文｜ 濱州市大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心 姚志新；濱州市人力資源和社會保障局 姜偉；濱州市政務(wù)服務(wù)管理辦公室 王河山；濱州市公安局 顏立強

一、引言

本文首先分析了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式和“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)的優(yōu)缺點，指出構(gòu)建“一窗通辦”的核心和關(guān)鍵，即打破解決窗口收件與部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。然后以濱州市政務(wù)服務(wù)中心為研究對象，在對中心業(yè)務(wù)現(xiàn)狀和實際需求充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，進行了“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)的設(shè)計與建設(shè)，并在傳統(tǒng)單事項多崗位受理的基礎(chǔ)上跨前一步，實現(xiàn)了“ 一窗通辦”，顯著提升了群眾的獲得感和滿意度。

二、研究背景及意義

1.傳統(tǒng)“部門專窗”模式的缺陷

隨著改革的不斷深入，根據(jù)“三集中三到位”的要求，各地方政府均先后設(shè)立了政務(wù)服務(wù)中心，將轄區(qū)內(nèi)原本分散在各部門窗口的審批事項、服務(wù)事項歸集到了一起，初步實現(xiàn)了“一站式”部門專窗服務(wù)，在一定程度上緩解了群眾辦事難的情況。然而，在實踐過程中，專窗服務(wù)模式依然暴露出不少問題。

（1）窗口排隊時間差異化極大，不利于行政資源的合理配置

通常，行政服務(wù)中心的辦事窗口數(shù)量均在幾十甚至上百個。但由于事項熱門程度不一，而特定事項只能在主管部門甚至主管部門的特定窗口才能辦理。

（2）收辦件信息無法直接流轉(zhuǎn)，需要依賴二次錄入

目前，各地區(qū)的政務(wù)服務(wù)中心，都已基本建有中心的收件平臺。但由于大部分審批事項和服務(wù)事項，均需要依托部門自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)完成審批流轉(zhuǎn)，而中心的收件平臺與各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間存在數(shù)據(jù)壁壘，中心的工作人員需要在部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進行二次錄入，極大的增加了工作量，也在一定程度上降低了政務(wù)服務(wù)的效率。

（3）各部門間存在信息孤島，主題事項需要跑多次

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，入駐政務(wù)服務(wù)中心的部門數(shù)量一般在20-30 個左右，基本涵蓋了與企業(yè)辦事、個人辦事相關(guān)的各業(yè)務(wù)部門。但各業(yè)務(wù)部門之間的信息各自獨立，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)和材料的共享與復(fù)用。

（4）中心無法沉淀有效數(shù)據(jù)，輔助決策能力不強

由于大部分辦件都是依托各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，中心系統(tǒng)只負(fù)責(zé)登記收件，辦件的節(jié)點、環(huán)節(jié)信息等數(shù)據(jù)，并不推送到中心系統(tǒng)中。缺乏這些必要的數(shù)據(jù)支撐，中心不能對這些數(shù)據(jù)進行綜合運用和可視化分析，無法為社會公眾提供更精準(zhǔn)、智能、高效的政務(wù)服務(wù)。

2.“一窗通辦”新型政務(wù)受理系統(tǒng)的優(yōu)勢

考慮到系統(tǒng)的共性，本文以濱州市政務(wù)服務(wù)中心為例，探討中心的“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)以及智能數(shù)據(jù)交換平臺的設(shè)計與實現(xiàn)。與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換模式相比，“一窗通辦”新型政務(wù)受理系統(tǒng)的智能數(shù)據(jù)交換具有以下特點和應(yīng)用價值：

（1）數(shù)據(jù)接口服務(wù)化，能夠高效快速打通應(yīng)用邊界

政府各部門之間的信息系統(tǒng)由于建設(shè)時間和承建單位的差異，互相孤立，存在較為嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象。數(shù)據(jù)交換渠道的不暢，極大地影響了政府部門對政務(wù)資源的利用率。

（2）無須開放源系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)的安全性

在傳統(tǒng)數(shù)據(jù)交換模式中想要實現(xiàn)對現(xiàn)有各應(yīng)用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)提取，就需要開放數(shù)據(jù)字典、系統(tǒng)源代碼等，存在數(shù)據(jù)安全方面的風(fēng)險問題，這也是各部門特別顧慮的問題。而智能交換平臺則基于表現(xiàn)層提取數(shù)據(jù)，完全屏蔽了應(yīng)用系統(tǒng)業(yè)務(wù)邏輯層與數(shù)據(jù)層的差異性。僅以普通用戶訪問的形式即可實現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取，且完全遵循原系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互模式，確保了數(shù)據(jù)的安全性。

（3）解除開發(fā)商鎖定，降低人力與溝通協(xié)調(diào)成本

傳統(tǒng)模式的開發(fā)中，需要從在用的應(yīng)用系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)，不可避免地存在多個歸屬責(zé)任部門/單位及相應(yīng)的開發(fā)商之間協(xié)調(diào)溝通的困境。而智能數(shù)據(jù)交換技術(shù)，無需各系統(tǒng)提供深層次、復(fù)雜的配合，因此在協(xié)調(diào)、溝通方面人力成本與時間成本都大大降低，使原本令人頭疼的多系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲取工作變得簡單易行。

三、總體設(shè)計及關(guān)鍵技術(shù)

1.“一窗通辦”政務(wù)受理流程設(shè)計

“一窗通辦”政務(wù)服務(wù)模式，采用“綜合窗口統(tǒng)一受理，后臺分工協(xié)作”的新型業(yè)務(wù)模型，設(shè)立統(tǒng)一的窗口受理界面，并通過與人口庫、法人庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的信息共享和快速調(diào)用，能夠為法人和個人提供統(tǒng)一的對外服務(wù)。

“一窗通辦”政務(wù)受理，對于不同的辦件類型有不同的業(yè)務(wù)流程，具體可分為即辦件和承諾件。

（1）即辦件

對于即辦件事項，申請人在綜合窗口提出申請，窗口人員通過業(yè)務(wù)知識庫，核對相關(guān)材料要件后當(dāng)場辦結(jié)，并將辦理結(jié)果信息推送到部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)。具體業(yè)務(wù)流程如圖1所示。

（2）承諾件

承諾件是指根據(jù)政策文件要求，無法現(xiàn)場完成辦理的事項。申請人在綜合窗口提出申請后，窗口人員在統(tǒng)一受理平臺中進行信息錄入。通過智能數(shù)據(jù)交換，錄入的信息流轉(zhuǎn)到部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行辦理。在完成辦理后，部門將辦理結(jié)果信息推送到受理平臺，并由平臺將業(yè)務(wù)辦結(jié)信息推送給公眾。具體流程如圖2所示。

2.總體框架設(shè)計

針對系統(tǒng)的所有功能和非功能需求，進行總體框架設(shè)計，系統(tǒng)自下而上分為基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、平臺層、應(yīng)用層、訪問層五個主要部分。圖3為本系統(tǒng)的總體框架設(shè)計圖。

基礎(chǔ)設(shè)施層：主要包括電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器和安全等硬件基礎(chǔ)設(shè)施。

圖1 即辦件辦理流程

圖2 承諾件辦理流程

圖3 總體框架設(shè)計圖

數(shù)據(jù)層：指中心自建的法人庫、人員庫、電子證照庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

平臺層：通過數(shù)據(jù)接口服務(wù)平臺對各類政務(wù)應(yīng)用提供各種通用化的服務(wù)，既有效簡化應(yīng)用系統(tǒng)的設(shè)計和實現(xiàn)，避免了重復(fù)投資，又規(guī)范了各獨立系統(tǒng)的建設(shè)，使之更容易進行集成和整合。

應(yīng)用層：圍繞政務(wù)服務(wù)中心“一窗通辦”政務(wù)改革的總體目標(biāo)，開發(fā)建設(shè)包括綜合受理、查詢反饋、智能提醒、窗口配置、績效考評等功能模塊的“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)，并通過數(shù)據(jù)接口服務(wù)平臺實現(xiàn)與市、區(qū)各類異構(gòu)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互。

訪問層：系統(tǒng)及與系統(tǒng)相關(guān)的用戶對象包括企業(yè)法人、窗口人員、部門審批人員、中心管理人員等。

3.關(guān)鍵技術(shù)：智能數(shù)據(jù)交換平臺

考慮到數(shù)據(jù)交換的必要性以及不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)與中心數(shù)據(jù)對接的工作量極大，本系統(tǒng)中的智能數(shù)據(jù)交換平臺，沒有采用傳統(tǒng)的Web Service 接口模式。而是基于DaaS（數(shù)據(jù)即服務(wù)）技術(shù)，無須侵入原系統(tǒng)，只需訪問業(yè)務(wù)系統(tǒng)的表現(xiàn)層，即可重建出業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口。通過此技術(shù)，能夠快速生成需要與“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)對接的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口,從而在無需協(xié)調(diào)源系統(tǒng)開發(fā)商，不改變原部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)工作人員辦件習(xí)慣的前提下，通過對接口服務(wù)的調(diào)用，實現(xiàn)受理數(shù)據(jù)的分發(fā)和審批環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的獲取等，實現(xiàn)跨部門跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接。

智能數(shù)據(jù)交換平臺的數(shù)據(jù)接口生成后，提供給新應(yīng)用調(diào)用時，不破壞原系統(tǒng)訪問方式，對原系統(tǒng)而言，和真實的用戶訪問行為無差異。其主要由API 生成平臺，API運行平臺和API 管理平臺三部分組成。總體邏輯架構(gòu)如圖4所示。

數(shù)據(jù)接口（API）生成平臺：生成平臺包含云倉庫、云編譯、云部署等主要功能，能夠為每個項目組分配用戶空間，各個用戶空間之間互不影響，存儲倉庫、編譯環(huán)境等都在用戶空間中完成，編譯后API 可以自動通過生成平臺部署發(fā)布在云端測試環(huán)境，并完成云端測試、封裝、打包。

數(shù)據(jù)接口（API）運行平臺：運行平臺為生成平臺建模生成的API 資源包提供運行環(huán)境，同時提供配套服務(wù)，如安全機制、緩存機制、訪問控制等。

數(shù)據(jù)接口（API）管理平臺：管理平臺負(fù)責(zé)API 運行時的監(jiān)管服務(wù)，提供API運行生命周期管理功能，并可以對API 運行的健康狀態(tài)進行監(jiān)控，以便及時采用應(yīng)對措施避免或者減少異常情況帶來的損失。管理平臺能夠?qū)τ脩粼L問進行控制，阻止惡意用戶或者未授權(quán)用戶訪問。用戶行為的審計和分析統(tǒng)計的工作也由管理平臺來完成。

4.數(shù)據(jù)流向設(shè)計

平臺的數(shù)據(jù)流向由接口分析生成、接口運行、接口管理依次進行。具體對于某個應(yīng)用系統(tǒng)來說，先按照應(yīng)用系統(tǒng)的訪問方式訪問應(yīng)用系統(tǒng)，根據(jù)內(nèi)存鏡像分析捕獲用戶的操作行為。通過程序理解（包括內(nèi)存變量分析、源代碼分析、字節(jié)碼分析、界面截圖快照分析等），并綜合網(wǎng)頁DOM樹分析，行為模式學(xué)習(xí)，特征分析提取，相應(yīng)的數(shù)據(jù)流向分析，操作指向節(jié)點分析等，學(xué)習(xí)理解為可重放的API 模型配置。

數(shù)據(jù)接口可以通過數(shù)據(jù)接口管理平臺自動部署上線，并進行運行周期管理，對用戶進行授權(quán)管理、訪問控制、監(jiān)控運行及訪問狀態(tài)，審計數(shù)據(jù)接口訪問情況，并可以將監(jiān)控和審計狀況生成數(shù)據(jù)報表等。整個數(shù)據(jù)流向如圖5所示。

5.與傳統(tǒng)技術(shù)對比分析

與傳統(tǒng)對接技術(shù)相比，本系統(tǒng)中采用的智能數(shù)據(jù)交換方式，在靈活性、安全性等方面均有較大的優(yōu)勢。（1）與WEB Service 對接技術(shù)對比

圖4 智能數(shù)據(jù)交換平臺總體邏輯架構(gòu)

圖5 平臺數(shù)據(jù)流向

針對孤島式Web 系統(tǒng)，StanfordUniversity和MIT 學(xué)者在頂級學(xué)術(shù)會議CHI 上提出Webzeitgeist，在代理上部署瀏覽器內(nèi)核來渲染W(wǎng)eb 網(wǎng)頁，再用爬蟲抓取進行離線分析，這種方式難以做到實時、動態(tài)和可定制，效率較低，擴展性差，數(shù)據(jù)語義可能不完整、不一致，目前該技術(shù)不具備商用性。

針對孤島化移動App，Google 的App Indexing 和Facebook 的App Links，都需要開發(fā)者主動將應(yīng)用內(nèi)數(shù)據(jù)以某種格式暴露出來，工程量大、可行性差。

（2）與網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)對比

與網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)對比，智能數(shù)據(jù)交換技術(shù)具備以下優(yōu)勢：

實時性：智能數(shù)據(jù)對接平臺可通過接口實時獲取數(shù)據(jù)，而爬蟲技術(shù)普遍采用定期獲取數(shù)據(jù)，不能保障數(shù)據(jù)實時性。

開放性：智能數(shù)據(jù)對接平臺不需要用戶提供數(shù)據(jù)庫或者讓原系統(tǒng)方提供接口，只需要通過原系統(tǒng)的訪問方式就能獲取內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)中BS、AS、CS、flash 等不同類型系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。而爬蟲技術(shù)一旦遇到需要賬號的系統(tǒng)就很難獲取到業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也不支持AS、CS、flash 等類型的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

可交互性：智能數(shù)據(jù)對接平臺所開采的數(shù)據(jù)以程序接口的方式進行供給，從而使程序化的系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)處理和展現(xiàn)成為可能。不僅可以進行讀，而且也可以進行實時地寫入。而爬蟲技術(shù)無法完成寫入等交互操作。

完整性：即便原始系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、數(shù)據(jù)經(jīng)過加密、數(shù)據(jù)動態(tài)生成，或是數(shù)據(jù)存在于不同賬號或多個不同系統(tǒng)中，智能數(shù)據(jù)對接平臺也能完整地獲取對應(yīng)系統(tǒng)所能呈現(xiàn)的全部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。而爬蟲技術(shù)一旦遇到復(fù)雜的系統(tǒng)，獲取的數(shù)據(jù)就極有可能不是完整的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并且有可能獲取的數(shù)據(jù)是錯誤的。

（3）與導(dǎo)庫（ETL）技術(shù)對比

與導(dǎo)庫技術(shù)對比，智能數(shù)據(jù)交換技術(shù)具備以下優(yōu)勢：

數(shù)據(jù)導(dǎo)庫技術(shù)很難實現(xiàn)高效、高質(zhì)、低風(fēng)險、低成本的信息孤島數(shù)據(jù)開放共享。

導(dǎo)庫技術(shù)需要提供數(shù)據(jù)庫的權(quán)限，這點對于數(shù)據(jù)擁有者還是源系統(tǒng)開發(fā)商來說都是很難協(xié)調(diào)的，尤其是對于垂直系統(tǒng)，下級單位更是無法獲得數(shù)據(jù)庫的權(quán)限。

導(dǎo)庫技術(shù)需要技術(shù)人員對源系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的流程、字典等情況要非常熟悉，對項目實施周期影響較大。

導(dǎo)庫技術(shù)起到的是底層數(shù)據(jù)的獲取，但是無法做到業(yè)務(wù)的交互和寫入，比如A系統(tǒng)的數(shù)據(jù)寫進到B 系統(tǒng)中，或者將A 和B 系統(tǒng)的數(shù)據(jù)寫入到C 系統(tǒng)中。

四、建設(shè)成效及未來展望

1.建設(shè)成效

2018年8 月，濱州市政務(wù)服務(wù)中心正式啟用，進駐的54 個部門、394 項事項按事項類別劃分為商事服務(wù)、不動產(chǎn)登記、投資建設(shè)項目等10 個服務(wù)板塊，并按鏈?zhǔn)睫k理流程科學(xué)設(shè)置206 個服務(wù)窗口。在功能區(qū)設(shè)置和設(shè)備配置上也較原審批中心有了極大提升，實現(xiàn)了事項辦理的“一廳辦”“一窗辦”“一網(wǎng)辦”“一鏈辦”。運行一年來，市政務(wù)服務(wù)中心共接待辦事群眾81.4 萬人次，辦件26.39 萬件；日均接待2230 人次，日均辦件723 件。

（1）削峰填谷，高頻事項“立等可辦”

通過“前臺統(tǒng)一受理、后臺分類審批、統(tǒng)一證照管理、統(tǒng)一區(qū)域出件”的“一窗通辦”服務(wù)模式，濱州市政務(wù)服務(wù)中心對窗口資源進行了合理配置，與傳統(tǒng)模式相比，高頻事項的等待時間可縮短一半以上，真正實現(xiàn)了“立等可辦”。

（2）部門協(xié)同，主題事項“一鏈辦理”

目前，濱州市已在企業(yè)商事登記領(lǐng)域、個人公積金提取、個人過戶（電、暖、氣、有線電視綜合受理）等方面，進行了業(yè)務(wù)流程和材料的多情形精細化拆分梳理，實現(xiàn)了主題事項的跨部門協(xié)同“一鏈辦理”。如公積金提取業(yè)務(wù)，通過優(yōu)化流程，12 項分類中的11 項情形可“一次辦結(jié)”，一次辦結(jié)率91.67%，辦件量占比達99.74%。

（3）可管可控，政務(wù)數(shù)據(jù)“全息監(jiān)管”

依托智能數(shù)據(jù)交換平臺，濱州市政務(wù)服務(wù)中心可自動獲取國家級、省級統(tǒng)建業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的節(jié)點信息和環(huán)節(jié)信息，并通過可視化展示，輔助領(lǐng)導(dǎo)和管理人員對事項進行全生命周期的監(jiān)管，及時督查督辦，不斷提升政務(wù)服務(wù)能級。通過對各窗口辦件時長、等待時長、辦件數(shù)量等進行綜合分析，不斷優(yōu)化窗口設(shè)置，綜合服務(wù)效率提高62.5%。

2.未來展望

由于“一窗通辦”政務(wù)受理系統(tǒng)目前尚處于起步摸索階段，在試運行期間發(fā)現(xiàn)了一些考慮不周的地方。諸如，在推廣“一窗式”改革時，缺乏與一線窗口人員足夠的溝通，在收件時對行政審查要點的梳理不夠精細化；在業(yè)務(wù)知識庫的檢索方面未能實現(xiàn)語義邏輯關(guān)聯(lián)查找，削弱了知識庫的輔助作用等。上述這些問題的發(fā)現(xiàn)，為系統(tǒng)今后的升級拓展方向提供了借鑒和參考。