王歡歡

（福建警察學(xué)院 公安管理系，福建 福州 350007）

在新公共服務(wù)的背景下，政府行政模式發(fā)生轉(zhuǎn)型，“需求導(dǎo)向”應(yīng)成為“服務(wù)型政府”公共物品供給過程的應(yīng)有之義。伴隨著多中心治理理論、話語理論、治理理論等相關(guān)理論的出現(xiàn)，自上而下的命令式?jīng)Q策逐步向自下而上與自上而下雙向互動的決策模式的轉(zhuǎn)變，“需求導(dǎo)向”替代“供給導(dǎo)向”成為可能。

一、H社區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

該次調(diào)查選取F市H社區(qū)作為取樣單位，主要采用調(diào)查問卷為主的定量研究方法，結(jié)合個別訪談的定性研究方法，開展系列調(diào)查和研究分析。共發(fā)放問卷150份，收集有效問卷131份。受訪者所在的社區(qū)類型是普通商品房和拆遷安置房社區(qū)，80%的被調(diào)查者在所在社區(qū)居住時間超過5年。

我國目前主要有三種社區(qū)公共服務(wù)供給模式：一是政府采購服務(wù)，主要針對社區(qū)內(nèi)的弱勢群體；二是由企業(yè)基金會或慈善機構(gòu)來推動；三是通過社區(qū)內(nèi)部自身資源的整合，來達到完善社區(qū)服務(wù)供給的目標(biāo)。H社區(qū)正在踐行并推進的就是第三種模式。社區(qū)居民的基本需求的滿足程度及其對社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的滿意度，應(yīng)該成為評價社區(qū)公共服務(wù)供給水平的主要依據(jù)。通過調(diào)查表明，H社區(qū)在提供公共服務(wù)方面主要存在以下問題：

（一）社區(qū)公共服務(wù)供給與居民需求不匹配

此次調(diào)查將社區(qū)居民的潛在需求分為11類，包括“家政服務(wù)”“老年服務(wù)”“文娛活動”“婦女和家庭服務(wù)”“兒童和青少年服務(wù)”“就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)服務(wù)”“心理健康服務(wù)”“法律援助服務(wù)”“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”等。表1是H社區(qū)居民對各個社區(qū)服務(wù)項目的重要性評價，可以表明居民對不同社區(qū)服務(wù)的需求程度。從表中可以看出，居民需求較高的社區(qū)公共服務(wù)包括：醫(yī)療保健服務(wù)（4.6）、社區(qū)老年人服務(wù)（4.6）、社區(qū)文化和體育活動（4.5）、社區(qū)治安服務(wù)（4.3）、社區(qū)環(huán)境（4.2）等。表2是H社區(qū)居民對各個社區(qū)公共服務(wù)的滿意度評價，可以從側(cè)面反應(yīng)出社區(qū)公共服務(wù)的供給情況。從表中可以看出，居民比較滿意的社區(qū)公共服務(wù)包括：社區(qū)治安服務(wù)（4）、社區(qū)環(huán)境（3.8）、家政服務(wù)（3.6）、心理健康服務(wù)（3.4），對于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)文體活動、社區(qū)老年人服務(wù)的滿意度評價卻排在后幾位。供需差距比較大的包括社區(qū)文體活動、社區(qū)老年人活動、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。隨著家庭收入水平的提高以及城市居民生活水平的提高，居民們對專業(yè)化服務(wù)有了更高的需要，而社區(qū)公共服務(wù)在這些方面卻仍有欠缺。此外，H社區(qū)居民對社區(qū)公共服務(wù)的整體評價為4.1，而社區(qū)公共服務(wù)的整體滿意度僅為3.5。這表明，社區(qū)公共服務(wù)無論是在供給結(jié)構(gòu)上，還是在供給水平上，都與居民的需求存在著一定程度的差距，供給結(jié)構(gòu)不匹配，供給水平不夠高，有待進一步改善。

（二）居民需求多樣化，而社區(qū)供給機制單一

表1顯示了居民對社區(qū)公共服務(wù)的不同需求。此外，居民的“其他需求”出現(xiàn)了“社區(qū)便民服務(wù)”“臺風(fēng)預(yù)警”“社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺”“社區(qū)游泳池”“社區(qū)親子園地”等答案，可以看出居民的需求趨于多樣化。然而，H社區(qū)的主要是通過整合社區(qū)內(nèi)的資源來改善社區(qū)服務(wù)的供應(yīng)。供給方式主要是政府機制，缺乏市場機制和社會機制。社區(qū)服務(wù)單一的供給機制不能全方位滿足居民需求的多樣化。首先，從需求內(nèi)容上來看，社區(qū)居民的需求包括了普遍需求，如社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境，這些項目比較靠近純公共物品，因此由政府提供較為合適，調(diào)查所得出的滿意度也證明了這一點；但是，社區(qū)居民的需求也包括特殊群體的需求，例如家政服務(wù)，社區(qū)老人服務(wù)，兒童和青少年服務(wù)，醫(yī)療和保健服務(wù)等。這些服務(wù)只能算是準公共物品，單純依靠政府的供給可能無法提供較高的服務(wù)水平，從而無法滿足居民的需求。另外，例如社區(qū)文體活動，應(yīng)包涵了多樣化的內(nèi)容與形式，如果單純依靠政府供給機制，供給的內(nèi)容常年趨于單一，缺少創(chuàng)新，更無法及時反映居民的需求。因此，首先需要通過與社會供給機制相結(jié)合，通過基層志愿組織，集思廣益，收集群眾意見，組織居民樂于參與的文化體育活動；其次，從需求程度上來看，由于供給機制的單一，集資渠道的狹窄，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資金短缺，無法滿足居民多樣化的需求。

表1 H社區(qū)居民對各個社區(qū)公共服務(wù)項目的重要性評價（需求）Tab.1 Importance evaluation of H community residents on each community public service project(demand)

表2 H社區(qū)居民對各個社區(qū)公共服務(wù)項目的滿意度評價（供給）Tab.2 Satisfaction evaluation of H community residents on each community public service projects(supply)

（三）社區(qū)公共服務(wù)供給評價體系有待完善

H社區(qū)主要由上級政府組織對社區(qū)公共服務(wù)供給的考核。政府部門的考評具有“重效率高、輕效益”，“重有形、輕無形”的特點[1]，注重社區(qū)公共服務(wù)的結(jié)果而非效益，也就是考察社區(qū)公共服務(wù)組織是否執(zhí)行了政府的相關(guān)政策；此外，政府評估指標(biāo)的設(shè)計往往與現(xiàn)實脫節(jié)。政府的強勢和主導(dǎo)地位決定了社區(qū)公共服務(wù)組織親上導(dǎo)向，忙于落實上級分配的任務(wù)，而非居民的實際需求。實際情況往往是，雖然居委會和公共事務(wù)服務(wù)中心為居民做了很多事情，但由于“親上導(dǎo)向”，工作主要關(guān)注的是上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意度，對居民的訴求缺乏回應(yīng)，作為服務(wù)對象的居民反而無法不盡滿意。因此，自上而下的“考評”與自下而上的“需求”之間存在矛盾，自上而下的“考評”使得自下而上以需求為導(dǎo)向的供給機制無法真正實現(xiàn)。

從問卷調(diào)查的結(jié)果來看，86.5%的居民都意識到，社區(qū)公共服務(wù)的評估體系中應(yīng)該包括作為服務(wù)對象的社區(qū)居民；有69.3%的居民表示希望參與社區(qū)公共服務(wù)的評估。這表明大多數(shù)居民已形成享有社區(qū)公共服務(wù)的公民意識，并愿意參與到社區(qū)公共服務(wù)中。但是，從數(shù)據(jù)上也可以看出，由于目前評估體系還不夠完善，一些居民仍對于社區(qū)公共服務(wù)的評估持無所謂態(tài)度，沒有感受到“參與評估”與“需求滿足”之間的關(guān)聯(lián)性。因此，雖然具有權(quán)利意識，卻沒有參與的意愿。因此，應(yīng)建立“需求導(dǎo)向”下雙向結(jié)合的社區(qū)公共服務(wù)多元評價體系，使居民訴求在社區(qū)公共服務(wù)的供給之中得到回應(yīng)。

二、“需求導(dǎo)向”下的社區(qū)公共服務(wù)多中心供給模式構(gòu)建

“需求導(dǎo)向”應(yīng)成為社區(qū)公共服務(wù)的核心價值，評價社區(qū)公共服務(wù)的基本標(biāo)準應(yīng)該是社區(qū)居民的滿意度。基于以上對于H社區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的問題分析，可以嘗試在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上做出調(diào)整，構(gòu)建基于“需求導(dǎo)向”視角的社區(qū)公共服務(wù)供給機制（圖1）。社區(qū)公共服務(wù)供給機制的構(gòu)建，不單是對供給主體、供給方式、供給內(nèi)容和供給評價體系進行調(diào)整，更是一種理念的改變，而這個理念就是社區(qū)公共服務(wù)供給的應(yīng)有之義，并貫穿于供給各個環(huán)節(jié)的“需求導(dǎo)向”。

圖1 “需求導(dǎo)向”下的社區(qū)公共服務(wù)供給模式Fig.1 The community public service supplymodel under“demand orientation”

如圖所示，為了保障社區(qū)居民多樣化需求高質(zhì)量的供給，引入了社區(qū)公共服務(wù)多中心供給，利用政府、市場和社會的力量提供社區(qū)公共服務(wù)。多中心供給被認為是這樣一種的供給：各種供給主體之間相互獨立，可以自主決定提供何種以及如何提供公共服務(wù)，但彼此能夠相互調(diào)適，可以在某種特定的規(guī)則體制中歸置相互關(guān)系，從而保證多個供給中心之間不會發(fā)生沖突。因而，從根本上說，多中心供給與傳統(tǒng)的多元化供給的內(nèi)涵還是有差別的，供給的多元化并不一定要求或能夠?qū)崿F(xiàn)供給的多中心，而多中心供給體制內(nèi)卻包含有多元化供給的因素。[2]當(dāng)然，政府將在一個更高的水平上對各個主體進行統(tǒng)籌。此外，社區(qū)居民的訴求要有相關(guān)渠道反饋到社區(qū)公共服務(wù)的供給系統(tǒng)中，并且對于供給的結(jié)果進行評估。從而，在“需求導(dǎo)向”的引導(dǎo)下，保障社區(qū)公共服務(wù)的有效供給。

三、“需求導(dǎo)向”視角下社區(qū)公共服務(wù)供給的相關(guān)制度設(shè)計

在構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)供給模式的基礎(chǔ)上，進一步分析該系統(tǒng)，設(shè)計相關(guān)制度，保障社區(qū)公共服務(wù)供給機制有效運作，提高居民滿意度。由此，從供給模式、籌資方式、評估模式以及信息互動渠道這四個方面進行具體闡述。

（一）實現(xiàn)多中心供給主體，建立多元化的供給模式

面對多樣化的居民需求，任何組織承擔(dān)的功能有限，都無法提供令居民“完全滿意”的社區(qū)公共服務(wù)。僅憑社區(qū)自身的人力和物力無法全方位滿足社區(qū)居民。因此，需要政府、社區(qū)組織、市場和社會的有效配合。建立多元化的供給模式是滿足居民需求和發(fā)展社區(qū)服務(wù)的可靠途徑。在政府統(tǒng)籌組織的前提下，由政府提供綠化、保潔等具有普遍性需要的社區(qū)公共服務(wù)，將家政服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等通過采取合同外包、BOT、TOT等形式由市場提供，而社區(qū)的自發(fā)組織等則負責(zé)組織社區(qū)的文體活動以及為一些特殊群體如老人、兒童、單親家庭等提供能力范圍內(nèi)的幫助。同時，按照以人為本，社會公正，有效分工等原則，制定政策法規(guī)，建立社區(qū)服務(wù)準入制度，相關(guān)優(yōu)惠制度和社區(qū)服務(wù)監(jiān)督條例，鼓勵企業(yè)和個人提供產(chǎn)品和服務(wù)，促進社區(qū)服務(wù)組織的實體化和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化。有償服務(wù)可引入市場機制，市場和政府配合提供低償服務(wù)，并配套相應(yīng)的財政補貼和稅收減免政策；政府和社會配合提供無償服務(wù)，實行國家生產(chǎn)或國家采購，鼓勵企業(yè)和個人提供志愿服務(wù)。

（二）拓展服務(wù)資金籌集渠道，增加服務(wù)資金來源

建立政府主導(dǎo)的多中心社區(qū)公共服務(wù)供給模式需要大量資金支持。政府作為主導(dǎo)力量，應(yīng)該繼續(xù)加大對社區(qū)公共服務(wù)的重視，增加應(yīng)有的財政投入，考慮將社區(qū)公共服務(wù)納入到財政預(yù)算的相關(guān)科目中[3]，從而形成制度化的財務(wù)投入。但是，由于政府的財政資源有限，政府應(yīng)該拓展資金籌集渠道，增加服務(wù)資金來源，提高社區(qū)公共服務(wù)的供給效益。社區(qū)、非營利組織和企業(yè)均可成為社區(qū)公共服務(wù)提供者，形成市區(qū)政府專項投入、街道自籌資金、社會捐助、部分社區(qū)服務(wù)項目的盈余、社區(qū)居民自籌的多元化供給渠道[4]。

（三）建立更為合理的評價體系，確保社區(qū)公共服務(wù)的有效供給

健全的社區(qū)公共服務(wù)供給模式需要科學(xué)合理的評價體系，即公共服務(wù)的供給是否有效，是否滿足社區(qū)居民的需求。這需要依靠一套科學(xué)的評價體系，以驗證社區(qū)公共服務(wù)供給模式的有效性以及居民滿意度，并形成報告向相關(guān)部門匯報，社區(qū)公共服務(wù)供給水平才能不斷提升與完善，真正滿足社區(qū)居民的需求。首先，社區(qū)居民作為社區(qū)公共服務(wù)的服務(wù)對象，必須成為評估主體之一。充分保障社區(qū)居民的主體地位，重視評估過程的嚴肅性。在社會調(diào)查和績效評估過程中，必須充分尊重社區(qū)群眾的評估權(quán)利，杜絕問卷調(diào)查過程中的形式化問題。社區(qū)居民是社區(qū)公共服務(wù)最直觀的感受者，能夠?qū)ι鐓^(qū)服務(wù)供給水平給出最準確的評價。因此，社區(qū)居民應(yīng)成為社區(qū)公共服務(wù)最有效的評估者，也應(yīng)占有社區(qū)公共服務(wù)評估的最大權(quán)重。其次，應(yīng)建立一套以“需求導(dǎo)向”準的社區(qū)公共服務(wù)績效評價指標(biāo)。評估指標(biāo)應(yīng)符合居民需求，對居民需求作出回應(yīng)?？己藘?nèi)容是公共服務(wù)供給的指揮棒，只有將居民切實關(guān)心的問題列入考核內(nèi)容，才能實現(xiàn)通過考核實現(xiàn)公共服務(wù)為居民服務(wù)的目的。再次，評估工具的多樣性和制度化。多元化的考核手段可以保障評估的有效性，制度化對評估形成一種約束，可以打破考核的隨意性。最后，確保考核結(jié)果的運用。只有真正將評估結(jié)果落實到獎懲中，才能保證績效考核的有效性。

（四）建立信息雙向渠道，有效反饋社區(qū)居民的需求

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，社區(qū)居民的需求與社區(qū)公共服務(wù)的供給之間存在差距。為了減少和避免社區(qū)公共服務(wù)供給的低效，有必要在公共服務(wù)供給方與接受方之間建立雙向信息渠道。及時有效地了解和掌握居民對公共服務(wù)的需求趨勢，盡可能實現(xiàn)公共服務(wù)供需平衡，實現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給。首先，建立社區(qū)服務(wù)信息公開機制，對公共服務(wù)類型、公共服務(wù)資金來源、公共服務(wù)供給方以及公共服務(wù)價格、公共設(shè)施利用率等進行公開，便于社區(qū)居民對社區(qū)公共服務(wù)有全面的了解。一方面可以及時享受已有的社區(qū)公共服務(wù)，另一方面，也可以對公共服務(wù)供給的合理性進行評估與監(jiān)督。其次，服務(wù)方可以通過社問卷調(diào)查了解居民對公共服務(wù)的需求類型和數(shù)量以及對現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)的滿意程度；還可以通過網(wǎng)絡(luò)建立社區(qū)公共服務(wù)需求和評估網(wǎng)站，打破信息溝通在時間和空間上的限制，并利用大數(shù)據(jù)手段，建立社區(qū)居民信息庫與需求庫，為社區(qū)居民打造全方位立體式個性化的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)。最后，定期召開居民代表大會，通過社區(qū)居民代表收集匯總并反饋社區(qū)居民的意見，并形成最終的報告。政府根據(jù)社區(qū)居民集體選擇的結(jié)果，做出最符合居民需求的公共服務(wù)供給決策。