◆劉 京 黎春香 邢艷帥/湖南省審計(jì)廳

土地作為重要的稀缺資源，與政治、財(cái)稅、金融、生態(tài)等之間存在緊密聯(lián)系，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的重要內(nèi)容。如何客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源管理保護(hù)方面的履職盡責(zé)情況是近年來(lái)的研究熱點(diǎn)。本文以2018 年H 省縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的土地審計(jì)情況為研究對(duì)象，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建，土地違法違規(guī)疑點(diǎn)問(wèn)題分析，外部核實(shí)取證及審計(jì)成果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，探討了遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“3S 技術(shù)”）在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中土地審計(jì)方面的應(yīng)用，為審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源保護(hù)、開發(fā)、利用等方面受托管理行為的真實(shí)性和合法性形成可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、研究思路及方法

（一）數(shù)據(jù)采集。采集高分辨率遙感影像，并通過(guò)融合、糾正、配準(zhǔn)等步驟生產(chǎn)數(shù)字正射影像圖。采集國(guó)土（土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田等數(shù)據(jù)）、規(guī)劃（總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、地表現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、五網(wǎng)設(shè)施數(shù)據(jù)等）、測(cè)繪（地理國(guó)情調(diào)查等數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)等）、規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃等數(shù)據(jù)）等部門的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及平臺(tái)搭建。運(yùn)用arcgis將多源異構(gòu)的各類規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行格式轉(zhuǎn)換、空間坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換、規(guī)劃要素合并等處理，搭建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的土地資源數(shù)據(jù)平臺(tái)。

（三）疑點(diǎn)問(wèn)題分析及外部核實(shí)取證。對(duì)不同來(lái)源數(shù)據(jù)疊加套合分析，查找土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)等方面存在的違法疑點(diǎn)，并實(shí)地踏勘取證。

二、數(shù)據(jù)采集與整理

（一）遙感影像數(shù)據(jù)采集及預(yù)處理

采集的遙感影像數(shù)據(jù)源主要包括KS3、CB04、PLB、GF1、GF2、BJ2、SPOT-6 等0.5～5 米分辨率影像，之后通過(guò)融合、糾正、配準(zhǔn)等步驟生產(chǎn)數(shù)字正射影像圖（DOM）。

影像采集年度數(shù)據(jù)分為現(xiàn)期數(shù)據(jù)和基期數(shù)據(jù)。其中，現(xiàn)期數(shù)據(jù)以2017年底為主，在無(wú)法全覆蓋的情況下，采集2018年遙感影像?；跀?shù)據(jù)根據(jù)不同區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間不同，采集了2014-2016年遙感影像。

遙感影像解譯也稱要素判讀，技術(shù)人員利用地物圖像特征在圖像上識(shí)別地物或現(xiàn)象的性質(zhì)、類型或狀況。本項(xiàng)目在套合比對(duì)和影像判讀上，基本參照土地利用現(xiàn)狀分類影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，其中，土地資源中耕地和基本農(nóng)田按照水田、旱地解譯標(biāo)準(zhǔn)，森林資源按照林地解譯標(biāo)準(zhǔn)，水資源按照河流、水庫(kù)、坑塘、灘涂等影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，礦產(chǎn)資源按照采礦用地影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地除采礦用地之外，按照土地利用現(xiàn)狀分類中建設(shè)用地各二級(jí)分類影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有進(jìn)行細(xì)分統(tǒng)計(jì)，只按照建設(shè)用地大類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

（二）矢量圖層數(shù)據(jù)采集

為完成土地資源審計(jì)相關(guān)內(nèi)容，主要收集了土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、歷年建設(shè)用地審批備案數(shù)據(jù)、耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬、土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目竣工驗(yàn)收資料。具體資料情況如下：

一是土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。根據(jù)統(tǒng)一安排和部署，國(guó)家于2007年起開展了第二次全國(guó)土地調(diào)查工作，定期對(duì)土地利用變化的類型、位置、面積、分布等情況進(jìn)行調(diào)查，掌握并形成“圖、數(shù)、實(shí)地”一致的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。采集了2014、2015、2016 年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為hdf 格式，坐標(biāo)系為1980 西安坐標(biāo)系。

二是永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)。編制基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)圖件和表冊(cè)，逐片(塊)落實(shí)數(shù)量、質(zhì)量等級(jí)和保護(hù)責(zé)任信息，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)完善和更新第二次全國(guó)土地調(diào)查和土地變更調(diào)查基本農(nóng)田上圖成果。H 省永久基本農(nóng)田劃定工作在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)已經(jīng)通過(guò)省國(guó)土資源廳驗(yàn)收，基本可以作為各地區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)的依據(jù)。采集了永久基本農(nóng)田劃定矢量成果。數(shù)據(jù)類型為wp格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

三是土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是指在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。H省于2013 年至2015 年對(duì)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020 年）進(jìn)行了調(diào)整完善。采集了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為mdb格式，坐標(biāo)系為1980 西安坐標(biāo)系。

四是建設(shè)用地審批備案數(shù)據(jù)。主要收集依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地使用標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家土地供應(yīng)政策，報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地項(xiàng)目范圍，包括國(guó)務(wù)院審批建設(shè)用地項(xiàng)目、省政府審批建設(shè)用地項(xiàng)目。采集了審計(jì)期間審批建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為Map-GIS 中wp 格式，坐標(biāo)系為1980 西安坐標(biāo)系。

五是耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)資料。耕地占補(bǔ)平衡是指國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。采集了耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬、建設(shè)占用耕地?cái)?shù)據(jù)、土地綜合整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為cad 的dwg 格式，坐標(biāo)系為1980 西安坐標(biāo)系。

三、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及平臺(tái)搭建

運(yùn)用Arcgis 10.4 軟件，將不同來(lái)源、不同格式、不同坐標(biāo)系的土地管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為shp 格式的2000國(guó)家大地坐標(biāo)系的數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1），搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)。

表1 收集土地資源相關(guān)數(shù)據(jù)

四、疑點(diǎn)問(wèn)題分析

土地疑點(diǎn)問(wèn)題分析主要包括耕地保護(hù)情況、永久基本農(nóng)田保護(hù)情況、耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)情況、違法新增建設(shè)用地情況、建設(shè)用地批而未用等情況分析。

（一）耕地保護(hù)方面的問(wèn)題。將采集國(guó)土資源部門土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)年末庫(kù)及簽訂的耕地保有量責(zé)任狀，將耕地圖斑與現(xiàn)期的DOM 套合，提取疑似非耕種圖斑（建設(shè)用地、林地、水面）。

（二）永久基本農(nóng)田保護(hù)方面的問(wèn)題。將收集的國(guó)土資源部門永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)（最新）及永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任狀，將永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍與現(xiàn)期的DOM 套合，提取非耕地圖斑（建設(shè)用地、林地、水面），核實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況。在永久基本農(nóng)田情況中重點(diǎn)核實(shí)退耕還林占用基本農(nóng)田情況，收集國(guó)土資源部門、林業(yè)部門永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)（最新）及退耕還林竣工驗(yàn)收資料，將退耕還林竣工驗(yàn)收?qǐng)D斑與永久基本農(nóng)田保護(hù)圖斑進(jìn)行套合，提取退耕還林占用基本農(nóng)田圖斑，并通過(guò)審計(jì)期末DOM進(jìn)行核實(shí)。

（三）耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)方面的問(wèn)題。主要包括耕地占用及補(bǔ)充情況。通過(guò)收集到的國(guó)土資源部門審計(jì)期建設(shè)用地審批備案矢量數(shù)據(jù)、上一年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)年末庫(kù)，將建設(shè)用地審批備案矢量圖斑與上一年度中的耕地圖斑套合，提取審批備案建設(shè)用地占用耕地情況，并通過(guò)與期末DOM 套合進(jìn)行核實(shí)。通過(guò)收集到的國(guó)土資源部門耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬、耕地補(bǔ)充圖斑涉及項(xiàng)目竣工驗(yàn)收資料（矢量數(shù)據(jù)），從耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬中提取耕地補(bǔ)充圖斑涉及項(xiàng)目，收集其竣工驗(yàn)收資料（矢量數(shù)據(jù)）中開發(fā)新增耕地圖斑，與實(shí)施前后DOM進(jìn)行套合，核實(shí)其補(bǔ)充耕地真實(shí)情況。

（四）違法新增建設(shè)用地方面的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)審計(jì)基期和現(xiàn)期的DOM套合比對(duì)，提取大于3畝的新增建設(shè)用地圖斑，在扣除審批建設(shè)用地后，將疑似違法建設(shè)用地與耕地、基本農(nóng)田圖斑、林地小斑套合，計(jì)算疑似違法占用耕地、基本農(nóng)田及林地小班面積。

（五）建設(shè)用地批而未用方面的問(wèn)題。將收集到的國(guó)土資源部門審計(jì)期歷年建設(shè)用地審批備案矢量數(shù)據(jù)包括審計(jì)期建設(shè)用地審批備案圖斑與現(xiàn)期的DOM 套合比對(duì)，再加上審計(jì)基期和現(xiàn)期的DOM 合比對(duì)，分析建設(shè)用地批而未用的情況。

五、現(xiàn)場(chǎng)核查及取證

首先，將分析的疑點(diǎn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)成shp 文件導(dǎo)出，導(dǎo)出屬性表盡量保留主要字段，如與取證事項(xiàng)相關(guān)的行政區(qū)劃、名稱、等級(jí)、權(quán)屬等信息。然后，采用Arctoolbox軟件轉(zhuǎn)為KML，用手機(jī)兩步路（戶外助手）、高德導(dǎo)航等APP 打開，導(dǎo)航到疑點(diǎn)位置。并逐一核實(shí)問(wèn)題情況，坐實(shí)證據(jù)，得出審計(jì)結(jié)論。