賀之杲

社會(huì)福利政策不僅是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要領(lǐng)域，而且是國(guó)之重器，需要全面地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治平衡。西方福利制度的形成與演變機(jī)制是什么？西方福利國(guó)家的類型區(qū)別是什么？歐洲福利國(guó)家與歐洲一體化的關(guān)系是相互促進(jìn)還是相互抵消？進(jìn)入21世紀(jì)，全球金融危機(jī)對(duì)社會(huì)保障制度的影響是什么？西方國(guó)家出臺(tái)了何種政策以應(yīng)對(duì)福利緊縮的問題？中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)積極地探索實(shí)踐多種類型的社會(huì)保障制度和措施，走向一個(gè)人人享有保障的社會(huì)，中國(guó)社會(huì)保障制度經(jīng)歷了什么樣的變遷過程？中國(guó)建設(shè)共享制度的內(nèi)涵是什么？本刊特約記者就上述問題專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國(guó)際研究學(xué)部主任、中國(guó)歐洲學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)保障30人論壇成員、全國(guó)人大代表周弘研究員。

福利國(guó)家的形成與演變

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：福利國(guó)家被稱為人類社會(huì)一項(xiàng)重要的制度文明成果。福利制度往往與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起，但福利制度也是政治運(yùn)作的結(jié)果。那么福利制度是通過何種機(jī)制而形成的？

周弘：福利國(guó)家作為一種社會(huì)調(diào)節(jié)力量，通過社會(huì)保障制度的建立彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)自由主義帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，將社會(huì)公平的因素嵌入到資本主義的基本制度中，在特定的時(shí)期平抑了勞資之間的矛盾，形成了暫時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)平衡。主權(quán)國(guó)家的發(fā)展、工業(yè)化的發(fā)展以及它們的交互作用，促成了福利國(guó)家的發(fā)展。傳統(tǒng)福利國(guó)家包含兩種基本模式：機(jī)制模式和補(bǔ)救模式，它們都起源于歐洲。二者的共同點(diǎn)在于它們都承認(rèn)收入再分配的合理性，同時(shí)都采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法進(jìn)行社會(huì)保護(hù)。機(jī)制模式通常要求個(gè)人供款，而補(bǔ)救模式則由政府撥款。機(jī)制模式中體現(xiàn)的社會(huì)契約通常涉及政府、雇主和個(gè)人三方，而補(bǔ)救模式的社會(huì)契約關(guān)系僅限于政府和公民個(gè)人。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展，這兩種模式之間的不同點(diǎn)日益顯現(xiàn)：它們不僅使用的社會(huì)再分配方式不一致， 而且觀念也不同。

西方福利制度主要存在兩個(gè)路徑，英國(guó)模式與德國(guó)模式。這背后是社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)的分野。社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)各自起源于兩種不同模式的資本主義。社會(huì)保障起源于英國(guó)，影響到美國(guó)及其他一些英語(yǔ)國(guó)家，也稱為盎格魯撒克遜模式。這種模式以救助貧困者作為政府社會(huì)功能的基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)展到把國(guó)家的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)擴(kuò)大到覆蓋所有在工業(yè)社會(huì)中可能遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的人群。社會(huì)保險(xiǎn)起源于德國(guó)，影響到法國(guó)等大陸歐洲國(guó)家。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法是一個(gè)經(jīng)典案例。這種模式以制度性的階級(jí)調(diào)和作為政府社會(huì)干預(yù)的基本措施，在階級(jí)之上另外建立起一套機(jī)制，使社會(huì)各有關(guān)成員都為工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。英國(guó)與德國(guó)兩種模式不同的根源是英國(guó)和德國(guó)在民族主權(quán)國(guó)家發(fā)展過程中一百多年的時(shí)間差?？偟膩?lái)說，民族國(guó)家政權(quán)對(duì)工業(yè)化早期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決定， 就產(chǎn)生了濟(jì)貧法， 對(duì)大規(guī)模的工業(yè)化社會(huì)矛盾做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決策， 就產(chǎn)生了社會(huì)保險(xiǎn)法。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：新的時(shí)代背景如何帶來(lái)福利制度的演變？

周弘：當(dāng)今的社會(huì)已經(jīng)不能再簡(jiǎn)單地用工業(yè)社會(huì)的特性來(lái)概括。人類已經(jīng)進(jìn)入了信息時(shí)代，人類社會(huì)具有了許多知識(shí)社會(huì)的特征。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化， 人的工作壽命延長(zhǎng)了，工傷風(fēng)險(xiǎn)減少了;隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的加速，失業(yè)變成了常態(tài)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)小型化、家庭化的發(fā)展明顯;隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和人口的老齡化趨勢(shì)，公共醫(yī)療計(jì)劃變得無(wú)比昂貴，難以為繼。從福利國(guó)家內(nèi)部的這些發(fā)展來(lái)看，不僅由于許多勞動(dòng)者變成了個(gè)體所有者，從而使國(guó)家作為企業(yè)主和勞動(dòng)者之間協(xié)調(diào)人的作用正在減弱，而且社會(huì)危機(jī)的性質(zhì)也改變了。由于知識(shí)匱乏而造成的社會(huì)排斥超過了工傷和疾病引起的貧困，老齡的恐懼由生活無(wú)著落變成難以支付高昂的醫(yī)療照顧費(fèi)用，就業(yè)準(zhǔn)備變得比失業(yè)保險(xiǎn)更加重要，過度的國(guó)家保護(hù)和政府對(duì)家庭責(zé)任的替代造成了單親家庭對(duì)社會(huì)的依賴，這一切都迫使福利國(guó)家從觀念到實(shí)踐進(jìn)行根本的變革。福利國(guó)家在兩個(gè)方面出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象：一是福利所涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)并不符合需要，二是受到福利保護(hù)的群體本不是應(yīng)該受到保護(hù)的。

如果不將知識(shí)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的就業(yè)與財(cái)富合理地納入社會(huì)再分配的軌道，而依然沿用舊的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)形式， 那么就可能造成幾個(gè)方面的社會(huì)不公正：一是越來(lái)越多的人搭乘福利國(guó)家的便車，將新經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的額外收入存入個(gè)人的賬戶，而讓民族福利國(guó)家承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);二是越來(lái)越多的人由于缺乏對(duì)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的知識(shí)，并且得不到相應(yīng)的保護(hù)而蒙受損失;三是國(guó)家由于缺乏政策手段和資源，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)兩極分化，對(duì)知識(shí)匱乏和技能落后造成的新貧困完全束手無(wú)策。

面對(duì)社會(huì)變遷，福利國(guó)家有不同政策選擇，一種是以原有的福利國(guó)家結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，按照工資稅單，緊縮社會(huì)保障開支，讓其余的人自由發(fā)展、自我保護(hù)。這是一種讓傳統(tǒng)的福利國(guó)家功能萎縮的辦法。另一種是重新定義社會(huì)安全網(wǎng)，使福利國(guó)家在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼續(xù)拓展新的保護(hù)領(lǐng)域。這是一種根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展改換福利國(guó)家保護(hù)方式的做法。福利國(guó)家面臨雙重責(zé)任：既要從傳統(tǒng)的社會(huì)公正觀念出發(fā)，繼續(xù)對(duì)國(guó)內(nèi)公民實(shí)施有效和必要的保護(hù)，同時(shí)又要從新的社會(huì)公正觀念出發(fā)，允許并幫助公民獲得“選擇”和“自由”的權(quán)利。西方國(guó)家政府沒有跡象放棄高度發(fā)達(dá)的社會(huì)職能，但社會(huì)功能的確出現(xiàn)了從普及性向選擇性、從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯?、從政府與企業(yè)的責(zé)任向個(gè)人與社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)變的趨向。

金融危機(jī)后，世界社會(huì)保障制度的發(fā)展趨勢(shì)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：金融危機(jī)后，世界福利國(guó)家模式進(jìn)入調(diào)整階段，作為福利國(guó)家制度的核心，歐洲社會(huì)保障制度的發(fā)展趨勢(shì)是什么？

周弘：第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來(lái)的民族國(guó)家社會(huì)保障制度經(jīng)歷了30多年的良性發(fā)展之后，在20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)過后出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代撒切爾夫人率先在英國(guó)開始實(shí)行大刀闊斧的社會(huì)保障制度改革。而奉行嚴(yán)格勞動(dòng)法規(guī)的德國(guó)則因?yàn)檫^高的勞工待遇和日漸降低的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而被譏諷為“歐洲病夫”。到了20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)民主黨的執(zhí)政理論和實(shí)踐向新自由主義傾斜，德國(guó)開始對(duì)固化的社會(huì)保障制度進(jìn)行艱難的改革，而以“從搖籃到墳?zāi)埂敝Q的福利國(guó)家瑞典也開始對(duì)其過于慷慨的社會(huì)保障制度實(shí)施改革。到了世紀(jì)之交，歐洲三大福利國(guó)家模式的發(fā)祥地都或快或慢、或早或晚開始了削減式改革。

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，高收入的歐洲國(guó)家的社會(huì)保障整體呈現(xiàn)出收縮趨勢(shì)。歐洲福利國(guó)家普遍采取了經(jīng)濟(jì)刺激政策，并將社會(huì)保障作為重要的刺激領(lǐng)域，加大了社會(huì)保護(hù)性投入。從2010年起，伴隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，歐洲國(guó)家的政府陷入困境，歐盟整體采取經(jīng)濟(jì)緊縮措施，歐洲國(guó)家用減赤字、穩(wěn)財(cái)政的政策取代了先前的經(jīng)濟(jì)刺激政策。歐洲社會(huì)普遍存在的老齡化和少子化趨勢(shì)，選舉政治條件下執(zhí)政黨為取悅選民所做的過高社會(huì)承諾，以及福利制度的管理不善，都是造成歐洲國(guó)家養(yǎng)老金收支失衡的原因。福利擴(kuò)張政策被福利緊縮政策取代。

首先，應(yīng)對(duì)財(cái)政失衡，削赤字、穩(wěn)財(cái)政、縮福利。主要有以下措施：一是嚴(yán)格社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格。如獎(jiǎng)勵(lì)延后退休、懲罰提前退休。二是直接或間接地降低社會(huì)保障收益或待遇。例如，降低養(yǎng)老金替代率;將養(yǎng)老金與工資增長(zhǎng)脫鉤、與物價(jià)指數(shù)掛鉤;改變養(yǎng)老金計(jì)算方式。三是加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，嚴(yán)格傷殘和醫(yī)療等補(bǔ)貼制度，減少或避免鉆制度漏洞。四是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高管理水平和效率。例如，采用電子化辦公、一站式服務(wù)等技術(shù)，降低管理成本。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織預(yù)測(cè)，未來(lái)至少有14個(gè)歐洲國(guó)家的養(yǎng)老金水平將繼續(xù)下降，貧困和社會(huì)排斥將有所增加，帶來(lái)社會(huì)公正受損、歐洲社會(huì)模式受破壞等惡果。

其次，結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，建立多支柱的保障體系開源節(jié)流的同時(shí)，歐洲國(guó)家普遍對(duì)社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革。一方面，鼓勵(lì)、支持、推動(dòng)發(fā)展各種非公有的社會(huì)養(yǎng)老資源和方式，使養(yǎng)老責(zé)任在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人和家庭等行為體之間分?jǐn)?，以減輕政府的財(cái)政壓力;另一方面，使養(yǎng)老模式更加靈活，以適應(yīng)非全職就業(yè)、兼職就業(yè)、小微就業(yè)等靈活就業(yè)方式的不斷涌現(xiàn)，從而更好地化解老齡化、全球化和信息化時(shí)代產(chǎn)生的各種新風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，確保養(yǎng)老保障的可持續(xù)。

第一支柱是公共養(yǎng)老金。歐洲國(guó)家采取現(xiàn)收現(xiàn)付和國(guó)民代際再分配原則，很大程度上受制于人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)景氣及其他條件的影響。隨著養(yǎng)老金收支的失衡，多數(shù)國(guó)家采取鼓勵(lì)并支持其他養(yǎng)老支柱發(fā)展的措施，公共養(yǎng)老金的比例相應(yīng)減少。多支柱的歐洲養(yǎng)老金體系并沒有擺脫國(guó)際金融危機(jī)的沖擊。各種養(yǎng)老金分別承受了政策風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第二支柱養(yǎng)老金通常是企業(yè)行為，有積累退休準(zhǔn)備金、直接保險(xiǎn)以及其他基金方式，成為第一支柱——公共養(yǎng)老金的重要補(bǔ)充。除職業(yè)年金外，歐洲各國(guó)還出現(xiàn)了種類和名目繁多的個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃，統(tǒng)稱為養(yǎng)老保障的第三支柱。隨著第二和第三支柱的不斷發(fā)展壯大，第一支柱即現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金在個(gè)人養(yǎng)老收入中的占比不斷縮小，如德國(guó)下降至73%，有些國(guó)家降至50%～60%，個(gè)別國(guó)家甚至降到20%～30%。盡管如此，各國(guó)還是保留了相當(dāng)比例的公共養(yǎng)老金。公共養(yǎng)老金作為養(yǎng)老體系的“壓艙石”的作用沒有改變。

再次，社會(huì)保障改革的指導(dǎo)思想從“社會(huì)保障”轉(zhuǎn)向“社會(huì)投資”。養(yǎng)老概念擴(kuò)展到涵蓋整個(gè)“工作生命周期”。社會(huì)投資理論主張將被動(dòng)地“防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”變?yōu)榉e極地“進(jìn)行社會(huì)投資”，變后期干預(yù)為早期介入，變“亡羊補(bǔ)牢”為“未雨綢繆”。歐洲國(guó)家在削減福利的同時(shí)，普遍加大了人力資源投資。一方面，通過加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和終生學(xué)習(xí)，幫助現(xiàn)有的低素質(zhì)勞動(dòng)力更新知識(shí)和技能，如芬蘭政府通過更有效率的就業(yè)服務(wù)、教育、培訓(xùn)和康復(fù)服務(wù)，促使勞動(dòng)力保住工作崗位，或者積極尋找工作機(jī)會(huì)，重新就業(yè)。另一方面，通過“以兒童為中心”的社會(huì)投資戰(zhàn)略，為未來(lái)知識(shí)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備高質(zhì)量的人力資源。

最后，歐洲養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)變方向是從“社會(huì)保障”到“靈活保障”，靈活保障是基于社會(huì)保障的發(fā)展，而非替代。歐洲養(yǎng)老體系正在經(jīng)歷一個(gè)可能是長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)變過程。轉(zhuǎn)變的方向是從全民社會(huì)福利轉(zhuǎn)向更加多層次的靈活保障體系，每個(gè)層次都有不同的支柱分別形成不同的組合形式。適應(yīng)這種復(fù)合養(yǎng)老體系，過去的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”原則中也被注入了越來(lái)越多的“個(gè)人責(zé)任”因素。

2008年全球金融危機(jī)之后，歐洲國(guó)家加大了社會(huì)保障和社會(huì)政策的改革力度，改革目標(biāo)仍然是削減財(cái)政赤字、實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，改革觸及的領(lǐng)域包括提高社保收費(fèi)、降低福利待遇、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、推遲支付時(shí)間、精簡(jiǎn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格監(jiān)督管理等。除此以外，歐洲各國(guó)政府還開 始注重結(jié)構(gòu)性改革，例如為靈活就業(yè)人群規(guī)定兼職就業(yè)和“迷你工作”的社保繳費(fèi)，加大對(duì)企業(yè)年金的支持和鼓勵(lì)等。

全球化的自由資本主義經(jīng)濟(jì)和國(guó)家化的社會(huì)保護(hù)體制之間存在著先天的錯(cuò)位缺陷。歐洲國(guó)家的執(zhí)政者深知他們也許能夠通過國(guó)家干預(yù)治理“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)失靈”，他們甚至可以通過復(fù)雜的程序走向歐盟層面的社會(huì)治理整合，但是沒有力量解決“全球市場(chǎng)失靈”對(duì)于國(guó)家制度的沖擊。要減輕這種沖擊，需要在全球?qū)用嫔线M(jìn)行努力：通過在世界上推行對(duì)社會(huì)保護(hù)的認(rèn)同，提高勞工標(biāo)準(zhǔn)，弱化市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如德國(guó)總理默克爾提出一種“自由市場(chǎng)+慷慨的福利國(guó)家+共識(shí)政治+工業(yè)勞動(dòng)關(guān)系”的國(guó)家計(jì)劃模式，而后提倡通過外交途徑促成在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃方面的國(guó)際合作，以便達(dá)到相互影響，進(jìn)而形成趨同，以減輕歐洲福利國(guó)家的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力。至此，歐洲社會(huì)保障制度不僅面臨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也將帶動(dòng)國(guó)際合作政策的轉(zhuǎn)型。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：全球社會(huì)保障從覆蓋面、保障水平到財(cái)政投入等都存在顯著的地區(qū)差異。中等、低等收入國(guó)家的社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)是什么？

周弘：中等收入國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，以社會(huì)保障促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。新興工業(yè)化國(guó)家，在社會(huì)保障領(lǐng)域里的發(fā)展趨勢(shì)是福利擴(kuò)張，即拓展既有的社會(huì)保障體系，加大在健康、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域的投入，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，從而拉動(dòng)內(nèi)需、提振經(jīng)濟(jì)，以社會(huì)保障建設(shè)為契機(jī)促進(jìn)全面增長(zhǎng)，促使經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展之路。還有一些國(guó)家（如印度）則努力把大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)人群，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)的非正規(guī)就業(yè)者，納入正規(guī)經(jīng)濟(jì)。上述種種努力使得中等收入國(guó)家的社會(huì)保障覆蓋面整體得到拓寬，很多國(guó)家建立起國(guó)家層面的最低水平的基本社會(huì)保障，確保至少為最脆弱的人群提供一個(gè)基本的生活保障。

與中、高收入國(guó)家不同，低收入國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、就業(yè)嚴(yán)重不足等因素的制約下，社會(huì)保障制度十分不完善，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等繳費(fèi)型項(xiàng)目（即與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)）只覆蓋了以公職人員為主的正規(guī)就業(yè)人口，由于這部分人往往占人口的少數(shù)，所以覆蓋率十分有限。其余人口，即構(gòu)成人口大多數(shù)的沒有正規(guī)雇傭關(guān)系的人員，則主要通過零星的非繳費(fèi)項(xiàng)目——以“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃”為主——來(lái)獲得一些暫時(shí)性救助，這些非繳費(fèi)性項(xiàng)目構(gòu)成了一個(gè)保障水平較低的臨時(shí)性社會(huì)安全網(wǎng)，這是低收入國(guó)家在社會(huì)保障領(lǐng)域的普遍狀況。

低收入國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)，一是擴(kuò)大臨時(shí)性安全網(wǎng)，低收入國(guó)家的社會(huì)保障呈現(xiàn)出“小范圍、臨時(shí)性、應(yīng)急性、實(shí)驗(yàn)性、水平低”等特點(diǎn)，缺乏普惠性和長(zhǎng)期性，不足以為更廣泛的人群提供持續(xù)可靠的保障。在危機(jī)時(shí)期，受財(cái)力收縮的限制，這些特點(diǎn)表現(xiàn)得更加明顯。二是超越臨時(shí)性網(wǎng)絡(luò)，建立最低限度的、可行的基本保障。在低收入國(guó)家，當(dāng)務(wù)之急是要將直接減貧式的消極保障變?yōu)榉e極發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)，用“授人以漁”取代“授人以魚”，從保障人們的收入安全入手，拉動(dòng)消費(fèi)，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，為建立更加穩(wěn)定的社會(huì)保障制度奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性互動(dòng)和持久發(fā)展。

總的來(lái)說，世界社會(huì)保障呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：一是社會(huì)保障覆蓋面整體擴(kuò)大，中等收入國(guó)家，特別是新興經(jīng)濟(jì)體，是世界社會(huì)保障發(fā)展的主要拉動(dòng)力。二是各國(guó)社會(huì)保障差距依然明顯，但差距在逐漸縮小。越來(lái)越多的國(guó)家意識(shí)到，面對(duì)由經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全球化，要從保護(hù)和發(fā)展這兩個(gè)層面來(lái)建設(shè)社會(huì)保障制度。三是走向廣覆蓋和多樣化，逐步形成多支柱的社會(huì)保障體系。各國(guó)政府不再對(duì)社會(huì)保障大包大攬，加強(qiáng)各種力量的合作，逐步形成多層次多支柱的社會(huì)保障體系是大勢(shì)所趨。

綜上所述，社會(huì)保障既是社會(huì)政策，也是經(jīng)濟(jì)政策，既關(guān)乎社會(huì)的公平和穩(wěn)定，也關(guān)乎減貧扶貧、就業(yè)促進(jìn)與維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)，是確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)入良性發(fā)展軌道和實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的必要工具。以此來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，從而確保福利制度的可持續(xù)，發(fā)展中國(guó)家才可能持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，在構(gòu)建基本保障線的同時(shí)，持續(xù)改善保障水平，使社會(huì)保障成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。

中國(guó)社會(huì)保障制度與共享社會(huì)制度

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國(guó)從保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益出發(fā)，已逐步實(shí)現(xiàn)了人人享有社會(huì)保障，中國(guó)社會(huì)保障的制度變遷過程是怎樣的？

周弘：社會(huì)主義制度要求中國(guó)的發(fā)展目的是讓億萬(wàn)人民共同過上富裕的生活。正是由于發(fā)展成果為人民共享，所以人民群眾中才能迸發(fā)出更強(qiáng)烈的共創(chuàng)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造力。公平合理的社會(huì)共享制度不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民的訴求，也是世界人民的共同追求，是先進(jìn)的政黨，特別是馬克思主義政黨百多年來(lái)的奮斗、探索和實(shí)驗(yàn)的目標(biāo)。

自從20世紀(jì)20年代中國(guó)共產(chǎn)黨提出“建立社會(huì)保險(xiǎn)制度”“保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益”的社會(huì)理想和施政綱領(lǐng)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)條件，主動(dòng)積極地探索實(shí)踐了多種類型的社會(huì)保障制度和措施。在經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的供給制、1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，特別是改革開放以后的多次探索和改革之后，第一部覆蓋全民的《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2010年問世，中國(guó)在養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等諸多領(lǐng)域里繼續(xù)改革并發(fā)展。在將一個(gè)相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)逐步帶入現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)的同時(shí)，逐步建立起了一套人人享有的社會(huì)保障制度體系。在一個(gè)處于快速發(fā)展中的國(guó)家里建立起一套能夠覆蓋13億人口的社會(huì)保障制度體系，這無(wú)論是從規(guī)模上還是從復(fù)雜程度上看，都是史無(wú)前例的。

中國(guó)社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的主要?jiǎng)恿?lái)自執(zhí)政黨的社會(huì)理念和治國(guó)體制。中國(guó)共產(chǎn)黨和中央人民政府一方面通過《共同綱領(lǐng)》和《憲法》宣示執(zhí)政的目標(biāo)，同時(shí)通過階段性措施和分層次制度，逐步落實(shí)對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施保護(hù)的承諾。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中央財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)，中共中央和國(guó)務(wù)院多次通過發(fā)布各種文件和政府行政條例，指導(dǎo)各領(lǐng)域社會(huì)保障制度覆蓋范圍的擴(kuò)大或者待遇的提高。中國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域里出現(xiàn)了獨(dú)特的、多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。新制度建立以前，試點(diǎn)是必然經(jīng)歷的階段?！皟山Ｊ健薄鞍鍓K模式”“布吉模式”是在中央的原則性規(guī)定下，探索適合的落實(shí)方式，而中央的原則目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化”的社會(huì)保障制度體系。

另外，人人享有的社會(huì)保障制度，其實(shí)也就是一種人人負(fù)責(zé)的制度。在同一個(gè)國(guó)度中，人們彼此負(fù)責(zé)、相互保障，政府為這種保障提供制度條件，在市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行的條件下，這種制度提供的是基本的保障;在社會(huì)主義制度同時(shí)運(yùn)行的條件下，這種制度還肩負(fù)著通過社會(huì)再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的責(zé)任。但是制度的公平性和可持續(xù)性更加依賴全體人民對(duì)于制度的認(rèn)同和信任。隨著社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型，國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系也在變化。國(guó)家先是通過就業(yè)單位向產(chǎn)業(yè)工人提供社會(huì)保護(hù)，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向農(nóng)民提供社會(huì)保護(hù)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化不僅挑戰(zhàn)了這種保障方式，也挑戰(zhàn)了中國(guó)最傳統(tǒng)的家庭保障功能。單位經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)濟(jì)，都難以抵御工業(yè)化和市場(chǎng)化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家開始承擔(dān)起越來(lái)越多的社會(huì)保護(hù)責(zé)任。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，跨區(qū)域的社會(huì)保障制度措施不斷出臺(tái)，新的方式不斷地替代舊的方式，新邊界不斷取代老邊界，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，制度標(biāo)準(zhǔn)不斷向統(tǒng)一的方向發(fā)展，國(guó)家成為最大的社會(huì)組織。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)的社會(huì)保障制度的改革和建設(shè)取得了很多新的進(jìn)展，其中最為突出的、也是具有時(shí)代意義的制度性建樹：一是建立了面向農(nóng)民的社會(huì)保障制度，通過新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的制度性全覆蓋，開始向更高水平的社會(huì)公平發(fā)展;二是邁出了社會(huì)保障法制化的關(guān)鍵一步，結(jié)束了單靠行政命令和規(guī)范性文件指導(dǎo)社會(huì)保障工作的局面。

全球金融危機(jī)之后，中國(guó)政府變鼓勵(lì)出口為刺激內(nèi)需，把堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需明確寫進(jìn)第“十二五”規(guī)劃。針對(duì)城鄉(xiāng)、行業(yè)、地區(qū)之間不斷擴(kuò)大的收入差距和儲(chǔ)蓄率高、消費(fèi)率低等問題，逐年加大在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等領(lǐng)域的財(cái)政投入，以提高全體國(guó)民，特別是中低收入家庭的可支配收入，提振民眾的消費(fèi)信心和購(gòu)買力，促使經(jīng)濟(jì)由出口導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動(dòng)型。主要措施包括：通過建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等，持續(xù)擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面并提高保障水平，把先前未被覆蓋的廣大農(nóng)村人口悉數(shù)納入，目前中國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率已大幅度提升至96%;養(yǎng)老保險(xiǎn)提升至近80%，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。其他措施包括在保持工資持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，提高最低工資水平，提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平和優(yōu)撫對(duì)象的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村地區(qū)興建醫(yī)院，增加醫(yī)療設(shè)施，在改善醫(yī)療環(huán)境的同時(shí)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)需求，促進(jìn)就業(yè)。上述措施對(duì)增加家庭可支配收入、支持經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路發(fā)揮了積極作用。

習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話中提到：“40年來(lái)，我們始終堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，全面推進(jìn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，不斷改善人民生活、增進(jìn)人民福祉。”并且，“我國(guó)建成了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、住房在內(nèi)的世界最大的社會(huì)保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超過9億人，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超過13億人?！?/p>

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：“十三五”規(guī)劃提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，并且特別闡明“共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求”，您如何看待中國(guó)建設(shè)共享社會(huì)制度？

周弘：這是一個(gè)偉大的社會(huì)歷史變遷過程，在這一過程中，中國(guó)的共享社會(huì)建設(shè)有至少三個(gè)重要的基本要素：一是通過共同創(chuàng)造，促進(jìn)均衡發(fā)展;二是通過相互保障，實(shí)現(xiàn)共同享有;三是通過治理創(chuàng)新和財(cái)富分配達(dá)到共同富裕。具體來(lái)講，第一，中國(guó)的共享社會(huì)不接受明顯的社會(huì)不公和發(fā)展短板。也就是說，要通過社會(huì)財(cái)富的適當(dāng)合理轉(zhuǎn)移、社會(huì)資本的多渠道投入，包括對(duì)教育、健康和創(chuàng)業(yè)的投入，補(bǔ)上發(fā)展短板，使7000萬(wàn)人盡快脫離貧困。第二，中國(guó)的共享社會(huì)需要建立起相互保障的機(jī)制，通過合理和可持續(xù)的收入轉(zhuǎn)移機(jī)制，針對(duì)不同的勞動(dòng)方式和社會(huì)需求向廣大勞動(dòng)人民提供合適的社會(huì)保障，例如為流動(dòng)勞動(dòng)者去除享受合理社會(huì)保障的地區(qū)或行業(yè)壁壘，為老人和兒童提供更好的福利，為“去產(chǎn)能”離崗的工人提供再就業(yè)機(jī)會(huì)和生活保障等等。第三，需要大力改善醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和住房保障等社會(huì)事業(yè)的管理效率，投資積極的勞動(dòng)力政策和創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，并根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展水平，逐步提高社會(huì)共享水平。

中國(guó)共產(chǎn)黨在建設(shè)共享社會(huì)制度的過程中汲取了人類追求美好生活的各種制度探索，但是中國(guó)共享社會(huì)的建設(shè)卻不同于其他任何國(guó)家迄今為止的探索和實(shí)踐。第一，中國(guó)的“共享”社會(huì)建設(shè)以人民富足為終極目的，不像有些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，為了資本主義制度的平穩(wěn)運(yùn)行而對(duì)勞動(dòng)人民進(jìn)行贖買。第二，與其他工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)要在更短的歷史時(shí)期中完成從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的過渡，并建立起靈活兼容的“社會(huì)共享”制度。第三，中國(guó)幅員遼闊、發(fā)展水平很不均衡、多種發(fā)展水平和經(jīng)營(yíng)方式共生，就像是個(gè)小型的世界，所以不可能簡(jiǎn)單地套用任何單個(gè)國(guó)家已有的制度。第四，我們構(gòu)建社會(huì)共享制度的優(yōu)越條件、思想資源和制度資源也是其他國(guó)家難以比擬的，即強(qiáng)大的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，長(zhǎng)期穩(wěn)定的政治和人民群眾的社會(huì)認(rèn)同。

由于復(fù)雜而迅速變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，中國(guó)的共享社會(huì)建設(shè)不可能是一步到位的，不可能是簡(jiǎn)單劃一的，也不可能是待遇水平完全“平均主義”的，而是要在共同目標(biāo)和共同方向的前提下，適應(yīng)多種經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求，在創(chuàng)業(yè)積極性和成果享有感之間進(jìn)行能動(dòng)平衡的機(jī)制。這種機(jī)制同時(shí)還需要根據(jù)不斷變化的發(fā)展形勢(shì)和不斷提高的社會(huì)需求而逐步完善，要由多種共享方案共同合成，靈活而又公平、科學(xué)而又合理、便于調(diào)整而又可持續(xù)。也就是說，我們不可能照搬照抄以工業(yè)制造業(yè)為主的德國(guó)的共享模式，也不可能復(fù)制地廣人稀而產(chǎn)業(yè)高度信息化的北歐的共享模式，因?yàn)槲覀兗骖櫣I(yè)社會(huì)的需求、不斷現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)社會(huì)的需求，特別是要照顧到從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程性社會(huì)需求。

中國(guó)的共享社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一種共同責(zé)任的制度，是名副其實(shí)的命運(yùn)共同體。在社會(huì)共享制度中，企業(yè)家和勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性都要得到保護(hù)，所有社會(huì)成員都通過創(chuàng)造財(cái)富和奉獻(xiàn)社會(huì)獲得分享成果和基本保障的權(quán)利，所有社會(huì)成員都應(yīng)同屬一個(gè)大家庭而得到保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥、寡、孤、獨(dú)、殘疾者皆有所養(yǎng)”的社會(huì)大同理想。十九大報(bào)告中有很多具體方略，但從始至終貫穿著一條思想，就是牢記使命和宗旨——全黨必須牢記，為什么人服務(wù)的問題是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。所以從很具體的社會(huì)保障目標(biāo)，無(wú)論是談教育、談就業(yè)、談社保、談脫貧，還是健康，共建、共治、共享的社會(huì)治理，都是我們的目標(biāo)、我們的使命。我們的出發(fā)點(diǎn)決定了方式，就是共建、共治、共享的這樣一個(gè)方式，而且通過這樣一種方式和一些具體指標(biāo)，可以看到一個(gè)非常完整的社會(huì)主義制度的共同體藍(lán)圖。