●文 峰

2015年“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”提出之后，以“稅收減免”和“取消或停征行政事業(yè)性收費(fèi)”為主要內(nèi)容的“減稅降費(fèi)”政策措施陸續(xù)出臺(tái)。2018年全年為企業(yè)和個(gè)人減稅降費(fèi)約1.3萬億元。2019年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》提出今年我國(guó)要實(shí)施更大規(guī)模的減稅、確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增、全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元，財(cái)政支出規(guī)模超過23萬億元，增速為 6.5%，今年的減稅主要涉及降低增值稅稅率和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率。如何看待當(dāng)前的減稅降費(fèi)政策，財(cái)政收入上規(guī)?？涨暗臏p稅降費(fèi)和財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大對(duì)財(cái)政赤字會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，是否會(huì)影響財(cái)政的可持續(xù)性，厘清這些問題對(duì)于建立現(xiàn)代財(cái)政制度和如何更好推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)具有重要的意義。

一、當(dāng)前減稅降費(fèi)的必要性與重要性解讀

我國(guó)近幾年的減稅降費(fèi)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平，應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)，主動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的理性選擇。

（一）減稅降費(fèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段推移的必然要求

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增速、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等各方面。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化從源頭上決定稅制結(jié)構(gòu)變化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅制結(jié)構(gòu)演變一般趨勢(shì)，隨著第一產(chǎn)業(yè)二產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重提高，流轉(zhuǎn)稅在稅收收入中的比重逐漸下降，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅在稅收收入中的比重逐漸上升。因此，降低增值稅稅率是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的必然要求。

（二）減稅降費(fèi)是深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求

深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在微觀企業(yè)層面就是要疏通企業(yè)發(fā)展機(jī)制，消除阻礙企業(yè)發(fā)展的障礙。我國(guó)的整體宏觀稅負(fù)不算高，但以企業(yè)為納稅主體的稅收收入占總稅收收入的比重偏高導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)重，不利于企業(yè)健康發(fā)展。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，其中，企業(yè)作為納稅主體繳納的國(guó)內(nèi)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等占全部稅收收入的90%左右。此外，企業(yè)還需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)費(fèi)用重影響到企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，尤其是在開放經(jīng)濟(jì)條件下，在面對(duì)國(guó)外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重是影響我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素之一。

（三）降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)是緩解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的需要

企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境是影響企業(yè)發(fā)展的重要因素。在市場(chǎng)需求旺盛、產(chǎn)銷兩旺且企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得一定水平的利潤(rùn)時(shí)，不會(huì)感受到明顯困難。為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家出臺(tái)一系列財(cái)政金融政策導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能過剩，銀行、企業(yè)、政府杠桿率提高，宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上升。2014年后，國(guó)內(nèi)企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、庫存多、杠桿率高的經(jīng)營(yíng)狀況，為防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家出臺(tái)“三去一降一補(bǔ)”和綠色發(fā)展相關(guān)政策，與此同時(shí)，企業(yè)仍存在產(chǎn)品銷售困難、貸款難、成本高（包括各種稅收、社保繳費(fèi)、環(huán)保相關(guān)費(fèi)用等）等問題，多種因素疊加使得一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重?zé)o疑是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的重要原因之一，降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)就成為緩解企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的重要措施。

（四）降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是緩解收入分配領(lǐng)域矛盾的重要選擇

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)內(nèi)居民收入差距、財(cái)富差距同步擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，收入差距和財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大如果不能得到抑制和縮小，可能影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，收入和財(cái)富差距如果不能得到有效控制和縮小，一定程度上意味著偏離共同富裕的發(fā)展目標(biāo)。財(cái)政稅收制度可以通過如下途徑影響收入與財(cái)產(chǎn)差距：降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)充滿活力，提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以增加勞動(dòng)者的收入；征收所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，可以縮小居民收入和財(cái)產(chǎn)差距；適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，加大財(cái)政對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的支出，有助于縮小居民間人力資本上的差距，縮小居民就業(yè)能力和獲取收入能力上的差距；加大社會(huì)保障方面的財(cái)政支出，有利于建立健全社會(huì)保障體系。對(duì)于企業(yè)而言，由于企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅對(duì)收入分配具有逆向調(diào)節(jié)作用，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)交費(fèi)具有提高企業(yè)用工成本、不利于企業(yè)增加就業(yè)機(jī)會(huì)的作用，因此，降低企業(yè)流轉(zhuǎn)稅負(fù)和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)有助于直接或者間接縮小收入與財(cái)富差距，促進(jìn)社會(huì)公平。

（五）減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的必然選擇

以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家為了增加國(guó)內(nèi)就業(yè)，改善收入分配結(jié)構(gòu)開啟了新的一輪國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，力圖通過大規(guī)模的減稅吸引投資者，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步改善國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)投資者的吸引力，我國(guó)需要通過減稅降費(fèi)來主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收挑戰(zhàn)。

（六）減稅降費(fèi)也是我國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和適應(yīng)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的必然選擇

減稅降費(fèi)既是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)改善的需要，也是擴(kuò)大消費(fèi)需求和投資需求的逆周期調(diào)節(jié)的重要手段。減稅降費(fèi)可以促進(jìn)資源配置結(jié)構(gòu)改善，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給水平。由此可見，減稅降費(fèi)既是從供給端調(diào)節(jié)也是從需求端調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要措施。

二、減稅降費(fèi)可能對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生的影響

持續(xù)、大規(guī)模地減稅降費(fèi)的同時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大必然對(duì)財(cái)政收入支出規(guī)模結(jié)構(gòu)、財(cái)政赤字進(jìn)而政府總債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生影響。減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政持續(xù)性的影響包括對(duì)財(cái)政整體、不同層級(jí)財(cái)政和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地方財(cái)政可持續(xù)性的影響。

（一）財(cái)政可持續(xù)性的基本含義

財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)具有一定爭(zhēng)議的概念，至今還沒有形成統(tǒng)一的概念。1923年凱恩斯在研究法國(guó)的債務(wù)問題時(shí)，從國(guó)債發(fā)行角度間接定義了財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為如果國(guó)家的財(cái)政收入無法支付利息和承擔(dān)發(fā)行新債的費(fèi)用，財(cái)政就喪失了可持續(xù)性。1985年，B u iter（1985）從公共部門資產(chǎn)角度定義了財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的一國(guó)財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力，財(cái)政可持續(xù)性就要將國(guó)家公共部門凈值對(duì)產(chǎn)出的比例保持在當(dāng)前水平①。劉尚希（2003）從財(cái)政收入應(yīng)對(duì)財(cái)政支出的角度定義財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為財(cái)政不可持續(xù)性是指在未來某時(shí)點(diǎn)，政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性②；鄧子基（2001）認(rèn)為財(cái)政的可持續(xù)性是指在無限期內(nèi)，在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下，當(dāng)前的政府債務(wù)水平必須等于最初的財(cái)政盈余現(xiàn)值③；余永定（2000）將財(cái)政可持續(xù)界定為政府自身能長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡、政府能夠通過發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資來穩(wěn)定狀態(tài)、通過經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政恢復(fù)或趨于穩(wěn)定狀態(tài)④。實(shí)際上，財(cái)政可持續(xù)性不僅局限于債務(wù)的可持續(xù)性，還涉及財(cái)政作用發(fā)揮的可持續(xù)性等方面。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為財(cái)政的可持續(xù)性是當(dāng)財(cái)政收支在受到不利沖擊后，可以通過發(fā)行公債等措施維持財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行和財(cái)政職能正常發(fā)揮的一種機(jī)制。

（二）減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性影響的基本分析

減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響主要通過影響財(cái)政收入進(jìn)而影響財(cái)政的可持續(xù)性。減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的影響既有短期影響，也有長(zhǎng)期影響，既有減少財(cái)政收入的效應(yīng)，也有增加財(cái)政收入的效應(yīng)。減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生正面或者負(fù)面的影響取決于其對(duì)財(cái)政收入的影響，當(dāng)減稅降費(fèi)使財(cái)政收入減少時(shí)，其對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生不利影響；當(dāng)減稅降費(fèi)使財(cái)政收入增加時(shí)，其對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生有利的影響。

在短期內(nèi)，減稅降費(fèi)減少財(cái)政收入的效應(yīng)比較明顯。增值稅稅率降低和社保繳費(fèi)費(fèi)率下降對(duì)財(cái)政收入的影響主要體現(xiàn)在：其一，在增值稅稅基和社保繳費(fèi)基礎(chǔ)不變的情況下可能導(dǎo)致來源于增值稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政收入減少。其二，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕也可能導(dǎo)致財(cái)政收入增加。增值稅稅率下降和社會(huì)保障繳費(fèi)費(fèi)率降低導(dǎo)致財(cái)政收入增加有兩種可能：第一種可能，減稅降費(fèi)使企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)的基礎(chǔ)擴(kuò)大，增值稅與其他流轉(zhuǎn)稅和社保繳費(fèi)增加；第二種可能，在企業(yè)投資規(guī)模既定的情況下，減稅降費(fèi)后企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件改善，利潤(rùn)增加，繳納的企業(yè)所得稅也會(huì)增加，導(dǎo)致財(cái)政收入一定程度上增加?？梢?，短期內(nèi)，減稅降費(fèi)既有減少財(cái)政收入的效應(yīng)，也有增加財(cái)政收入的效應(yīng)，當(dāng)減稅降費(fèi)增加財(cái)政收入的效應(yīng)大于減少財(cái)政收入的效應(yīng)時(shí)，財(cái)政收入會(huì)增加；反之，財(cái)政收入會(huì)減少。整體上看，減稅降費(fèi)短期效應(yīng)導(dǎo)致財(cái)政收入減少的效應(yīng)更加明顯。

在長(zhǎng)期內(nèi)，減稅降費(fèi)降低企業(yè)的增值稅稅負(fù)和社保繳費(fèi)費(fèi)率會(huì)通過對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響，影響財(cái)政收入和財(cái)政的可持續(xù)性。其一，當(dāng)企業(yè)預(yù)期到政府實(shí)行長(zhǎng)期性減稅降費(fèi)時(shí)，會(huì)擴(kuò)大投資規(guī)模，帶動(dòng)產(chǎn)出和利潤(rùn)增加，財(cái)政收入增加。由于增值稅是可轉(zhuǎn)嫁稅收，社保繳費(fèi)也存在事實(shí)上在雇主和雇工之間分?jǐn)偟那闆r，減稅降費(fèi)可能導(dǎo)致價(jià)格水平的下降，居民可支配收入增加，社會(huì)消費(fèi)需求增加，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來財(cái)政收入增加。其二，當(dāng)企業(yè)預(yù)期減稅降費(fèi)只是政府的短期反周期政策時(shí)，企業(yè)不會(huì)主動(dòng)擴(kuò)大投資規(guī)模，社會(huì)總產(chǎn)出規(guī)模不會(huì)擴(kuò)大，稅收和社保繳費(fèi)的基礎(chǔ)不會(huì)擴(kuò)大，來源于稅收和社保繳費(fèi)的財(cái)政收入會(huì)因?yàn)闇p稅降費(fèi)而減少，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性帶來負(fù)面影響。

（三）影響減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政可持續(xù)性的其他因素

第一，金融環(huán)境會(huì)對(duì)減稅降費(fèi)背景下的財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。如果企業(yè)投資的金融環(huán)境比較寬松，可以順利通過銀行或者資本市場(chǎng)獲得投資所需的資金，當(dāng)其預(yù)期到減稅降費(fèi)有助于其利潤(rùn)增加時(shí)，企業(yè)投資會(huì)增加，帶來財(cái)政收入的增加，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性；反之，當(dāng)企業(yè)面臨不利的金融環(huán)境時(shí)，減稅降費(fèi)對(duì)企業(yè)投資的刺激作用弱，增加財(cái)政收入的效應(yīng)弱，減稅降費(fèi)將帶來財(cái)政收入減少，削弱財(cái)政的可持續(xù)性。

第二，國(guó)際市場(chǎng)也對(duì)減稅降費(fèi)背景下的財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。在開放經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于國(guó)際市場(chǎng)依賴程度較高的經(jīng)濟(jì)體，如果出口國(guó)的減稅降費(fèi)政策受到進(jìn)口國(guó)控制進(jìn)口政策的影響，或者國(guó)際市場(chǎng)需求的制約，則減稅降費(fèi)政策增加財(cái)政收入的效應(yīng)弱，降低財(cái)政的可持續(xù)性；反之，對(duì)增加財(cái)政收入的效應(yīng)明顯，有助于提高財(cái)政的可持續(xù)性。

第三，本國(guó)的貨幣政策也會(huì)對(duì)減稅降費(fèi)背景下的財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生影響。貨幣政策對(duì)減稅降費(fèi)的財(cái)政可持續(xù)性影響體現(xiàn)在：其一，貨幣政策環(huán)境會(huì)影響企業(yè)資金的可獲得性。即使在企業(yè)稅負(fù)水平不變的情況下，企業(yè)資金可獲得性越強(qiáng)，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越容易，越有助于財(cái)政收入增加。顯然，寬松的貨幣政策環(huán)境有助于財(cái)政收入增加，即使在減稅降費(fèi)的條件下，財(cái)政收入也會(huì)有較大規(guī)模的增加，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性；反之，減稅降費(fèi)將導(dǎo)致財(cái)政收入規(guī)模大幅度減少，降低財(cái)政的可持續(xù)性。其二，貨幣政策環(huán)境還影響資金利率，影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金成本，進(jìn)而影響財(cái)政的可持續(xù)性。如果貨幣政策偏緊，減稅降費(fèi)使財(cái)政赤字增加，為彌補(bǔ)財(cái)政赤字需要發(fā)行公債，資金利率上升，企業(yè)融資成本上升，加大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，財(cái)政收入減少，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生較大的負(fù)面影響；反之，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政可持續(xù)性負(fù)面影響較小。其三，貨幣政策環(huán)境影響政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的難度。寬松的貨幣政策有助于降低減稅降費(fèi)的條件下政府發(fā)債的成本，抑制長(zhǎng)期財(cái)政赤字增加，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性；反之，提高政府發(fā)債的成本，削弱財(cái)政的可持續(xù)性。

第四，相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策也會(huì)間接影響減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響。如果主要國(guó)家與中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)周期的相同階段，其貨幣政策不會(huì)對(duì)我國(guó)貨幣政策造成太大干擾；反之，則可能影響我國(guó)貨幣政策選擇。比如，當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于蕭條階段，減稅降費(fèi)導(dǎo)致財(cái)政收入減少，為了減輕其對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的負(fù)面影響，需要采取相對(duì)寬松的貨幣政策，降低利率提振經(jīng)濟(jì)。但如果相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)處在高漲階段，為抑制通貨膨脹需要提高利率，中外利率差可能導(dǎo)致中國(guó)資金外流，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。因此，與主要國(guó)家處在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段會(huì)抑制我國(guó)減稅降費(fèi)條件下的經(jīng)濟(jì)政策選擇，影響財(cái)政的可持續(xù)性。

第五，“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”等政策會(huì)放大減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的負(fù)面影響。實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”的目標(biāo)可以采取行政手段，也可以采取經(jīng)濟(jì)手段，行政手段見效快，但可能干擾市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，并可能產(chǎn)生其他負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)手段主要借助于相關(guān)的財(cái)政稅收政策，比如，提高產(chǎn)能過剩行業(yè)、企業(yè)和高污染行業(yè)、企業(yè)的稅負(fù)來降低企業(yè)利潤(rùn)水平，達(dá)到減少產(chǎn)能，促進(jìn)綠色發(fā)展的目的。財(cái)政稅收政策在減少過剩產(chǎn)能，促進(jìn)綠色發(fā)展的同時(shí)也間接減少財(cái)政收入，加重財(cái)政的負(fù)擔(dān)。如果“去產(chǎn)能”和“綠色發(fā)展”的政策與減稅降費(fèi)的政策疊加，必然導(dǎo)致財(cái)政收入更大幅度減少，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性帶來較大幅度影響。

第六，不同周期階段的減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)影響也存在差異。如果經(jīng)濟(jì)處于高漲階段，減稅降費(fèi)雖然可能使財(cái)政收入減少，但由于該階段財(cái)政支出也會(huì)相對(duì)減少，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響較??；在經(jīng)濟(jì)蕭條階段，減稅降費(fèi)一方面導(dǎo)致財(cái)政收入減少，另一方面財(cái)政社會(huì)保障等支出增加，兩方面疊加可能進(jìn)一步惡化財(cái)政收支狀況，給財(cái)政可持續(xù)性帶來較大挑戰(zhàn)。

最后，國(guó)民的儲(chǔ)蓄意愿也會(huì)影響減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響。當(dāng)減稅降費(fèi)的政策導(dǎo)致財(cái)政赤字增加時(shí)，為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字需要發(fā)行公債。國(guó)民儲(chǔ)蓄率越高，公債的應(yīng)債主體越多，公債發(fā)行難度越低，利率越低，財(cái)政可持續(xù)性越強(qiáng)；反之，公債發(fā)行難度越大，利率越高，財(cái)政可持續(xù)性越差。

（四）減稅降費(fèi)對(duì)不同層級(jí)政府財(cái)政可持續(xù)性的影響

在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，不同層級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配結(jié)構(gòu)中，減稅降費(fèi)對(duì)不同層級(jí)政府和不同發(fā)展水平地方的財(cái)政收入產(chǎn)生的影響具有差異性。如果事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不發(fā)生相應(yīng)變化，減稅降費(fèi)對(duì)不同政府財(cái)政可持續(xù)性必然產(chǎn)生不同的影響。

減稅降費(fèi)可能導(dǎo)致中央與地方政府的財(cái)政收入減少，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。減稅降費(fèi)的重頭戲是降低增值稅稅率，由于增值稅在所有稅收收入中占較高比重，但增值稅在中央財(cái)政收入中的比重低于在地方財(cái)政收入中的比重，降低增值稅的稅率在同時(shí)減少中央與地方政府財(cái)政收入的情況下，減稅將導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入占總稅收收入的比重下降。在支出結(jié)構(gòu)和其他條件不變的情況下，地方稅收收入比重下降將導(dǎo)致地方政府財(cái)政可持續(xù)性下降。

減稅降費(fèi)會(huì)導(dǎo)致中央政府與地方政府之間和不同發(fā)展水平的地方政府之間財(cái)政可持續(xù)性發(fā)生變化。社保繳費(fèi)比率下降導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的財(cái)政收入減少。在現(xiàn)行社會(huì)保障格局下，社保繳費(fèi)主要是地方財(cái)政收入，社保繳費(fèi)比率下降必然導(dǎo)致地方財(cái)政的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入減少。在社會(huì)保障支出不變的情況下社保基金收入減少必然降低社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性。當(dāng)前，部分人口凈流出地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支矛盾已經(jīng)很尖銳，降低企業(yè)社會(huì)保障繳費(fèi)率，必然進(jìn)一步加大這些地方社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支矛盾，降低人口凈流出地區(qū)財(cái)政的可持續(xù)性。

由于中央政府與地方政府發(fā)債的機(jī)制不同，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響也存在差異。相對(duì)于地方政府而言，中央政府發(fā)債的自主性更強(qiáng)一些，地方政府發(fā)行一般債務(wù)的自主性較低，為彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政赤字，中央政府可以通過自主發(fā)債來將債務(wù)負(fù)擔(dān)向后推移，在不同時(shí)間期間內(nèi)平滑財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于地方政府發(fā)債自主程度較低，發(fā)債規(guī)模不一定能夠完全消化減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政赤字，通過不同時(shí)間期間平滑減稅降費(fèi)的財(cái)政負(fù)面影響的能力較弱。即使地方政府擁有較大自主發(fā)債權(quán)，但由于相對(duì)于中央政府的信用較低，發(fā)債難度、發(fā)債成本也高于中央政府，因此，中央和地方政府在減稅降費(fèi)的條件下發(fā)行債務(wù)的難易程度和成本高低存在較大差異，財(cái)政的可持續(xù)性受到的影響也存在較大差異。

三、加強(qiáng)制度創(chuàng)新，妥善應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)可能對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生的不利影響

大規(guī)模的減稅降費(fèi)帶來短期財(cái)政收入減少伴隨著財(cái)政支出規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，必然導(dǎo)致財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，赤字增加，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。如何通過制度創(chuàng)新弱化減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的不利影響、增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性，對(duì)于進(jìn)入中速甚至中低速增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。

（一）充分認(rèn)識(shí)到減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入影響的持久性，樹立財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的理念

2013年開始的這一輪減稅降費(fèi)從整體上看有以下幾個(gè)方面的特征：其一，涉及的減稅是制度性的減稅，不是應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的暫時(shí)性的措施，對(duì)財(cái)政收入的影響具有長(zhǎng)期性。其二，這次減稅降費(fèi)是在建立現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的制度安排，符合現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。其三，這次減稅降費(fèi)是在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義背景下適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制度安排。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義是一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，決定了適應(yīng)新階段的財(cái)政稅收制度安排要持續(xù)一段時(shí)期。由此可見，具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的減稅降費(fèi)制度安排對(duì)財(cái)政收入、支出和財(cái)政可持續(xù)性的影響也具有長(zhǎng)期性，需要從財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的理念出發(fā)，制定、完善相關(guān)制度，將減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的不利影響控制在一定范圍內(nèi)。

（二）保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是降低減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性不利影響的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是就業(yè)機(jī)會(huì)增加和財(cái)政收入增加的基礎(chǔ)。保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有利于提供較充分就業(yè)機(jī)會(huì)，有助于緩解社會(huì)保障的壓力，有助于財(cái)政收入持續(xù)增加。財(cái)政收入的適度增加是政府履行職責(zé)的財(cái)力基礎(chǔ)。為了確保經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)，應(yīng)該充分運(yùn)用財(cái)政稅收政策和制度安排優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的短板，滿足城市化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求；加大對(duì)教育、科學(xué)技術(shù)的投入力度，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的能力；推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，優(yōu)化城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

（三）統(tǒng)籌政府與市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效益

我國(guó)實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則，也要體現(xiàn)我國(guó)的特殊性。在明晰中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，政府承擔(dān)的屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)也應(yīng)該參照市場(chǎng)原則提高財(cái)政支出效率。在政府活動(dòng)的范圍內(nèi)要嚴(yán)格控制行政性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度，防止行政經(jīng)費(fèi)過度增長(zhǎng)，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)將來一段時(shí)間還將處在發(fā)展中階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在長(zhǎng)期內(nèi)可能還有下降的趨勢(shì)，不能在短期內(nèi)把社會(huì)保障等民生支出提高到一個(gè)超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的水平，一定要堅(jiān)持量力而行，漸進(jìn)、緩慢提高民生保障水平。

隨著經(jīng)濟(jì)增速逐漸進(jìn)入中速甚至中低速增長(zhǎng)階段，財(cái)政收入增速也會(huì)逐漸減緩。為了在財(cái)政增速減緩條件下滿足人民群眾對(duì)公共品和公共服務(wù)的需求，應(yīng)該綜合采取各種措施，提高財(cái)政支出效率。這些措施包括：充分利用財(cái)政資金的導(dǎo)向性，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP項(xiàng)目的作用，增強(qiáng)財(cái)政資金的引導(dǎo)、帶動(dòng)能力，撬動(dòng)金融、社會(huì)資本與財(cái)政資金形成整體效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)；加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理，全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)所有財(cái)政支出都進(jìn)行績(jī)效預(yù)算、績(jī)效考核，充分運(yùn)用績(jī)效考核結(jié)果提高財(cái)政支出績(jī)效。

（四）采取綜合措施盤活財(cái)政存量資金，消除財(cái)政存量資金產(chǎn)生的制度土壤

財(cái)政沉淀資金是尚未安排或已經(jīng)安排預(yù)算，但在實(shí)際支出中并沒有使用，仍然閑置在財(cái)政賬戶里的財(cái)政資金。財(cái)政沉淀資金在我國(guó)財(cái)政支出運(yùn)行中普遍存在，規(guī)模比較大。截至2018年底，金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款余額規(guī)模高達(dá)40539億元，占 GDP比重的4.5%，這是我國(guó)財(cái)政資金使用效率不高的體現(xiàn)⑤。財(cái)政沉淀資金的存在意味著財(cái)政資金的閑置，在財(cái)政收支缺口存在的情況下，財(cái)政沉淀資金的存在意味著財(cái)政資金使用效率低下。為了充分有效利用財(cái)政沉淀資金，需要采取如下措施：對(duì)于因?qū)徟鷷r(shí)間與支付之間存在差距，或者項(xiàng)目時(shí)間拉得較長(zhǎng)造成財(cái)政專戶上的資金長(zhǎng)期滯留，又不及時(shí)上繳國(guó)庫，長(zhǎng)期游離在國(guó)庫的監(jiān)管之外的，要嚴(yán)加監(jiān)管，加大督查和問責(zé)的力度；全面清理一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金，結(jié)余規(guī)模較大的資金要調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，如有結(jié)轉(zhuǎn)資金不需要按原用途使用的，可以統(tǒng)籌用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的領(lǐng)域；集中清理存量財(cái)政專戶，并且不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政賬戶。

減少財(cái)政沉淀資金需要從制度上著手。針對(duì)財(cái)政沉淀資金產(chǎn)生的制度原因，可以針對(duì)性地采取如下措施：提高預(yù)算編制的精細(xì)化程度，對(duì)于各類項(xiàng)目支出，在進(jìn)一步細(xì)化支出內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高預(yù)測(cè)的科學(xué)性，尤其是加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間進(jìn)度的預(yù)測(cè)；嚴(yán)格按照預(yù)算編制的內(nèi)容來執(zhí)行預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的 “剛性”，確保每一項(xiàng)支出都在庫款存量的 “安全線”以內(nèi)，消除預(yù)算執(zhí)行隨意性導(dǎo)致庫款余額被動(dòng)增加的情況；擴(kuò)大政府采購預(yù)算的范圍，減少預(yù)算支出和實(shí)際支出的偏差，為財(cái)政部門精準(zhǔn)預(yù)測(cè)采購預(yù)算對(duì)庫款需求提供依據(jù)，提高庫款余額精確化管理水平。

（五）充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的作用，緩解財(cái)政壓力

全體社會(huì)成員作為國(guó)有資本的終極所有者，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“誰投資，誰受益”的原則，全民理應(yīng)直接或間接獲得國(guó)企的利潤(rùn)回報(bào)⑥。從國(guó)有資本與財(cái)政關(guān)系看，在減稅降費(fèi)導(dǎo)致財(cái)政收入減少，財(cái)政收支壓力增大的情況下，應(yīng)該考慮如下措施：在確保國(guó)有資本可持續(xù)擴(kuò)大的前提下，進(jìn)一步提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比例；區(qū)分資源型國(guó)企和一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，根據(jù)企業(yè)性質(zhì)和盈利能力差別確定上繳比率；規(guī)定特定金融類國(guó)有企業(yè)根據(jù)盈利能力和盈利水平按照一定比率將稅收利潤(rùn)上繳財(cái)政；加大混合所有制改革力度，盤活存量資產(chǎn)，增強(qiáng)國(guó)有資本保值增值能力；調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本對(duì)社會(huì)保障的支持力度；在地方政府，逐步完善劃撥地方國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的制度。

（六）充分利用現(xiàn)代稅收征管手段，提高稅收征管效率

減稅降費(fèi)從制度上降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)，有助于企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，企業(yè)發(fā)展的過程中也應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的稅收義務(wù)。針對(duì)實(shí)踐中存在企業(yè)納稅能力與實(shí)際繳納稅收不匹配的情況，有必要綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)稅務(wù)、工商、銀行、海關(guān)、房管、消費(fèi)平臺(tái)等相關(guān)部門和平臺(tái)之間的信息共享，提高稅務(wù)部門涉稅信息的收集、處理和運(yùn)用能力，加強(qiáng)稅源監(jiān)控，減少、避免偷稅漏稅行為，降低稅收征管成本，提高征收管理效率，確保財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步。

（七）進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制，促進(jìn)縱向和橫向的財(cái)政均衡

減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性造成的影響是制度性的，需要通過進(jìn)一步優(yōu)化政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，健全地方稅收體系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度等綜合性制度創(chuàng)新來緩解減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性帶來的不利影響。

第一，進(jìn)一步科學(xué)合理劃分中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任。在先前財(cái)政管理體制改革已經(jīng)基本確定的中央與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任框架下，考慮到地方政府之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向差距，進(jìn)一步完善不同層級(jí)政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學(xué)技術(shù)、交通運(yùn)輸、社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出責(zé)任，促進(jìn)不同層級(jí)政府之間和不同發(fā)展水平政府之間的財(cái)力均衡，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化。認(rèn)真落實(shí)近期出臺(tái)的關(guān)于規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學(xué)技術(shù)、交通運(yùn)輸領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的文件；落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，并漸進(jìn)提高地方上解比率；加快社會(huì)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度的論證、制定和實(shí)施進(jìn)程。

第二，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重。調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法，促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化。探索橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，中央政府要充分考慮地理因素、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局等因素，打破地方保護(hù)主義，構(gòu)建協(xié)調(diào)的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對(duì)資源流出地給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到財(cái)政可持續(xù)性的目的。

第三，構(gòu)建地方稅體系。在我國(guó)現(xiàn)有地方稅種的基礎(chǔ)上，應(yīng)該考慮如下措施充實(shí)地方稅體系：將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)延伸到零售環(huán)節(jié)，將零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅界定為地方稅，作為地方稅收收入；整合、歸并房地產(chǎn)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)，加快建立房地產(chǎn)稅，作為地方主體稅種；繼續(xù)將部分具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)通過立法程序轉(zhuǎn)化為稅收，作為地方稅收入；將資源稅作為地方稅，但保留中央對(duì)自然資源使用的宏觀調(diào)控權(quán)力。逐漸形成包括房地產(chǎn)稅、資源稅、煙葉稅、社會(huì)保障稅等地方稅和相關(guān)中央地方共享稅的地方稅體系?！?/p>

注釋：

①Buiter.Willem.H.A Guide to public sector debtsand deficits.Economic Policy.1985（1）.

②劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第5期。

③鄧子基：《財(cái)政平衡觀與積極財(cái)政政策的可持續(xù)性》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2001年第 11期。

④余永定：《財(cái)政穩(wěn)定問題研究的一個(gè)理論框架》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2000 年第 6 期。

⑤劉安長(zhǎng)：基于減稅降費(fèi)政策的財(cái)政可持續(xù)性問題研究，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2019年第4期。

⑥劉安長(zhǎng)：提高國(guó)有資本收益征繳比例的合理性和科學(xué)性，《社會(huì)科學(xué)研究》，2013年第5期。