒閉，國有企業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，事業(yè)單位為國家教育、衛(wèi)生、市政管理等方面的正常運行提供支持，這些機構(gòu)一旦出現(xiàn)巨額負債無法償還，可能轉(zhuǎn)變成政府的隱性負債。如2018年5月，天津最大的國有房企天房集團爆出信托兌付風險，在四大行等多個機構(gòu)負債總計1 830多億元，這些負債政府并沒有承諾和擔保，一般需要企業(yè)自己償還，屬于個體風險。但個體風險將會影響公共風險，如果最終確實無法償還，政府基于風險、公共責任的考量很難不兜底，此時屬于其他主體的負債就轉(zhuǎn)化成了政府隱性負債。由于此途徑負債是否轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化多少形成政府隱性負債存在很大的不確定性，因而清理難度很大。

（五）其他違規(guī)舉債項目形成隱性或有負債

此路徑主要包括地方政府利用融資租賃、違規(guī)承諾、信托理財產(chǎn)品、信托貸款、私募債等渠道違規(guī)融資，形成隱性或有負債。與路徑（四）相區(qū)別，此類含有地方政府違規(guī)擔保形成的隱性負債。以財政部專項查處案為例，2013—2015年成都市新都區(qū)政府批準其區(qū)屬國有公司利用銀行貸款、信托產(chǎn)品、私募債等形式融資23.22億元，2015年將其中22億元繼續(xù)劃撥給街道辦、行政事業(yè)單位等;2017年3月，來賓市人民政府同意該市交通投資有限公司通過簽訂融資租賃協(xié)議，利用售后回租方式將沒有收益的市政道路、防洪堤等公益性資產(chǎn)融資15億元。

四、按照形成路徑對隱性負債進行重分類

由于隱性負債覆蓋的范圍很廣，將隱性負債劃分為直接負債和或有負債兩部分后，直接負債對應(yīng)著一條形成路徑，或有負債對應(yīng)著四條形成路徑。后者涉及投融資平臺違規(guī)舉債形成的、政府與社會合作形成的等，每條路徑形成的隱性負債類似，但是各路徑之間隱性負債差異很大，難以采用相同會計控制策略進行四條路徑的隱性負債控制。按照形成路徑對隱性負債重分類：一是根據(jù)各個路徑采集隱性負債信息，可以覆蓋幾乎所有隱性負債，有利于會計信息系統(tǒng)初始數(shù)據(jù)的完整收集;二是隱性負債按照形成路徑重分類后，可以根據(jù)路徑劃分為運營管理過程形成和違法違規(guī)形成兩大類，對于前者應(yīng)該納入以會計信息系統(tǒng)為主的信息披露體系，對于后者應(yīng)該全面清理使得負債顯性化，形成路徑?jīng)Q定著隱性負債形成的合規(guī)性，進而對應(yīng)了該路徑負債會計控制的總體策略;三是隱性負債形成的路徑不同，負債的運營管理過程不同，導(dǎo)致了信息披露難點也不一樣，需要分路徑確定。

在將地方政府隱性負債按照管理學(xué)視角分類為直接負債和或有負債兩部分基礎(chǔ)上，根據(jù)隱性負債的形成路徑對隱性負債進行再次分類。直接負債部分形成路徑即為政府中長期政策形成的社會保障缺口等，或有負債部分形成路徑即為投融資平臺產(chǎn)生、與社會機構(gòu)進行項目合作產(chǎn)生、隱性擔保產(chǎn)生和其他違規(guī)舉債產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上設(shè)計總體會計控制策略。隱性負債并不都是違法違規(guī)形成的，仍然有政府運營管理過程中正常形成的隱性負債。對于政府中長期政策形成的社會保障缺口和政府隱性擔保形成的隱性負債，需要分為直接負債和或有負債予以確認、計量和報告，納入信息系統(tǒng);而對于違法違規(guī)形成的隱性負債，屬于投融資平臺違規(guī)舉債和其他違規(guī)舉債形成，不屬于政府正常運營管理形成的負債，應(yīng)建立清理和問責機制，并完善后續(xù)的監(jiān)督評價制度。

五、我國地方政府隱性負債的會計控制策略

（一）分路徑設(shè)計隱性負債具體控制策略

解決我國地方政府隱性負債控制的方案就是建立可以納入幾乎所有形成路徑隱性負債的、以政府會計信息系統(tǒng)為主體的信息披露體系。明確了控制各路徑隱性負債總體會計策略之后，需要根據(jù)各路徑隱性負債具體情況，確定負債清理或信息披露策略，如圖1。

1.設(shè)置基金主體核算政府中長期政策形成的隱性負債

此類隱性負債為政府運營管理過程中形成的，如養(yǎng)老保險基金缺口。此類負債長期存在，應(yīng)該為此類隱性負債按照基金類型設(shè)置基金主體核算，如養(yǎng)老保險基金主體，按照權(quán)責發(fā)生制完整核算負債資金運動過程。負債信息通過報告和附注披露進入個別主體財務(wù)報告，一級地方政府作為會計主體合并自身負債和托管負債，形成本級政府負債報表，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

2.全面清理不屬于政府職能范圍的隱性負債

此類隱性負債為違法違規(guī)產(chǎn)生的，是不屬于政府職能范圍內(nèi)的負債，需要清理。主要由兩條路徑產(chǎn)生，一是投融資平臺未清理完成的存量隱性負債或者投融資平臺新增的隱性負債，二是利用融資租賃、違規(guī)承諾、信托理財產(chǎn)品、信托貸款、私募債等渠道違規(guī)融資，形成隱性或有負債。對于這兩條路徑產(chǎn)生的負債，如果是2014年之前形成的，應(yīng)該通過債務(wù)置換使其顯性化，確認為政府直接負債中的應(yīng)付長期政府債券、應(yīng)付短期政府債券等項目，通過報告和附注披露納入政府主體財務(wù)報告，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系;如果是2015年及之后形成的，應(yīng)該進行隱性負債清理和違規(guī)情況問責，要求清除所有違規(guī)的隱性負債，如通過融資平臺違規(guī)融資的需退回所有資金，違規(guī)出具承諾函的需撤回承諾函并提前兌付本息，并倒查相關(guān)責任人予以問責。

3.與社會機構(gòu)合作形成的隱性負債項目化核算

由于此路徑隱性負債的隱蔽性和復(fù)雜性，目前財政部查處問責的此類違規(guī)融資形成隱性負債案例較少。根據(jù)海通證券2018年9月底統(tǒng)計結(jié)果，目前審計署和財政部披露違規(guī)原因的舉債案例有33筆，其中違規(guī)承諾案例17筆，通過融資平臺舉債6筆，與社會機構(gòu)合作形成隱性負債的案例較少，主要涉及財政部披露依托政府購買服務(wù)協(xié)議違規(guī)融資案例。

即使此路徑隱性負債隱蔽監(jiān)管難度大，但是出于信息公開的需要，如果不納入信息系統(tǒng)，將會造成更嚴重的違規(guī)舉債問題。應(yīng)先將與社會機構(gòu)合作產(chǎn)生的所有負債項目化核算，納入信息系統(tǒng)，如果發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況，再進行隱性負債全面清理和對相關(guān)責任人予以問責，如政府投資基金簽訂回購協(xié)議的，終止協(xié)議，不再回購。具體會計控制策略如下：

（1）PPP形成的隱性負債，由于債務(wù)決策主體、承債主體、資金使用主體和資金運營主體的不一致，無法僅通過政府會計主體進行全過程全方位的負債信息報告與披露，雖然財政部的全國PPP綜合信息平臺可以預(yù)警PPP項目財政支出責任，但這種預(yù)警系統(tǒng)是通過計算本級財政承受能力占比是否超過紅線10%來粗放地判斷，無法給出PPP融資形成的負債規(guī)模與負債結(jié)構(gòu)詳細信息，也無法反映PPP項目負債資金的使用情況和所形成的資產(chǎn)情況等。在此情況下，建議進行項目化核算，考慮引入項目會計主體，形成項目負債，在個別主體財務(wù)報告上詳細報告與披露此路徑形成的隱性負債信息。（2）政府購買服務(wù)形成的隱性負債等，運用部門會計主體核算，形成運營負債。（3）政府投資基金形成的隱性負債，運用基金會計主體核算，形成承諾負債。雖然變成了多元主體，但各個主體都通過政府會計準則的規(guī)范進行負債核算，之后可以進行報表合并。一級地方政府作為會計主體合并自身負債和托管負債，形成本級政府負債報表，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

4.分類揭示政府擔保形成的隱性負債

此路徑負債只有得到足夠證據(jù)判斷已轉(zhuǎn)化成政府隱性負債，才能確認為政府主體的負債，故確認時點問題較為關(guān)鍵。對于未披露能否償還或者沒有足夠證據(jù)表明不能償還的，不能納入政府會計信息系統(tǒng)，應(yīng)該通過國有銀行年報、上市公司財務(wù)報告、行政事業(yè)單位年度報告及其他分析報告加以揭示負債規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險等情況，通過此類分析報告納入其他債務(wù)報告體系。

對于有足夠證據(jù)表明不能償還的，應(yīng)該分類揭示：符合預(yù)計負債確認條件的，確認為預(yù)計負債，進而報告和披露;不符合預(yù)計負債確認條件的，應(yīng)在政府主體財務(wù)報告中進行披露。通過報告與附注披露，負債信息進入政府主體財務(wù)報告，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

其中，對于國有企業(yè)未彌補虧損納入政府報表的問題，政府會計準則有一定涉及和規(guī)范。根據(jù)《關(guān)于〈政府會計準則第X號——財務(wù)報表編制和列報（征求意見稿）〉的說明》，政府合并財務(wù)報表主要以預(yù)算領(lǐng)撥關(guān)系，輔之以行政隸屬關(guān)系判斷合并主體范圍。那么財政總預(yù)算、行政單位和事業(yè)單位屬于合并主體范圍入表，不論是獨資、控股還是參股的國有企業(yè)，不需要考慮控制概念來判斷是否進入政府財務(wù)報告的合并主體范圍，應(yīng)該將國有股權(quán)對應(yīng)的凈資產(chǎn)價值作為“長期股權(quán)投資”項目入表[ 18 ]。那么，國有企業(yè)未彌補虧損正常情況就可以通過報表“長期股權(quán)投資”項目監(jiān)控。如果未彌補虧損過大，導(dǎo)致國有企業(yè)自身無法償還，政府若選擇救助，未彌補虧損就轉(zhuǎn)化成了政府的承諾負債。

（二）完善隱性負債的會計核算和信息披露體系

2018年頒布的《政府會計準則第8號——負債》要求進行預(yù)計負債的確認和或有負債的披露。2018年，《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》發(fā)布，將逐步形成并完善政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告。因此，權(quán)責發(fā)生制的政府會計改革為隱性負債的“顯性化”提供了條件。但是，目前的政府會計準則和制度存在兩個局限：一是權(quán)責發(fā)生制的確認基礎(chǔ)尚未涵蓋政府資金運營管理的全部，比如社會保障基金的會計核算尚未實行權(quán)責發(fā)生制，也就無法全面確認和計量政府所承擔的相應(yīng)負債;二是以部門為主體的政府會計核算系統(tǒng)尚無法對政府合作事項所形成的或有債務(wù)進行確認和報告。這兩個局限致使多條路徑形成的隱性負債無法顯性化。因此，為全面客觀地反映政府負債信息，政府會計的后續(xù)改革策略包括：

第一，拓展權(quán)責發(fā)生制會計確認基礎(chǔ)。所有社會保險基金的會計核算都應(yīng)采用權(quán)責發(fā)生制，一方面清晰地反映社會保險基金所形成的資產(chǎn)和負債情況，另一方面形成基金會計主體的個別財務(wù)報告，進而在政府層面進行報表合并形成一級政府負債報表。統(tǒng)一采用權(quán)責發(fā)生制的會計基礎(chǔ)，將社會保險基金會計信息納入統(tǒng)一的會計核算框架，一級地方政府得以運用基金會計主體的資產(chǎn)負債表信息，合并所有自身負債和托管負債如社會保險基金缺口，最終才能正確衡量隱性負債的總規(guī)模，將此部分隱性負債信息納入政府綜合債務(wù)報告體系。

第二，拓展會計核算主體。將政府會計主體拓展至多元會計主體，通過部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體歸集地方政府隱性負債信息，形成個別主體財務(wù)報告，完整反映各個主體隱性負債資金的融資與運用情況，最后通過一級地方政府予以合并，形成一級政府的債務(wù)報告，納入政府綜合債務(wù)報告體系。

第三，拓展政府會計信息披露范疇。將所有路徑形成的隱性負債納入負債信息披露體系之后，需要新增相應(yīng)的信息披露規(guī)范來完善負債信息系統(tǒng)。信息披露上至少要包括以下內(nèi)容：隱性負債基礎(chǔ)信息，舉債初期就需要加以披露，包括舉債目的、融資計劃、負債資金償還計劃等;隱性負債資金運用情況信息，運行期間加以披露，反映資金的來龍去脈，包括資金使用情況和占用形態(tài)、項目建設(shè)情況、實際還款情況、形成資產(chǎn)情況等;隱性負債風險監(jiān)控和使用績效評價模塊，通過指標監(jiān)控負債風險，在負債資金使用結(jié)束后評價績效。

（三）建立政府隱性負債的監(jiān)督問責機制

將地方政府隱性負債信息納入以會計信息系統(tǒng)為主的報告與披露體系，使隱性負債顯性化，為該類負債監(jiān)督問責提供可能。隱性負債最終仍需要財政資金進行償還，故也需要將隱性負債違規(guī)情況納入績效管理，以便評價受托責任的履行情況?？冃Ч芾硐卤O(jiān)督問責機制的建立主要在于兩個方面：一是明確隱性負債責任主體。對于違規(guī)融資形成隱性負債問題，地方各級政府和各部門各單位是隱性負債違規(guī)情況的責任主體。具體來說，地方各級政府對本級地方政府融資平臺違規(guī)融資負責，發(fā)展改革委員會和財政部門等對本地區(qū)PPP項目違規(guī)融資負責，各部門各單位對本部門本單位政府購買服務(wù)違規(guī)融資負責，債務(wù)單位行業(yè)主管部門對本單位托管的政府投資基金違規(guī)融資負責。明確了責任主體之后，出現(xiàn)違規(guī)融資形成隱性負債問題，倒查直接責任人和領(lǐng)導(dǎo)責任人，要求清除形成的所有隱性負債，并對相關(guān)責任人進行處罰，重大項目應(yīng)該對責任人進行績效終身責任追究制。二是加強隱性負債績效管理的工作考核。各級政府應(yīng)該將隱性負債違規(guī)情況納入績效管理，政府績效和干部政績考核體系參考此績效管理結(jié)果，使得隱性負債違規(guī)情況影響領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷和處罰。同時，將績效結(jié)果進行公示，對不存在隱性負債違規(guī)情況的地區(qū)和部門給予表彰，對隱性負債違規(guī)情況嚴重的地區(qū)和部門進行約談并責令限期整改。

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