文｜ 浙江省行政首腦機關信息中心 王宏宇；浙江省政府辦公廳 吳仲鎧

一、依托政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，行政執(zhí)法監(jiān)管實現(xiàn)跨越式變革

（一）從單一部門分散監(jiān)管向多部門協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變

互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展的浪潮，各種新業(yè)態(tài)、新模式、新領域等經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)，模糊了各監(jiān)管主體的行為邊界，給傳統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)意義上的單一部門監(jiān)查、專項巡查、重點檢查等監(jiān)管方式越來越難以適應實際需要。依托政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動跨層級、跨地域、跨部門的綜合協(xié)同監(jiān)管，以“一次到位”為目標，形成“部門聯(lián)合、隨機抽查、按標監(jiān)管”的工作格局，大幅減少多頭重復執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)象，做到服務零距離、監(jiān)管不擾民。

（二）從傳統(tǒng)粗放型監(jiān)管向智慧高效型監(jiān)管轉(zhuǎn)變

當前行政執(zhí)法監(jiān)管任務日益繁重，亟待建立新型、綜合性行政執(zhí)法監(jiān)管機制，改變傳統(tǒng)粗放型監(jiān)管模式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，市場監(jiān)管領域率先推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，社會信用體系進一步完善，逐步將行政處罰等信用信息納入監(jiān)管體系，在進一步精簡事前審批的同時，推進事后智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，促進實現(xiàn)“事前管標準、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身”，重構“重審批、輕監(jiān)管、弱服務”的傳統(tǒng)管理模式。

（三）從線下人為監(jiān)管向線上線下一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的人盯人、上門查的監(jiān)管方式，存在開展次數(shù)偏少、對象重復、范圍偏小等問題，已經(jīng)無法適應政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新要求。充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、視頻監(jiān)控等新技術，線上進行風險預判和處理，線下加強重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點物品的行政執(zhí)法監(jiān)管，形成線上線下全方位覆蓋、全過程閉環(huán)的一體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管全程可視化、可留痕、可追溯，大幅提升監(jiān)管效果。

（四）從盲目低效監(jiān)管向智能化、精準化監(jiān)管轉(zhuǎn)變

以往行政執(zhí)法監(jiān)管主要是依靠人的經(jīng)驗進行判斷，數(shù)據(jù)量小，隨意性強。通過政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，匯聚海量監(jiān)管數(shù)據(jù)與信息，為各級政府部門執(zhí)法監(jiān)管提供統(tǒng)一入口、統(tǒng)一平臺，推動監(jiān)管事項全面覆蓋和監(jiān)管過程全記錄，促進監(jiān)管大數(shù)據(jù)融合共享，并對匯聚的監(jiān)管數(shù)據(jù)進行深度挖掘和關聯(lián)分析，提升監(jiān)管過程追溯能力、監(jiān)管問題監(jiān)測能力和監(jiān)管風險預警能力，減少監(jiān)管的盲目性、隨意性，促進實現(xiàn)規(guī)范化、精準化、智能化的政府監(jiān)管。

二、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下行政執(zhí)法監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管主體權責劃分不清尚未完全解決

政府機構改革后執(zhí)法機構設置和職能作了很大幅度的調(diào)整，傳統(tǒng)監(jiān)管體制中存在的政出多門、職能交叉、責任不明、互相推諉等消極現(xiàn)象得到改善，但監(jiān)管主體權責劃分不清、邊界模糊問題仍未完全解決。如市場監(jiān)管機構改革設立市場監(jiān)管總局，將工商監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、食品和藥品的監(jiān)管、價格監(jiān)管等監(jiān)管職能歸一，實行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合執(zhí)法。但由于原有市場監(jiān)管機構改革采取從基層開始，鼓勵地方因地制宜，造成不同層級、不同職能的新機構在管理模式上差異明顯，如某省在縣級層面采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，而其他一些省份部分基層是工商、質(zhì)監(jiān)“二合一”，造成基層部門有些職能還未調(diào)整到位、行政主體仍不明晰。

（二）法律法規(guī)支撐力度仍顯不足

互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術的廣泛應用使共享經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，隨之也產(chǎn)生了一系列新問題，當前相關法律法規(guī)對各種行為規(guī)范和問題限定顯得支撐力度不足。具體集中在以下幾個問題：

一是條款內(nèi)容上互相沖突，基層部門在開展市場行政執(zhí)法過程中，面臨原有不同部門參照執(zhí)行的法律法規(guī)在條款內(nèi)容上標準不一致。另外，違法案件觸及多個部門，相關法律法規(guī)條款內(nèi)容也偶有互相沖突的情況出現(xiàn)，相關法規(guī)內(nèi)容亟待標準統(tǒng)一。二是適用性問題亟待破解，以城市網(wǎng)約車監(jiān)管為例，在其行政執(zhí)法方面存在執(zhí)法依據(jù)不完全適用、執(zhí)法方式存在差異、執(zhí)法寬松程度不一、監(jiān)管模式不適應等問題，導致各地行政執(zhí)法中適用法律錯誤現(xiàn)象時有發(fā)生。三是上位法缺失導致監(jiān)管缺位，數(shù)字金融擺脫了對實體金融設施的依賴，數(shù)字化技術的應用促使金融業(yè)務界限逐漸模糊，當前分業(yè)監(jiān)管體制已不能適應混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢，加之法律法規(guī)存在滯后，造成不同程度的上位法缺失，導致某些領域存在監(jiān)管法律真空。

（三）監(jiān)管模式與手段落后于創(chuàng)新

我國各行業(yè)監(jiān)管問題多且關系復雜，傳統(tǒng)監(jiān)管方法和模式主要采取跟進式方式，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟創(chuàng)新背景下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式和手段難以應對層出不窮的“新業(yè)態(tài)”問題，其主要矛盾集中在：

一是多元共治監(jiān)管機制仍待建立。如面對各類企業(yè)開展國際化投資經(jīng)營，監(jiān)管仍以政府審批為主要內(nèi)容，政府、社會機構、企業(yè)、行業(yè)多元共治、齊抓共管格局還未形成。二是事中事后監(jiān)管力度不足。面對互聯(lián)網(wǎng)金融、城市網(wǎng)約車等新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)，受制于傳統(tǒng)監(jiān)管定式，對其監(jiān)管思維和監(jiān)管方式上的滯后性愈顯突出。例如，目前各地方在網(wǎng)約車監(jiān)管方面大多仍以事前準入監(jiān)管為主，對其準入后的事中事后監(jiān)管并未建立有效措施。三是新技術和新手段運用不深。當前“雙隨機、一公開”市場監(jiān)管方式，對解決“監(jiān)管失靈”系列問題提供了有效措施，但在具體行業(yè)領域監(jiān)管中對人工智能、大數(shù)據(jù)等技術與業(yè)務體系的深度融合應用仍顯不足。如影子銀行就通過一系列金融產(chǎn)品、工具創(chuàng)新來突破既有金融監(jiān)管體系，謀求監(jiān)管真空下的最大利潤。

（四）監(jiān)管數(shù)據(jù)信息不全、不對稱

網(wǎng)絡購物、共享經(jīng)濟、微商等新業(yè)態(tài)蓬勃興起，新增一大批具有鮮明“互聯(lián)網(wǎng)+”特征的市場主體，其行為數(shù)據(jù)的采集與管理等措施和機制還未落實，加之部門、地域間的“信息壁壘”使得已采集數(shù)據(jù)難以集中匯聚，導致監(jiān)管對象數(shù)據(jù)信息不全和信息不對稱等問題。具體表現(xiàn)在：

一是監(jiān)管范圍信息不明，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展的趨勢下，網(wǎng)絡訂餐、同城“跑腿”等大量涌現(xiàn)、快速發(fā)展，相應新增市場主體哪些活動、哪些要素、哪些行為應納入監(jiān)督范圍，尚未形成共識。二是已有監(jiān)管對象數(shù)據(jù)尚未全面歸集，由于機構分散、各建系統(tǒng)形成的信息壁壘，以及跨地域數(shù)據(jù)還未共享等現(xiàn)實問題，導致監(jiān)管對象數(shù)據(jù)尚未全面歸集。三是受限技術應用等造成數(shù)據(jù)監(jiān)測不全，如網(wǎng)絡借貸中借貸雙方通過中介平臺完成資金認證、協(xié)議簽訂以及后續(xù)一系列的程序，監(jiān)管部門無法利用現(xiàn)有監(jiān)管手段監(jiān)測到資金的流動性情況和最終流向。四是數(shù)據(jù)融合集成不深，一方面是因為政府各部門監(jiān)管數(shù)據(jù)尚未完全共享互通，另一方面是還未實現(xiàn)與社會機構、企業(yè)掌握數(shù)據(jù)的融合互通，存在監(jiān)管部門與企業(yè)掌握信息不對稱等情況。

（五）信用監(jiān)管閉環(huán)不通

從事前信用承諾、事中信用監(jiān)管和事后信用獎懲三個維度出發(fā)，將信用機制引入行政執(zhí)法監(jiān)管過程，形成一個完整可控的信用監(jiān)管閉環(huán)，將極大促進跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合獎懲。但目前信用監(jiān)管尚未形成閉環(huán)，主要表現(xiàn)在：

一是監(jiān)管對象覆蓋不全和信用記錄量化程度不足。信用監(jiān)管體系構建主要抓守信者和嚴重失信者兩頭，對信用狀況處于中間的龐大群體大多采取公示等傳統(tǒng)方式監(jiān)管，信用監(jiān)管對象的行為信息變動情況尚未及時更新。另外，信用檔案記錄未量化，不同性質(zhì)失信行為的失信程度如何界定、失信程度如何轉(zhuǎn)化并未明確界定，造成可操作性、針對性不足。二是諸多行業(yè)尚未運用信用評級，信用評價需要對信用主體進行客觀、全面的評價，但是在目前大多以簡單的信用評級方式開展，信用評價缺乏與信用監(jiān)管應用場景結合，導致實際應用中諸多行業(yè)并未運用信用評級。三是信用監(jiān)管機制尚未健全完善，傳統(tǒng)監(jiān)管對于失信行為的懲戒力度有限，部分企業(yè)懲戒、整改后“改頭換面”又將原有行為故伎重演，導致失信行為反復出現(xiàn)、易地出現(xiàn)等問題。另外，由于未對違法失信行為進行區(qū)分，對各類違法失信行為都采取“一攬子”懲戒措施，造成“過罰不相當”“連帶懲罰”等消極現(xiàn)象。同時，失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，尚未對其信用修復構建有效機制。

三、順應政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型大勢，破解行政執(zhí)法監(jiān)管存在問題的對策建議

（一）在監(jiān)管主體上，大力推進綜合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管

主動適應“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”發(fā)展新形勢，積極推進監(jiān)管領域綜合執(zhí)法，加快建立跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合監(jiān)管機制，正確處理好監(jiān)管工作中各主體責任的關系，進一步提升綜合監(jiān)管的治理水平。依托數(shù)字監(jiān)管系統(tǒng)，通過行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實時流轉(zhuǎn)、實時抄告、實時監(jiān)控、實時留痕，做到違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，從而構建起縱向到底、橫向到邊的執(zhí)法監(jiān)管體系。

（二）在監(jiān)管對象上，實現(xiàn)監(jiān)管信息全生命周期管理

整合匯聚政府、企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和第三方的監(jiān)管信息，分類形成執(zhí)法監(jiān)管事項清單庫、執(zhí)法人員信息庫、監(jiān)管對象信息庫、投訴舉報信息庫等各類數(shù)據(jù)庫，解決政府部門監(jiān)管信息碎片化、分散化、區(qū)域化問題。建立跨部門信息交換機制，依托行政執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，推動政府及相關部門及時、有效地交換共享信息，實現(xiàn)“一處發(fā)現(xiàn)、多方聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管”。全面梳理監(jiān)管信息資源，編制相應的信息資源目錄并做好監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集，圍繞監(jiān)管數(shù)據(jù)生命周期抓質(zhì)量管理，提升信息歸集的統(tǒng)一調(diào)度處理能力和互聯(lián)互通的協(xié)同能力。

（三）在監(jiān)管機制上，全面統(tǒng)一各類監(jiān)管標準和規(guī)范

梳理行政執(zhí)法監(jiān)管涉及的法律法規(guī)，找出急需調(diào)整的部分，及時提出修法建議，并出臺與行政執(zhí)法監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變相應的配套制度規(guī)范。對各級各領域執(zhí)法監(jiān)管事項進行精細化梳理，明確每個事項的監(jiān)管主體、對象、流程、結果等要素，配備詳盡的檢查表單。建立監(jiān)管對象分類體系，為不同類別監(jiān)管對象匹配相應檢查事項，將監(jiān)管要求固化為可量化、可執(zhí)行、可追溯的規(guī)范化流程，破解各地行政執(zhí)法監(jiān)管事項和辦理程序各自為政、五花八門問題。

（四）在監(jiān)管手段上，充分應用新一代信息技術

采用網(wǎng)絡監(jiān)測、視頻監(jiān)控等非現(xiàn)場監(jiān)管方式，利用移動終端設備、手機APP、執(zhí)法記錄儀等開展移動監(jiān)管，提升現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管效率。建設統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，將執(zhí)法事項、檢查對象、執(zhí)法人員全量納入該系統(tǒng)，統(tǒng)一下達所有執(zhí)法任務，自動生成檢查表單，變經(jīng)驗式監(jiān)管為高效化、標準化監(jiān)管。利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、挖掘、可視化展示等技術，全面建立重點行業(yè)領域、重點產(chǎn)品物品的風險監(jiān)測預警模型，為全程動態(tài)監(jiān)管提供重點事件跟蹤、查詢檢索、可視化展示、統(tǒng)計分析等智能化服務，進一步提升監(jiān)管風險預測預警能力和水平。

（五）在監(jiān)管模式上，建立以信用為重點的監(jiān)管體系

各行業(yè)部門按照不同領域進行分類監(jiān)管評價，在公共信用評價指標體系框架下，構建行業(yè)綜合監(jiān)管評價模型，逐步實現(xiàn)監(jiān)管事項和監(jiān)管對象全覆蓋。完善信用體系建設，實施分級分類監(jiān)管，依據(jù)監(jiān)管對象信用水平開展雙隨機檢查，合理設置抽查比例和頻次，對失信者多查嚴查，對守信者少查免查。健全失信聯(lián)合懲戒機制，依法追究違法失信責任，讓失信人得到嚴懲，同時探索信用修復機制，出臺信用修復管理辦法，營造誠實守信的社會氛圍。