●吳 晶 杜艷瑞

一、事前績效評估的內(nèi)涵及意義

事前績效評估指根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報書等內(nèi)容，運(yùn)用科學(xué)、合理的評估方法，對預(yù)算申報項目立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行客觀、公正地評估。

事前績效評估是績效目標(biāo)管理的拓展與深化，其在績效目標(biāo)審核的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了參與主體、拓展了論證與評估的方式方法、細(xì)化了審核內(nèi)容，進(jìn)而增強(qiáng)了事前績效管理的科學(xué)性與客觀性。同時，事前評估與事中跟蹤、事后評價相銜接，完善了全過程預(yù)算績效管理。而相對于事后評價，事前評估是在預(yù)算申報階段進(jìn)行的評估，評價環(huán)節(jié)的前移，更利于從源頭上把好資金分配關(guān)，優(yōu)化財政資源配置、提高預(yù)算管理水平、提升公共服務(wù)質(zhì)量，有利于推進(jìn)“責(zé)任政府”和“效率型政府”建設(shè)。

二、事前績效評估思路及要點

根據(jù)評價對象的不同，當(dāng)前主要開展項目支出事前績效評估和政策事前績效評估兩類。

（一）項目事前績效評估

項目事前績效評估應(yīng)圍繞項目實施的必要性、可行性和績效性開展。

項目實施必要性解決項目是否應(yīng)設(shè)立的問題。一般從項目設(shè)立依據(jù)是否充分，是否存在客觀需求，實施后是否能夠解決當(dāng)前需求缺口，項目是否屬于公共財政支持范圍，是否在部門之間或者與其余部門重復(fù)立項等方面進(jìn)行分析。

項目實施可行性回應(yīng)項目是否存在執(zhí)行及效益發(fā)揮的風(fēng)險。從項目是否按照規(guī)定程序申請設(shè)立，實施方案是否完整，進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制措施是否有效，采購管理是否健全，人員安排是否合理到位，資金支持方式和各級財政配套資金管理方面是否存在風(fēng)險、是否有相應(yīng)的保障措施，項目后續(xù)運(yùn)行及成效發(fā)揮是否得到有效保障等方面進(jìn)行分析。

項目實施績效性回應(yīng)項目投入是否合理。從項目投入是否經(jīng)濟(jì)、是否有其他更有效的替代實施方式，項目戰(zhàn)略目標(biāo)、總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)是否相關(guān)、合理與科學(xué)，項目預(yù)算編制是否科學(xué)合理且與績效目標(biāo)相關(guān)聯(lián)等方面進(jìn)行分析。（見圖1）

（二）政策事前績效評估

圖1 項目事前績效評估思路

財政專項政策事前績效評估圍繞政策決策、政策落實、政策（預(yù)期）績效三部分開展。

政策決策旨在解決政策要不要設(shè)立的問題。一般從政策是否必要、設(shè)立是否合規(guī)、政策目標(biāo)是否合理、資金投入是否經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行分析。

政策落實意在回應(yīng)政策實施方案是否可行的問題。一般從規(guī)劃落實是否科學(xué)、管理制度是否健全、過程控制是否具有計劃性等方面進(jìn)行分析。

政策 （預(yù)期）績效主要從預(yù)期績效是否可達(dá)成，是否對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來直接或間接影響，是否具有可持續(xù)性及普惠性等方面進(jìn)行分析，以整體反映政策實施必要性及政策公平性等問題。

圖2 政策事前績效評估思路

三、事前評估模式分析

事前績效評估、立項評審、預(yù)算評審、投資評審和投資審批作為當(dāng)前預(yù)算編審階段管理的幾種常見模式，在評估對象和內(nèi)容方面各有側(cè)重點。

評價對象方面，事前績效評估一般以擬列入預(yù)算的民生類、城市管理服務(wù)和城市建設(shè)類等社會關(guān)注度較高、金額較大的項目及重大政策為重點；立項評審主要對象是部門新增項目、重點項目或者需專業(yè)部門審核確定的項目；預(yù)算評審大部分針對未實行定額標(biāo)準(zhǔn)化管理、涉及資金量較大的項目；投資評審和投資審批對象一般是財政性投融資項目。

評價內(nèi)容方面，事前績效評估、立項評審?fù)ㄟ^定性和定量相結(jié)合的方式評估項目是否必要可行，是否符合立項支持的條件，預(yù)算安排是否合理，同時給予具體預(yù)算調(diào)整建議金額；預(yù)算評審一般是對項目各項預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行定量評審，明確項目預(yù)算的具體支持規(guī)模；投資評審包括對財政投資建設(shè)項目的工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算的審核；投資審批主要內(nèi)容是政府有關(guān)部門對需要管理監(jiān)督的項目進(jìn)行立項審批的制度，進(jìn)一步明確項目是否設(shè)立及需控制的資金規(guī)模。

從評價介入階段來看，事前績效評估、立項評審、預(yù)算評審、投資審批均在項目預(yù)算編審階段進(jìn)行。其中：事前績效評估、立項評審除需確定預(yù)算安排外，另需先確定項目是否進(jìn)行立項支持，若項目不予立項支持，則該項目立項不成立，預(yù)算不予安排；若確定給予項目立項支持，則繼續(xù)確定預(yù)算安排。即從評價目的來看，事前績效評估、立項評審包含了預(yù)算審核的內(nèi)容。相較于預(yù)算評審，投資審批為政府投資項目必須的報批手續(xù)，由相關(guān)部門發(fā)文明確項目實施內(nèi)容及資金控制規(guī)模，具有較強(qiáng)的效力，后期若涉及內(nèi)容及資金變更，項目單位需走變更程序說明，否則為不合規(guī)。投資審批一般包括項建書審批、可研報告審批、初步設(shè)計及概算審批。投資評審包含預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算全過程。其中投資評審中預(yù)算編制環(huán)節(jié)的結(jié)果直接應(yīng)用于投資審批。

表1 事前評估各類模式差異性分析

當(dāng)前事前評估各類模式雖然各自有側(cè)重點，但已在逐漸融合，目的都是以績效為導(dǎo)向為預(yù)算管理提供參考依據(jù)，提高財政資金編制的科學(xué)、合理性。整體而言，事前評估應(yīng)以項目擬解決問題為抓手，梳理清晰項目實施的內(nèi)容及流程，將績效理念貫穿整個流程，回應(yīng)為什么做、做什么、做到什么程度、怎么做。完整的事前評估一方面需回應(yīng)項目是否應(yīng)該設(shè)立，另一方面對于項目的實施風(fēng)險、資金投入方式金額、實施績效等也應(yīng)給予對應(yīng)結(jié)論或建議，并直接應(yīng)用服務(wù)于預(yù)算編制。預(yù)算部門（單位）或財政部門在實際過程中，結(jié)合相關(guān)規(guī)定及自身需求可有所側(cè)重。

圖3 “目標(biāo)-成本-預(yù)算”路徑圖

四、事前績效評估指導(dǎo)預(yù)算編審的路徑

事前績效評估的目的之一是以績效為導(dǎo)向判斷明確預(yù)算投入是否合理，為預(yù)算申報和審核提供參考依據(jù)，從而深化預(yù)算與績效一體化。但當(dāng)前我國長期存在績效管理和預(yù)算管理“兩張皮”的問題，預(yù)算單位申報的績效目標(biāo)和預(yù)算不匹配，有些單位或無設(shè)立績效目標(biāo)。預(yù)算單位在編制預(yù)算時通常按照“人員-職能-經(jīng)費(fèi)”這一模式進(jìn)行，即根據(jù)人員狀況確定政府履行職能的程度，再依據(jù)上述設(shè)置的職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算，極容易產(chǎn)生“因人設(shè)事”的問題。績效理念的融入，強(qiáng)調(diào)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，按照“公共服務(wù)目標(biāo)-公共服務(wù)內(nèi)容-公共服務(wù)成本-預(yù)算”安排預(yù)算，切實將績效嵌入預(yù)算管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

基于這一理念，通過事前績效評估完善預(yù)算編審的整體思路建議如下：首先，梳理清楚項目實施目的，據(jù)此需開展的相關(guān)工作內(nèi)容及對應(yīng)實施規(guī)模（數(shù)量），預(yù)算編制的明細(xì)結(jié)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)；其次，結(jié)合支出標(biāo)準(zhǔn)、往年執(zhí)行完成情況等對應(yīng)判斷其標(biāo)準(zhǔn)的合理性，并給予對應(yīng)的調(diào)整意見及建議。

據(jù)此思路，預(yù)算單位在進(jìn)行預(yù)算編制時，也可遵循“目標(biāo)-產(chǎn)出（活動）-投入（成本）-預(yù)算”的路徑?；谀繕?biāo)，將目標(biāo)分解為實現(xiàn)目標(biāo)的若干具體活動，核算每項活動所需投入的人力、物力數(shù)量，結(jié)合預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，形成實現(xiàn)目標(biāo)所需成本，從而編制預(yù)算。“目標(biāo)-成本-預(yù)算”的路徑詳見圖3。

績效指導(dǎo)預(yù)算編審，一方面可以督促項目單位加強(qiáng)其主體責(zé)任意識，促使其事先制定有關(guān)的工作計劃，依據(jù)政府職能和履職目標(biāo)制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費(fèi)用來編制預(yù)算，預(yù)算體現(xiàn)了公共服務(wù)的提供成本；另一方面明確了實施項目的產(chǎn)出和結(jié)果目標(biāo)，明確了單位的責(zé)任，對單位事后問責(zé)創(chuàng)造了條件，更加體現(xiàn)了預(yù)算約束力。

績效目標(biāo)作為事前評估及預(yù)算編制的前提和基礎(chǔ)，提升績效目標(biāo)本身的合理性至關(guān)重要，需要通過專業(yè)的指標(biāo)庫建設(shè)形成支撐。同時單位也需加強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建立，明確相關(guān)單價成本，更好地指導(dǎo)和支撐預(yù)算的編制。此外，單位還需要通過項目庫建立，將中長期規(guī)劃確定的工作任務(wù)、重大改革和重要政策，及時轉(zhuǎn)化為預(yù)算項目，納入項目庫進(jìn)行動態(tài)管理，完善項目儲備，加強(qiáng)立項及預(yù)算編審的審慎性。在項目庫中，單位可隨時申報項目及其績效目標(biāo)，并進(jìn)行動態(tài)管理，大大減輕項目集中在預(yù)算編審階段編報和審核的壓力，讓財務(wù)部門可以有較為充裕的時間組織開展更加專業(yè)、細(xì)致的項目評審論證工作，實現(xiàn)項目事前績效評估對預(yù)算編制的指導(dǎo)作用?！?/p>