余向勇

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

宜昌位于湖北省西南部，長江中下游交界處，長江三峽電站坐落于此，是湖北省副中心城市，是長江經(jīng)濟帶的重要節(jié)點城市，是三峽城市群核心城市，是湖北省唯一國家環(huán)境保護模范城市，作為環(huán)境總體規(guī)劃編制試點國內(nèi)首個人大批復實施城市，明確了資源、環(huán)境和生態(tài)紅線并配套開發(fā)手機APP支持生態(tài)環(huán)境項目篩查過濾、輔助高層決策.自2008年環(huán)保模范城創(chuàng)建成功到2015年劃定資源-環(huán)境-生態(tài)控制線為核心之環(huán)境總體規(guī)劃試點并獲市人大常委會批復實施，再到2018年開展生態(tài)文明示范創(chuàng)建（2014年開始謀劃創(chuàng)建規(guī)劃編制，2018年12月28日宜昌市六屆人大常委會第15次會議批準并實施），宜昌生態(tài)環(huán)境規(guī)劃引領的生態(tài)優(yōu)先發(fā)展一路前行.

2018年4月24日，習近平總書記考察宜昌時指出“要共抓大保護、不搞大開發(fā)，不是說不要大的發(fā)展，而是科學發(fā)展、有序發(fā)展，首先是要保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發(fā)，要首先立個規(guī)矩”.宜昌通過立規(guī)矩，倒逼產(chǎn)業(yè)轉型升級，在堅持生態(tài)保護的前提下，發(fā)展適合的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)科學發(fā)展、有序發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展.宜昌開展生態(tài)文明示范市創(chuàng)建是繼環(huán)境總體規(guī)劃后，補足高質(zhì)量發(fā)展中產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化等生態(tài)文明短板，并維護其重要的生態(tài)環(huán)境功能和最終為在2030年建成美麗宜昌奠定基礎所共同決定的.

1 創(chuàng)建基礎

1.1 生態(tài)環(huán)境功能定位

根據(jù)宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃（2013-2030），宜昌市環(huán)境功能定位為“四區(qū)一庫”[1].即國家生態(tài)文明建設示范區(qū)（利用優(yōu)勢資源實施轉型發(fā)展，實現(xiàn)中部崛起的典型城市，是國家級生態(tài)文明建設先行示范區(qū)）、國家重要珍稀瀕危物種資源庫（我國重要的珍稀瀕危物種中華鱘、珙桐、疏花水柏枝等棲息地、資源庫和避難所）、國家重要的水源涵養(yǎng)區(qū)（三峽庫區(qū)重要的水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持區(qū)）、長江水環(huán)境調(diào)節(jié)區(qū)（維護長江流域中上游水環(huán)境安全、承擔流域環(huán)境調(diào)節(jié)功能的首要節(jié)點城市）、鄂西生態(tài)屏障區(qū)（湖北省西部生態(tài)屏障的核心區(qū)，鄂西生態(tài)圈生態(tài)文明建設的龍頭城市和支點城市）.

1.2 形勢與差距

通過綜合比較與形勢判斷等優(yōu)劣勢機會威脅（SWOT）分析，明確創(chuàng)建的4大基礎優(yōu)勢、5個挑戰(zhàn)、17項主要指標差距.4大基礎優(yōu)勢：環(huán)境總體規(guī)劃資源-環(huán)境-生態(tài)底線指導優(yōu)勢、環(huán)境總規(guī)試點環(huán)保模范城創(chuàng)建實踐經(jīng)驗優(yōu)勢、湖北副中心地位社會經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境總體良好優(yōu)勢.5大挑戰(zhàn)：既發(fā)達又貧窮區(qū)域非均衡特征突出；磷化工為主等經(jīng)濟轉型升級的任務依舊艱巨；城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境空間格局沖突；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善還需提速；全社會生態(tài)文明意識仍需提高.與創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市目標（國家和省共同要求39項指標）相比，宜昌主要存在17項考核指標差距，指標達標率約56.4%，其中接近達標6項（環(huán)境空氣質(zhì)量中的優(yōu)良天數(shù)比例等），達標差距較大指標11項（地表水環(huán)境質(zhì)量的劣V類水體消除等），達標差距較大指標約占65%，需著力加強彌補，詳見表1.

表1 接近達標與達標差距較大指標差距分析情況

差距分級按照公式CJ= |Aix-Aim|/Aim×100%來計算，其中：CJ為差距指數(shù)，Aix為i指標的現(xiàn)狀值，Aim為i指標的達標值.根據(jù)差距指數(shù)的值，可以將規(guī)劃指標分為3類，包括：已達標指標（CJ＝0），接近達標指標（CJ≤20%），達標差距較大指標（CJ＞20%）.

2 創(chuàng)建目標與戰(zhàn)略

2.1 創(chuàng)建目標

總體目標：力爭用6年時間，宜昌生態(tài)文明建設取得重大進展，2024年創(chuàng)建成國家生態(tài)文明建設示范市.

分期目標：至2020年生態(tài)文明建設取得實質(zhì)進展，重大生態(tài)文明制度建設取得進步，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，資源節(jié)約利用格局基本形成，區(qū)域人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)文明宣傳教育取得成效，基本形成政府主導、全民參與的生態(tài)文明建設氛圍，建成一批省級生態(tài)文明建設示范縣，滿足省級生態(tài)文明建設示范市考核要求；至2024年生態(tài)文明制度完善健全，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，生態(tài)文明觀念意識深入人心，建成國家級生態(tài)文明建設示范市.

2.2“一三六六”創(chuàng)建路徑

把握“促進生態(tài)文明建設一個核心”，遵循“生態(tài)制度完善-生態(tài)治理有效-生態(tài)環(huán)境安全三生戰(zhàn)略”，構建“生態(tài)制度-生態(tài)環(huán)境-生態(tài)空間-生態(tài)經(jīng)濟-綠色生活-生態(tài)文化六大體系”、完善生態(tài)文明制度、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提升綠色發(fā)展水平、建設綠色人居、培育弘揚生態(tài)文化“六大任務”.

3 創(chuàng)建規(guī)劃主要任務

規(guī)劃的編制與批復為創(chuàng)建實施明確問題、重點突破，實現(xiàn)目標分難易迂回漸進，分工協(xié)同定責任齊抓共管，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系、以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系、以改善生態(tài)環(huán)境為核心的目標責任體系、建立以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系和以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系，為順利創(chuàng)建成功打下良好基礎.

3.1 立規(guī)矩完善生態(tài)文明制度

創(chuàng)建規(guī)劃堅守了生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的國家生態(tài)文明示范市建設主旨.結合國家生態(tài)文明建設示范市、湖北省省級生態(tài)文明建設市要求和宜昌市的實際需求，設計了宜昌建設生態(tài)文明示范市的39項建設指標，找出了宜昌未來創(chuàng)建生態(tài)文明建設示范市的主要17項未達標指標.基于此提出了生態(tài)制度完善、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)空間優(yōu)化、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)生活建設、生態(tài)文化弘揚等6個領域的任務和重大工程[2].

體現(xiàn)了完善生態(tài)文明建設制度，為生態(tài)文明建設示范立好“規(guī)矩”的核心特征.創(chuàng)建規(guī)劃從加強黨對生態(tài)文明建設的領導、建立自然資源管理制度、強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和推進生態(tài)環(huán)境信息公開4個方面完善生態(tài)文明建設制度，全面響應《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標（修訂）》（環(huán)辦生態(tài)函〔2018〕328號）[3]、《湖北省生態(tài)文明建設示范區(qū)（湖北省環(huán)境保護模范城市）指標體系》（鄂環(huán)委辦〔2018〕5號）中生態(tài)制度建立要求，包括自然資源資產(chǎn)負債表全域編制、環(huán)境信息公開率提高，編制空間規(guī)劃等，結合宜昌實際為生態(tài)文明建設示范立好“規(guī)矩”[4].

3.2 工程項目實施補生態(tài)環(huán)境短板

生態(tài)文明制度體系建立以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障[5].根據(jù)宜昌建設國家生態(tài)文明示范市目標，結合指標考核差距、重點對于地表水環(huán)境質(zhì)量的劣V類水體消除、城鎮(zhèn)污水處理率、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、環(huán)境空氣質(zhì)量中的優(yōu)良天數(shù)比例以及公眾對生態(tài)文明建設的滿意度等未達標指標，規(guī)劃設計了生態(tài)環(huán)境體系建設工程、生態(tài)生活建設體系建設工程、生態(tài)文化體系建設工程三方面建設工程17個項目,總投資413.2億元，其中實施中的有10個項目，投資212.5億元；規(guī)劃項目7個，投資196.7億元，每個項目都明確了牽頭實施的責任單位.

4 結語

宜昌走生態(tài)優(yōu)先發(fā)展之路是其包含的國家重要珍稀瀕危物種資源庫（比如珙桐、中華鱘等）和國家重要水源涵養(yǎng)地（三峽庫區(qū)重要水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持區(qū)）等重要生態(tài)功能要求決定的，也是其城鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展并維護區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)一江清水東流、繁星點點自身民生改善迫切需求的必然選擇.通過生態(tài)文明建設示范規(guī)劃的科學編制與長期實施，改變過去在其城市化-工業(yè)化進程中生態(tài)環(huán)境功能重視不夠或空間范圍不清晰，說起來重要干起來次要，保護限制集約發(fā)展區(qū)塊不清楚、環(huán)境能力和基礎設施建設滯后經(jīng)濟發(fā)展，沒有較好踐行“五位一體”總體戰(zhàn)略布局等被動局面，破解粗放經(jīng)營導致的生態(tài)空間侵占、二產(chǎn)重-化工獨大產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)、環(huán)境基礎設施不足、城市內(nèi)河黑臭、建城區(qū)秋冬季霧霾嚴重等城市病.規(guī)劃編制過程結合了國家省市要求和地方實際，從建立良好生態(tài)文明制度保障、優(yōu)化空間布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、補齊環(huán)境質(zhì)量短板等方面入手，長遠謀劃并一以貫之實施規(guī)劃，到2024年宜昌生態(tài)文明制度完善健全，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，生態(tài)保障資源節(jié)約的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，生態(tài)文明觀念意識深入人心，將建成國家生態(tài)文明建設示范市.