文/趙凌云

我國(guó)于1953年制定和實(shí)施糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，此后不斷進(jìn)行政策調(diào)整，到2004年才實(shí)現(xiàn)糧食購銷市場(chǎng)化。這是新中國(guó)成立70年來糧食工作最主要的歷史進(jìn)程，值得回顧與思考。

一、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的制定和實(shí)施

新中國(guó)成立之初，我國(guó)人口多、耕地少、抗災(zāi)能力弱、糧食生產(chǎn)水平低下，保證糧食供給十分困難。1953年全國(guó)人均糧食占有量只有284公斤。國(guó)家要進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)對(duì)糧食需求量急劇增加。同時(shí)，一些私商與國(guó)營(yíng)糧食部門爭(zhēng)奪市場(chǎng)，糧食市價(jià)波動(dòng)，致使國(guó)家糧食收購量大大減少，銷售量卻不斷增加，糧食供求矛盾日益尖銳。

為妥善地解決糧食問題，保障軍需民食，支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在農(nóng)村實(shí)行糧食征購、在城鎮(zhèn)實(shí)行糧食配給是勢(shì)在必行的最佳方案。方案經(jīng)中央批準(zhǔn)后，中共中央立即發(fā)出《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的決議》，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》。黨中央在《關(guān)于統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食的宣傳要點(diǎn)》中指出：實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷的目的，在于保障全國(guó)城市、農(nóng)村人人有飯吃，保障國(guó)家按過渡時(shí)期總路線實(shí)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，包括計(jì)劃收購、計(jì)劃供應(yīng)（簡(jiǎn)稱統(tǒng)購統(tǒng)銷）、國(guó)家嚴(yán)格控制糧食市場(chǎng)和中央對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)一管理等四項(xiàng)政策。文件規(guī)定：農(nóng)民要把大部分余糧賣給國(guó)家；城鎮(zhèn)居民口糧實(shí)行憑票證低標(biāo)準(zhǔn)定量供應(yīng)。社會(huì)用糧以及農(nóng)村缺糧人口所需的糧食由國(guó)家供應(yīng)。糧食購銷價(jià)格由國(guó)家制定。

二、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的作用和弊端

糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實(shí)施后，國(guó)家能按計(jì)劃征購到必要的糧食，比較合理地保證了社會(huì)各方面的最低需要，對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全，安定人民生活，保持市場(chǎng)糧價(jià)穩(wěn)定，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等起到了舉足輕重的作用。特別在發(fā)生較大自然災(zāi)害、國(guó)民經(jīng)濟(jì)遇到嚴(yán)重困難和挫折時(shí)，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的作用更顯突出。但是，在實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策過程中，弊端也不斷出現(xiàn)，有的還很嚴(yán)重。

一是管得過多，統(tǒng)得過死。

在糧食短缺的情況下，以行政手段對(duì)糧食流通管得過多，統(tǒng)得過死，結(jié)果是越統(tǒng)越少，越少越統(tǒng)。致使1978年以前的20多年里，大多數(shù)年份人均糧食占有量在300公斤以下徘徊。

二是統(tǒng)購中的強(qiáng)制手段。在統(tǒng)購初期，經(jīng)常發(fā)生一些地方用捆綁、吊打等非法手段，強(qiáng)制統(tǒng)購，有的還購了“過頭糧”，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，也挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

三是糧食購銷價(jià)格嚴(yán)重扭曲。由國(guó)家確定的糧食統(tǒng)（定）購價(jià)格定得過低，導(dǎo)致價(jià)格背離價(jià)值，并與供求關(guān)系脫節(jié)。到20世紀(jì)90年代初，市場(chǎng)價(jià)還高于定購價(jià)一倍左右。不同程度地影響發(fā)展糧食生產(chǎn)、活躍流通和適度消費(fèi)，損害了農(nóng)民的利益。

四是糧食集市貿(mào)易時(shí)開時(shí)關(guān)。

在特殊時(shí)期甚至全部被關(guān)閉。由于群眾需要有糧食余缺調(diào)劑的平臺(tái)，造成“黑市”此起彼伏。農(nóng)民在“黑市”上賣一點(diǎn)高價(jià)糧，解決治病等用錢，就會(huì)遭到?jīng)]收和批斗。

五是實(shí)行中央集中統(tǒng)一的糧食管理體制，影響了地方的積極性。

三、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的調(diào)整和改革

實(shí)施糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策過程中不斷出現(xiàn)的問題，應(yīng)該及時(shí)加以解決。但由于國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)緊張和糧食長(zhǎng)期短缺，加之國(guó)家財(cái)政困難，只能審時(shí)度勢(shì)、循序漸進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整?？偟母母镒呦蚴侵鸩娇s小糧食計(jì)劃管理范圍，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)比重，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì)以后，加速了改革的步伐，經(jīng)過了糧食購銷、價(jià)格“雙軌制”，并朝著全面購銷市場(chǎng)化奮力前行。

（一）縮減統(tǒng)購統(tǒng)銷范圍。在統(tǒng)（定）購方面，一是穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)五六十年代，曾兩次對(duì)種糧農(nóng)戶進(jìn)行定產(chǎn)、定購、定銷（簡(jiǎn)稱“三定”），一定三年不變。1965年把糧食征購任務(wù)確定為征購基數(shù)。20世紀(jì)70年代又定為一定五年不變。二是改變收購辦法。1985年中央決定取消統(tǒng)購，實(shí)行合同定購。歷經(jīng)32年的糧食統(tǒng)購本應(yīng)就此結(jié)束，遺憾的是當(dāng)年糧食嚴(yán)重受災(zāi)減產(chǎn)，定購任務(wù)只完成74%。1986年中央又明確合同定購既是經(jīng)濟(jì)合同，又是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，必須保證完成。1990年改為國(guó)家定購。1993年曾實(shí)行保留定購數(shù)量，價(jià)格隨行就市，糧食改革大大前進(jìn)了一步。但1994年糧食減產(chǎn)兩成半，市場(chǎng)糧價(jià)波動(dòng)，就又恢復(fù)為國(guó)家下達(dá)的收購任務(wù)?？梢钥闯?，這個(gè)時(shí)期的收購實(shí)際上是縮減后的收購任務(wù)，仍然復(fù)歸了統(tǒng)購時(shí)低價(jià)強(qiáng)制的特點(diǎn)。三是8次調(diào)減征購基數(shù)和統(tǒng)（定）購等任務(wù)。從1985年取消定購時(shí)的7900萬噸調(diào)減至到1987年的5000萬噸，調(diào)減36.7%。這使得農(nóng)民有更大的空間賣高價(jià)糧，增加農(nóng)民收入。四是國(guó)家采取以高于定購價(jià)的多種辦法收購。1986年國(guó)家規(guī)定在合同定購任務(wù)以外，從各地議價(jià)收購的糧食中上交國(guó)家1850萬噸（即“議轉(zhuǎn)平”）；接著又改為除小麥外，都以“議轉(zhuǎn)平”收購方式完成，并在定購以外實(shí)行國(guó)家委托代購，按不超過原超購價(jià)收購，以增加農(nóng)民收入。

在糧食統(tǒng)銷方面。三年困難時(shí)期，因無力落實(shí)原定的城鄉(xiāng)口糧標(biāo)準(zhǔn)，中央決定壓縮糧食銷量，一是降低城鄉(xiāng)口糧標(biāo)準(zhǔn)。1960年中央決定將農(nóng)民口糧降到每人每年150～200公斤或以下。城市居民的口糧定量標(biāo)準(zhǔn)，每人每月平均降低1公斤。同時(shí)動(dòng)員群眾大搞瓜菜代，彌補(bǔ)口糧的不足。二是減少城鎮(zhèn)人口。1961-1963年和1972-1976年，中央采取減少城鎮(zhèn)人口和精簡(jiǎn)職工等重大措施，平均年精簡(jiǎn)職工和減少吃商品糧人口近千萬人，減少糧食銷量。

（二）理順糧食購銷價(jià)格。在糧食購銷市場(chǎng)化以前，幾乎年年都在理順價(jià)格，采取的措施名目繁多，綜合起來有提價(jià)、放價(jià)、限價(jià)、補(bǔ)貼等十幾種。通過交替、重復(fù)、幾個(gè)措施同時(shí)使用等方法，使統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)格得到直接或間接的提高，逐步向市場(chǎng)價(jià)格靠攏。

1.提高統(tǒng)（定）購價(jià)格。幾十年來，先后20多次提高糧食統(tǒng)（定）購等價(jià)格，并采取獎(jiǎng)售以及用化肥、柴油和預(yù)付定金“三掛鉤”的實(shí)物平議差價(jià)補(bǔ)貼等辦法，作為提高價(jià)格的補(bǔ)充。黨的十一屆三中全會(huì)以后，加速了糧價(jià)改革的步伐。1994年和1996年最后的兩次提價(jià)，提價(jià)幅度正好100%；國(guó)家確定的定購價(jià)格和以后的保護(hù)價(jià)，既高于生產(chǎn)成本，也高于市場(chǎng)價(jià)格，增加了農(nóng)民收入，刺激糧食生產(chǎn)的快速發(fā)展。

2.調(diào)整統(tǒng)銷價(jià)格。1992年提高城鎮(zhèn)統(tǒng)銷價(jià)，實(shí)現(xiàn)購銷同價(jià)，1993年放開銷價(jià)，隨行就市，但是統(tǒng)銷時(shí)運(yùn)用的購糧憑證還沒有完全取消。直至2001年，原國(guó)家糧食局決定不再辦理市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明，統(tǒng)銷才算徹底退出歷史舞臺(tái)。

（三）開放集市貿(mào)易，發(fā)展多渠道經(jīng)營(yíng)。1979年后，中央決定恢復(fù)糧食集市貿(mào)易，國(guó)家糧食部門也開展了糧食議購議銷業(yè)務(wù)。從1983年開始，實(shí)行以主渠道為主的多渠道經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，“米市”、糧行、糧油交易所、貿(mào)易貨棧、批發(fā)市場(chǎng)也相繼恢復(fù)、建立和發(fā)展起來，形成糧食購銷、價(jià)格“雙軌制”，但仍規(guī)定農(nóng)村糧食市場(chǎng)在征購期間堅(jiān)決關(guān)閉，征購結(jié)束后再開放，并要加強(qiáng)管理，嚴(yán)格控制。

（四）進(jìn)口糧食。新中國(guó)成立初期，盡管糧食形勢(shì)比較緊張，但還要出口糧食，1958-1960年平均年凈出口糧食316萬噸，比1957年增加64%，更加重了國(guó)內(nèi)糧食供給困難。直到1961年，中央才開始凈進(jìn)口糧食。從1961年度到1985年度平均每年凈進(jìn)口420萬噸。雖然進(jìn)口的糧食只占需求總量的很小部分，但國(guó)家能夠集中掌握一批糧源，對(duì)于緩和糧食供求矛盾，保證城鄉(xiāng)糧食供應(yīng)，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，起到積極作用。

（五）處理好中央和地方的關(guān)系。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷初期，實(shí)行集中統(tǒng)一的糧食管理體制，糧權(quán)集中在中央。1958年曾一度實(shí)行購銷差額管理、調(diào)撥包干的辦法，把一部分權(quán)力下放給地方。但是以后幾年由于調(diào)度糧食困難，又恢復(fù)實(shí)行“四統(tǒng)一（購銷調(diào)存）”的中央集中管理制度。從1982年起，才改成糧食購銷、調(diào)撥包干一定三年、五年的辦法，由中央和省兩級(jí)管理糧食。1994年以后實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制和糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，發(fā)揮中央和地方管理糧食的兩個(gè)積極性。

（六）建立國(guó)家儲(chǔ)備糧。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來重視建立國(guó)家糧食儲(chǔ)備。從新中國(guó)成立到上世紀(jì)80年代末，曾4次建立儲(chǔ)備糧，但都用于彌補(bǔ)國(guó)家糧食收支缺口。到20世紀(jì)70年代只擁有極少量的國(guó)家儲(chǔ)備糧和戰(zhàn)備糧。

20世紀(jì)70年代，在四川樂山某糧站，農(nóng)民挑著擔(dān)子，排隊(duì)交公糧，等待糧食入倉。

1990年糧食產(chǎn)量創(chuàng)歷史增產(chǎn)最高紀(jì)錄。為解決農(nóng)民“賣糧難”，中央決定建立國(guó)家專項(xiàng)儲(chǔ)備糧制度，要求在完成定購任務(wù)以后，由國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)按國(guó)家規(guī)定的保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，建立國(guó)家儲(chǔ)備糧。接著，各省、自治區(qū)、直轄市相繼建立地方儲(chǔ)備，從此，形成以國(guó)家儲(chǔ)備糧為中心，包括國(guó)家、地方、農(nóng)村集體和農(nóng)戶儲(chǔ)糧的多層次糧食儲(chǔ)備體系，加上國(guó)家糧食庫存、企業(yè)庫存，全國(guó)總存糧達(dá)到較高的水平。儲(chǔ)備糧制度的建立，提高了糧食宏觀調(diào)控能力，夯實(shí)了國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，在吞吐余糧、穩(wěn)定市場(chǎng)、平抑糧價(jià)、救災(zāi)扶貧、保證軍需民食等方面起到了關(guān)鍵性作用。

四、實(shí)現(xiàn)糧食購銷市場(chǎng)化

黨的十一屆三中全會(huì)以后，由于推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的政策調(diào)整，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，加上糧食流通管理體制的不斷調(diào)整和改革，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到充分調(diào)動(dòng)，糧食產(chǎn)量快速增長(zhǎng)。到20世紀(jì)90年代后期，糧食供需實(shí)現(xiàn)總量基本平衡，豐年有余。群眾吃糧從低標(biāo)準(zhǔn)定量供應(yīng)型向講究營(yíng)養(yǎng)、安全的小康型發(fā)展。糧食庫存和國(guó)家儲(chǔ)備充裕，宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，糧食市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，國(guó)家糧食安全不斷鞏固和提高。糧食購銷市場(chǎng)化改革的條件已基本成熟。2004年，國(guó)務(wù)院決定全面放開糧食收購市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)糧食購銷市場(chǎng)化和市場(chǎng)主體多元化。

五、從統(tǒng)購統(tǒng)銷到購銷市場(chǎng)化的思考

（一）糧食的重要性。糧食是人類最基本的生活資料，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性商品。從困難時(shí)期走過來的糧食工作者，對(duì)廣大群眾“低標(biāo)準(zhǔn)、瓜菜代”甚至忍饑挨餓的生活，以及糧食短缺時(shí)工作的艱辛，深有感觸，始終不能忘懷。幾十年的實(shí)踐，也充分說明糧食狀況如何直接關(guān)系到社會(huì)安定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和市場(chǎng)穩(wěn)定。一旦糧食供給出現(xiàn)問題，就會(huì)成為重大的政治問題。

新中國(guó)成立后，黨和各級(jí)政府始終把糧食工作當(dāng)作大事來抓，曾提出“全黨動(dòng)員，全力以赴”貫徹落實(shí)糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。1960年，黨中央指出：農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。近年來，黨中央一直強(qiáng)調(diào)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食的有效供給?？傊?，糧食問題須臾不能放松，國(guó)內(nèi)可持續(xù)的糧食生產(chǎn)能力必須增強(qiáng)；有關(guān)糧食生產(chǎn)的一切措施，必須有利于調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民種糧的積極性；必須合理配置糧食資源，集中力量保重點(diǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。

（二）保障國(guó)家糧食安全。糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。鑒于我國(guó)的國(guó)情和糧情，什么時(shí)候都不能輕言糧食已經(jīng)過關(guān)。習(xí)近平總書記曾指出：“保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松?！睔v史上曾經(jīng)出現(xiàn)過當(dāng)糧食豐收、庫存充裕、糧食形勢(shì)大好時(shí)，有的地方放松糧食生產(chǎn)、忽視糧食流通、淡化糧食安全意識(shí)等問題。在1984年和1998年糧食大豐收以后，曾有過兩次公開宣布糧食“三年吃不完”，不久就出現(xiàn)糧食全面緊張的情況。實(shí)踐證明，在糧食安全問題上，要居安思危，警鐘長(zhǎng)鳴，始終繃緊糧食安全這根弦。

黨中央對(duì)確保國(guó)家糧食安全曾作出一系列重要部署。除發(fā)展糧食生產(chǎn)外，一是要牢牢把握“堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重”的安全戰(zhàn)略要求。在過去的年代，整天為“吃飽”而奔走?，F(xiàn)在群眾的生活水平大大提高了，在滿足糧食數(shù)量供給的同時(shí)，要更加注重糧食質(zhì)量和食品安全，切實(shí)落實(shí)糧食從生產(chǎn)到銷售各環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，讓人民吃得飽、吃得好、吃得放心。二是近14億人的吃飯問題絕不能受制于人，中國(guó)人的飯碗必須緊緊端在自己手上。實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，牢牢掌握糧食問題的主動(dòng)權(quán)。三是積極利用國(guó)際糧食市場(chǎng)，通過適當(dāng)進(jìn)出口，進(jìn)行余缺調(diào)劑和彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)部分品種供求缺口，同時(shí)又要防止沖擊國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，給農(nóng)民增收帶來大的影響。

（三）糧食價(jià)格改革必須堅(jiān)持由市場(chǎng)定價(jià)。在糧食購銷市場(chǎng)化以后，糧食價(jià)格的改革主要是通過宏觀調(diào)控等手段，有針對(duì)性地解決各方利益關(guān)系問題，調(diào)整各種價(jià)格之間的比價(jià)和差價(jià)。既注意處理好糧食自身的價(jià)格、價(jià)值和供求這三者之間的關(guān)系，又考慮到它對(duì)整個(gè)市場(chǎng)物價(jià)可能產(chǎn)生的影響。既要有利于促進(jìn)生產(chǎn)，又要充分考慮國(guó)家財(cái)力、物力的可能和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)能力，還要照顧到糧食商業(yè)和工商行業(yè)合理的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）加強(qiáng)宏觀調(diào)控。從20世紀(jì)90年代起，逐步實(shí)現(xiàn)糧食管理體制從中央集中的計(jì)劃管理向以經(jīng)濟(jì)手段為主、輔之以行政和法律手段的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，并在國(guó)家宏觀調(diào)控下，實(shí)行糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

在轉(zhuǎn)變過程中，人們逐步認(rèn)識(shí)到：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其本身的弱點(diǎn)，通常表現(xiàn)為自發(fā)性、盲目性和滯后性，需要政府進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控，加以引導(dǎo)和糾正。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在糧食資源配置中的決定性作用的同時(shí)，國(guó)家通過儲(chǔ)備糧吞吐平抑糧價(jià)，出臺(tái)最低收購價(jià)托市收購，以保護(hù)農(nóng)民利益；綜合運(yùn)用“看不見的手”和“看得見的手”調(diào)控糧食市場(chǎng)。實(shí)踐充分證明，排斥糧食市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用不活，放棄對(duì)糧食市場(chǎng)的監(jiān)管調(diào)控會(huì)亂，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來，著力構(gòu)建統(tǒng)一開放、完善功能、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的新型糧食市場(chǎng)體系。

如今，離開始實(shí)行糧食購銷市場(chǎng)化又過去了15個(gè)年頭，在這段時(shí)間里，糧食流通體制改革取得更大的成就，糧食產(chǎn)量不斷提高，糧食供應(yīng)充足，價(jià)格總體穩(wěn)定，宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，國(guó)家糧食安全水平不斷提高，人民生活更加美好。但是，在前進(jìn)的道路上，我們始終不能忘記走過的路。