房亞玥

（山東管理學(xué)院 勞動關(guān)系研究所，山東 濟南 250357）

一、我國的資源衰退型城市及其特點

國務(wù)院在2007年底公布了《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》的通知，在意見中首次將資源型城市的概念界定為：“借助先天優(yōu)勢發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，形成以資源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市”[1]。而資源衰退型城市是由資源型城市演變發(fā)展過來，隨著資源的不斷掠奪式開采導(dǎo)致資源衰竭，是指 “累計開采資源總量達到最初測定資源總量的百分之七十以上，或以當(dāng)前的開采能力只能維持開采 5 年以內(nèi)的城市”[2]（p12-14）。 資源衰退型城市不僅是指自然資源的枯竭，也意味著城市本身的經(jīng)濟及社會發(fā)展動力嚴重不足。

在我國，資源衰退型城市的顯著特點是5年以內(nèi)的城市自然資源的累計開采量超過最初測定總儲存量的70%以上的城市。主要呈現(xiàn)如下特征：第一，分布集中。我國的資源衰退型城市主要集中在中西部地區(qū)，尤其是老工業(yè)城市，資源開采缺少規(guī)劃管理，導(dǎo)致過早資源枯竭，也沒有明確的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。大部分資源衰退型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，支柱產(chǎn)業(yè)主要集中于資源采掘業(yè)。第三，職工安置壓力大。資源衰退型城市隨著資源等支柱產(chǎn)業(yè)的衰退，大量職工失業(yè)，職工就業(yè)安置成為當(dāng)?shù)卣毙枰鉀Q的難題。第四，環(huán)境質(zhì)量下降。資源型城市主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，對資源的無節(jié)制開采造成生態(tài)環(huán)境的破壞，對城市的大氣環(huán)境也產(chǎn)生了較嚴重的污染。

資源衰退是世界各個工業(yè)化國家在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所遭遇的普遍危機和困境。當(dāng)資源型城市經(jīng)過成長、成熟階段進入衰退階段，這些城市由資源衰退帶來的環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、失業(yè)率及犯罪率上升等問題就日益嚴重。資源衰退型城市急需通過去產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，去庫存、去杠桿、降成本、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)及其運作等改革進行轉(zhuǎn)型發(fā)展。在這個過程中，會導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)倒閉，必然涉及職工切身權(quán)益的職工下崗失業(yè)及再就業(yè)、經(jīng)濟補償、社會保障等問題，給職工、企業(yè)及社會穩(wěn)定帶來巨大影響和壓力。在資源衰退型城市改革的不同階段，如何切實維護職工的合法權(quán)益，推進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，是急需破解的一個重要難題。

據(jù)《資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》統(tǒng)計，如表1所示，在我國約五分之四的資源型城市主要分布在中西部地區(qū)。黑龍江省位居第一，有13個城市；其次是山西省，有11個；另外，山東、吉林、遼寧、河南等省份，分別為7—10個不等。資源型城市產(chǎn)業(yè)分布主要以煤炭行業(yè)、有色冶金行業(yè)、石油行業(yè)、森林工業(yè)行業(yè)為主。從這118個資源型城市產(chǎn)業(yè)分布來看，煤炭城市占到二分之一、石油城市占五分之一，有色冶金等其他類型城市分別占 10%、8%、7%和 4%[3]。

二、資源衰退型城市職工權(quán)益維護的狀況——以山東省棗莊市為例

資源衰退型城市面臨的發(fā)展困境主要涉及到深層次的職工權(quán)益維護、就業(yè)安置、社會保障等民生問題。城市中資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蕭條，導(dǎo)致許多資源型企業(yè)面臨著破產(chǎn)或轉(zhuǎn)型的境況，由此導(dǎo)致各種民生問題。據(jù)中國人力資源和社會保障部對全國108個城市抽樣調(diào)查的基本數(shù)據(jù)分析，資源型城市涉及職工達1250萬人，資源衰退型城市失業(yè)人數(shù)達到100余萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率比非資源型衰退城市高出6個百分點，然而城市的再就業(yè)率比非資源衰退型城市低了5%[4]。在這種情況下，只有通過國家治理積極促進就業(yè)和再就業(yè)，完善社會保障體系和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，營造安全的生產(chǎn)生活環(huán)境，促進社會安定。

表1 資源型城市地區(qū)分布[3]

作為一個歷史悠久的資源大省，山東省共有8個市縣級資源型城市，其中1個衰退型城市（棗莊）、5個成熟型城市（東營、泰安、萊州、龍口、濟寧）、2個再生型城市（臨沂、淄博）。通過對2016年《全國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)分析得出，除了縣級市新泰市、市轄區(qū)淄川區(qū)，地處山東省西南部的棗莊市是山東省唯一一個地級市資源衰退型城市。棗莊市在全省資源衰退型城市的經(jīng)濟規(guī)模居于相對落后的位置。因此，本文選取棗莊市這一個山東省典型的資源衰退型城市作為重點研究對象。

通過對2016年《全國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)分析得出，山東省8個地級資源型城市在城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、職工年平均工資、人均GDP等基本狀況如下：山東省城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員為535327人，人均GDP為64216元，職工年平均工資為64506元。從失業(yè)數(shù)據(jù)來看，棗莊市的失業(yè)率將近百分之四，高于全省3.4%的平均水平，失業(yè)問題較為突出[5]。從省情來看，作為資源衰退型典型城市，棗莊市的職工年平均工資在全省排在末位。從人均GDP數(shù)據(jù)來看，棗莊市低于全省平均水平，且棗莊市經(jīng)濟發(fā)展水平與同類型的城市相比存在顯著差距。

由于對資源有強烈的依賴性，棗莊市長期存在大規(guī)模地?zé)o序、掠奪式采掘資源，造成資源瀕臨枯竭，而資源的衰竭導(dǎo)致經(jīng)濟衰退、發(fā)展停滯，失業(yè)率居高不下，就業(yè)壓力加大，家庭經(jīng)濟負擔(dān)沉重。2005年開始，棗莊市經(jīng)濟增長速度大幅度地減緩，由于煤炭行業(yè)衰退，導(dǎo)致煤礦關(guān)停并轉(zhuǎn)造成大量下崗失業(yè)人員；有的家庭幾代人都在同一個用人單位上班，造成幾代人失業(yè)、全家人下崗的嚴重問題。這種“家庭式”職工就業(yè)安置問題突出。根據(jù)《棗莊市2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達1.94萬人，失業(yè)率為3.9%，同時，加上往年還沒就業(yè)的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村剩余勞動力人口等因素，這個比例會更高[5]。過多的退休人員和較高的失業(yè)率，造成企業(yè)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革過程中負擔(dān)沉重，對整個社會的安定和繁榮造成了較為嚴重后果，直接影響到整個城市總體規(guī)劃和發(fā)展。自2008年，棗莊市的未來經(jīng)濟社會發(fā)展首次上升到國家戰(zhàn)略層面，被國家列為首批“資源衰退型城市轉(zhuǎn)型試點城市”[6]。

隨著棗莊市煤炭企業(yè)陸續(xù)關(guān)閉，職工就業(yè)安置壓力持續(xù)增大，剩余勞動力再就業(yè)難的問題突出，工會組織在這種形勢下更需協(xié)調(diào)勞資矛盾，極力促進構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。棗莊市工會組織一直致力于積極推動政府職能部門出臺相關(guān)政策，支持棗莊市企業(yè)轉(zhuǎn)型和職工就業(yè)安置，切實維護職工權(quán)益。首先，失業(yè)職工作為社會弱勢群體，由于自身文化和技能水平等原因難以通過個人的力量實現(xiàn)再就業(yè)。棗莊市工會組織推動資源型企業(yè)的失業(yè)和需安置職工全部納入社會保障體系，積極爭取上級部門補助和補貼，并為失業(yè)職工提供精準有效的就業(yè)信息服務(wù)；其次，工會組織引導(dǎo)企業(yè)中有學(xué)習(xí)專業(yè)技能需求的再就業(yè)職工參加職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)費用從職工教育經(jīng)費中列支；再次，工會組織鼓勵引導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，用人單位盡量不裁員或少裁員，如：輪崗工作、靈活安排工作時間、在崗培訓(xùn)、協(xié)商薪酬等。最后，針對吸納失業(yè)職工的勞動力密集型企業(yè)，建議政府在稅收上給予一定額度的減免，給予貸款擔(dān)保、崗位補貼、社保補貼等優(yōu)惠政策，尤其是對低保家庭、零就業(yè)家庭等給予更多補貼，企業(yè)社會保險費也可適當(dāng)緩交或者降低社保費的繳納比例，還可免征滯納金。棗莊市工會為解決資源型企業(yè)的職工權(quán)益維護問題采取的措施取得了一定成效。但是在實際操作過程中，由于條件限制等主客觀原因，解決資源衰退型城市職工權(quán)益維護問題，仍需進一步采取系統(tǒng)性、可行性的有效對策。

三、資源衰退型城市工會組織維護職工合法權(quán)益作用不足的原因分析

（一）工會組織維護職工合法權(quán)益的作用難以有效發(fā)揮

我國《工會法》第6條第1款規(guī)定:“維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)?！钡俏覈M織由于受到歷史因素、經(jīng)濟因素、文化因素的影響，在維護職工合法權(quán)益中的作用難以得到有效發(fā)揮，特別是在資源衰退型城市大量失業(yè)職工面臨就業(yè)安置等問題上尤為突出。在我國，工會組織具有促進部門間合作和社會各方力量參與的職能，在維護職工合法權(quán)益問題上，需要工會組織中的工會主席和工會工作者充分發(fā)揮 “娘家人”“貼心人”的作用，能夠如實地向有關(guān)部門反映職工訴求，了解困難職工所面臨的現(xiàn)實問題，確保職工的合法權(quán)益不受侵犯，真正切實有效做到把維護職工合法權(quán)益作為工會工作的出發(fā)點和落腳點，有效發(fā)揮維護職工合法權(quán)益的作用，促進構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。

（二）工會組織獨立性受到用人單位限制，維權(quán)職能難以充分發(fā)揮

在我國，由于工會組織獨立性受到用人單位限制，工會組織在企業(yè)中的職責(zé)沒有得到有效發(fā)揮。當(dāng)職工合法權(quán)益受到侵害時，工會組織能夠切實代表職工利益，與用人單位就職工合法權(quán)益受到侵害問題進行抗爭的比較少。工會組織的核心職能之一是代表職工進行集體協(xié)商和談判，而工會組織參與制定和簽訂集體合同的比例偏低。由此可見，當(dāng)職工的權(quán)益被侵害時，其合理訴求有時不能得到有效回應(yīng)。于是“農(nóng)民工”等弱勢群體轉(zhuǎn)而選擇制造“群體性事件”（罷工、跳樓、上訪等）的方式來反映自己的利益訴求，以維護自身正當(dāng)權(quán)益。

（三）民營小微企業(yè)工會組建率低

根據(jù)中國人力資源和社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國民營小微企業(yè)工會組建率偏低，尤其是我國2.87億農(nóng)民工群體，入會率還不到50%[7]。很多民營小微企業(yè)由于自身規(guī)模較小，再加上資金有限，員工的數(shù)量少，認為組建工會需要按照工資總額的2%繳納工會經(jīng)費負擔(dān)過重，再加上他們認為工會組織對企業(yè)經(jīng)營發(fā)展并沒有好處，工會是和企業(yè)對著干的，因此對組建工會有抵觸情緒，并不支持所在企業(yè)建立基層工會組織。

四、資源衰退型城市工會維護職工權(quán)益的建議

資源衰退型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)系到城市發(fā)展和國家經(jīng)濟發(fā)展大局，而且對于每一位下崗失業(yè)分流職工，尤其是對于家中成員患有重疾或者下崗失業(yè)職工是家中唯一勞動力的情況來說，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型意味著生活上有重大轉(zhuǎn)變及生活來源無法得到保障，因此，除了政府提供失業(yè)保險制度和采取相應(yīng)救助措施外，工會組織對職工進行幫扶和提供日常生活保障就變得越來越重要，尤其是應(yīng)在資金上加大支持力度。

首先，完善工會幫扶體系。了解和掌握資源衰退型城市中企業(yè)下崗失業(yè)分流困難職工的安置情況。工會組織應(yīng)為下崗失業(yè)困難職工提供能夠真正共享經(jīng)濟發(fā)展成果的公共服務(wù)平臺。尤其是做好企業(yè)下崗失業(yè)分流困難職工的精準幫扶工作，落實好“困難職工幫扶救助計劃”，為困難職工提供全方位的生活幫扶和多元化保障?？梢酝ㄟ^企業(yè)、職工、工會多渠道籌集幫扶資金，通過“愛心一日捐”、志愿服務(wù)、義賣等工會活動，為困難職工提供生活保障。設(shè)立幫扶救助專項基金，爭取盡快解決困難職工生活保障。

其次，創(chuàng)建用工信息平臺，解決好失業(yè)下崗職工社會保險的銜接。通過彈性工時、降低薪酬、長期培訓(xùn)等方式穩(wěn)定資源衰退型城市中企業(yè)現(xiàn)有的就業(yè)崗位。另外，通過商業(yè)銀行提供小額貸款等資金援助，引導(dǎo)職工自主創(chuàng)業(yè)，并采取政府購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方式提供免費的就業(yè)服務(wù)。資源衰退型城市企業(yè)中的職工在下崗、轉(zhuǎn)移崗位過程中，要確保社會保險費的繳納不會中斷，落實好失業(yè)下崗職工社會保險費的轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保企業(yè)不會出現(xiàn)欠繳社會保險費、少繳社會保險費甚至從不為本企業(yè)職工繳納社會保險費的情況，尤其是應(yīng)幫助破產(chǎn)倒閉企業(yè)職工得到基本生活費和經(jīng)濟補償金及賠償金。

最后，工會組織應(yīng)去行政化、官僚化、機關(guān)化。部分工會組織在一定程度上受到政府機關(guān)單位或企業(yè)行政部門的影響，滋生出濃厚的官僚主義作風(fēng)，也在相當(dāng)程度上背離了工會組織本應(yīng)服務(wù)職工的本質(zhì)屬性[8]。由此可見，工會組織應(yīng)該去行政化、官僚化、機關(guān)化。一是推行工會干部隊伍的多元化。通過建立干部專職、掛職兼職相結(jié)合的任用制度和工會干部遴選機制，特別要逐步加強基層工會干部隊伍的壯大，提高基層一線工會代表的比例，并為企業(yè)配備專業(yè)性強的企業(yè)工會工作者。二是優(yōu)化工會組織，增強工會維權(quán)職能。推行各級工會組織機構(gòu)扁平化改革，整合各部門職能，建立工會基層服務(wù)站，履行工會組織維權(quán)職責(zé)。廣泛吸納農(nóng)民工、民營小微企業(yè)職工、自由職業(yè)者等人員入會，提高基層一線工會組建率，加強工會組織在集體協(xié)商談判中的作用，使職工合法權(quán)益得到維護。三是拓展“智慧工會”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，創(chuàng)新工會工作服務(wù)方式。通過探索多種形式的入會方式，打造工會品牌。例如推行網(wǎng)上入會、電子會員證等。四是推動工會經(jīng)費向基層一線工會傾斜，為基層工會開展工作提供資金保障。