陳志鋼，畢潔穎，聶鳳英，方向明，樊勝根

營養(yǎng)導(dǎo)向型的中國食物安全新愿景及政策建議

陳志鋼1,2，畢潔穎3，聶鳳英3，方向明4，樊勝根2

（1浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院，杭州 310058；2國際食物政策研究所，北京 100081；3中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081；4中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

經(jīng)過40年顯著的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，中國當(dāng)前的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)中高速增長，在提高可持續(xù)性和公平的基礎(chǔ)上，更好地連接經(jīng)濟(jì)與市場，讓市場決定最優(yōu)的生產(chǎn)水平，農(nóng)業(yè)在這一過程中將發(fā)揮重要作用。在健康中國2030、國民營養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030）以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等中長期戰(zhàn)略推動(dòng)下，政府及學(xué)術(shù)界對營養(yǎng)問題的關(guān)注持續(xù)提升，農(nóng)業(yè)與營養(yǎng)的聯(lián)系逐步增強(qiáng)，但“農(nóng)業(yè)-食物安全-營養(yǎng)”的有機(jī)融合與銜接還尚未形成。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)將發(fā)揮至關(guān)重要的作用，由中國食物安全戰(zhàn)略決定的國民食物營養(yǎng)與健康狀況不僅影響中國的國民身體素質(zhì)，還將在一定程度上影響中國能否順利轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、能否成功跨越“中等收入陷阱”。因此，新的發(fā)展階段，中國需要新的食物安全戰(zhàn)略提升國民營養(yǎng)水平，并采取系列政策措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與食物安全和營養(yǎng)的聯(lián)系。論文基于國際經(jīng)驗(yàn)的食物安全戰(zhàn)略發(fā)展思路，梳理中國食物安全面臨的新舊挑戰(zhàn)，提出食物安全新愿景以及相應(yīng)政策建議，為營養(yǎng)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)提供決策支持。中國食物安全面臨的挑戰(zhàn)諸多，與食物安全與營養(yǎng)高度相關(guān)的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：耕地資源不足與退化、水資源緊缺與污染、氣候變化與極端天氣影響等自然資源和環(huán)境壓力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼提高帶來的財(cái)政支出壓力，膳食能量攝入不足、微量元素缺乏以及膳食能量和營養(yǎng)攝入過剩的營養(yǎng)不良“三重負(fù)擔(dān)”，食品安全問題以及食物損失與浪費(fèi)問題。因此中國在經(jīng)濟(jì)從注重?cái)?shù)量增長轉(zhuǎn)向側(cè)重質(zhì)量增長的深化過程中，將更加重視結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度及技術(shù)創(chuàng)新，這意味著農(nóng)業(yè)需要生產(chǎn)高價(jià)值、營養(yǎng)和安全的食物，更高效地使用水、土地和能源，保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)平等，因而需要中國食物安全戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)上的系列轉(zhuǎn)變。據(jù)此，本文提出了營養(yǎng)導(dǎo)向型的中國食物安全的新愿景，即將營養(yǎng)指標(biāo)作為中國食物安全戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，到2025年消除饑餓和營養(yǎng)不足，并有效降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)和超重率以及肥胖率。為此需要以關(guān)鍵領(lǐng)域的重大改革為基礎(chǔ)，改進(jìn)營養(yǎng)治理、通過市場信號(hào)傳遞營養(yǎng)導(dǎo)向、推動(dòng)營養(yǎng)目標(biāo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建立更安全的食品價(jià)值鏈、以政策創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)的營養(yǎng)飲食、加強(qiáng)營養(yǎng)教育并開展循證發(fā)展支持營養(yǎng)導(dǎo)向的食物安全新戰(zhàn)略的實(shí)施。

營養(yǎng)導(dǎo)向；食物安全；三重負(fù)擔(dān)；營養(yǎng)立法；食品價(jià)值鏈；營養(yǎng)教育

食物安全是指所有人在任何時(shí)候都能在社會(huì)物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物以滿足其健康而積極生活的膳食需要[1]，包括食物的供給能力、可獲得性、利用條件、食物消費(fèi)與營養(yǎng)、食物安全脆弱性等方面，在全球、國家、家庭及個(gè)人層面關(guān)注重點(diǎn)也不同。營養(yǎng)安全側(cè)重家庭及個(gè)人的食物消費(fèi)以及人體的食物利用[2]，隨著食物安全狀況的不斷改善以及營養(yǎng)問題的顯現(xiàn)，食物安全的概念不斷演變，2009年世界糧食安全委員會(huì)開始采用“食物安全與營養(yǎng)”的概念，并突出對營養(yǎng)的關(guān)注。營養(yǎng)是人類維持生命、生長發(fā)育和健康的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，國民營養(yǎng)事關(guān)國民素質(zhì)提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[3]?？茖W(xué)有效的食物與營養(yǎng)政策，是促進(jìn)食物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和國民健康的有利保障[4]。自20世紀(jì)90年代以來，中國的食物安全與營養(yǎng)政策由零散到系統(tǒng)，并逐步規(guī)范、科學(xué)、全面，關(guān)注目標(biāo)也從食物供給數(shù)量向食物供給種類和質(zhì)量、食品安全、營養(yǎng)和健康演變[5-6]。2016年8月，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上發(fā)表的重要講話，提出“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，10月25日中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實(shí)施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，指出“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境及生活方式變化等，也給維護(hù)和促進(jìn)健康帶來一系列新的挑戰(zhàn)……需要從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌解決關(guān)系健康的重大和長遠(yuǎn)問題”。并指出要“突出解決好婦女兒童、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口、低收入人群等重點(diǎn)人群的健康問題”。為貫徹落實(shí)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提高國民營養(yǎng)健康水平，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國民營養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030年）》，提出“以改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)營養(yǎng)型農(nóng)業(yè)、食品加工業(yè)和餐飲業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，豐富營養(yǎng)健康產(chǎn)品供給，促進(jìn)營養(yǎng)健康與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合。”

近年來，關(guān)于農(nóng)業(yè)、食物安全與營養(yǎng)聯(lián)系的研究逐漸增多。雖然在政策設(shè)計(jì)和制定上關(guān)于農(nóng)業(yè)、食物安全與營養(yǎng)的政策措施相對獨(dú)立，實(shí)際上農(nóng)業(yè)與食物安全和營養(yǎng)密切相連。農(nóng)業(yè)不僅生產(chǎn)農(nóng)作物和牲畜等農(nóng)產(chǎn)品作為人類熱量和必需營養(yǎng)素的主要來源，保障人體的營養(yǎng)需求，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。比如一些食物能提供豐富的膳食纖維改善飲食的多樣性[7]，中國歷來被認(rèn)為是國際多樣化飲食的中心[8]，但受到土地利用以及一些主糧作物雜交品種的影響，農(nóng)業(yè)生物多樣性受到影響[9]。另一方面，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的營養(yǎng)不足也會(huì)導(dǎo)致人力資本及勞動(dòng)生產(chǎn)率的損失，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10]。目前中國的食物安全戰(zhàn)略仍主要集中在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和養(yǎng)活全部人口，產(chǎn)出導(dǎo)向的食物安全戰(zhàn)略有效促進(jìn)了食物生產(chǎn)尤其是高產(chǎn)的主糧作物生產(chǎn)，但對營養(yǎng)的關(guān)注非常有限。很多研究表明健康飲食所需要的多樣化和有營養(yǎng)作物的供給和可獲得性被忽視，農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)該考慮如何將農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為良好的營養(yǎng)和更好的健康目標(biāo)[11-13]。實(shí)際上，《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》已經(jīng)指出“我國食物生產(chǎn)還不能適應(yīng)營養(yǎng)需求，居民營養(yǎng)不足與過剩并存，營養(yǎng)與健康知識(shí)缺乏，必須引起高度重視。”《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》也提出提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，“堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系?！?/p>

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)有了長期的穩(wěn)步快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型，但經(jīng)濟(jì)增速自2011年以來持續(xù)下滑。面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長放緩和全球經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，中國需要調(diào)整未來增長和發(fā)展的潛力。目前，政府經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)不僅是要保持經(jīng)濟(jì)中高速增長，同時(shí)也要更加可持續(xù)和公平地增長，通過供給側(cè)改革更好地連接中國的經(jīng)濟(jì)與市場，讓市場決定生產(chǎn)的最優(yōu)水平，讓供給滿足需求。同時(shí)，在中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，對低收入居民健康與營養(yǎng)投資不足將阻礙其人力資本積累，使他們難以適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型，并面臨失業(yè)、社會(huì)疏離感增強(qiáng)等問題的困擾，這種現(xiàn)象容易引發(fā)社會(huì)矛盾，并拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長期營養(yǎng)不良也會(huì)對弱勢人群的健康與教育狀況產(chǎn)生負(fù)面影響，這是滋生不平等現(xiàn)象的根源，并將擴(kuò)大不平等。貧困人口的營養(yǎng)與健康問題從一定程度上將影響中國能否順利轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、能否成功跨越“中等收入陷阱”。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)將發(fā)揮至關(guān)重要的作用[14]。新的發(fā)展階段，中國需要新的食物安全戰(zhàn)略提升國民營養(yǎng)水平并采取系列政策措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與食物安全和營養(yǎng)的聯(lián)系。

本文旨在梳理中國食物安全面臨的新舊挑戰(zhàn)，指出在中國經(jīng)濟(jì)從注重?cái)?shù)量增長轉(zhuǎn)向側(cè)重質(zhì)量增長的深化過程中，基于國際經(jīng)驗(yàn)的食物安全戰(zhàn)略發(fā)展思路，提出食物安全新愿景以及相應(yīng)政策建議，為營養(yǎng)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)提供決策支持。

1 中國食物安全面臨的挑戰(zhàn)

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，中國的食物安全正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和中等收入階層的出現(xiàn)使得對更有營養(yǎng)和富含蛋白質(zhì)食品的需求與日俱增；另一方面，食物安全也受到供給因素（如氣候變化、水資源短缺、土壤退化和其他環(huán)境壓力等）、地區(qū)不平衡和外部貿(mào)易環(huán)境等的制約。陳萌山認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)和食物生產(chǎn)發(fā)展正在向滿足城鄉(xiāng)居民營養(yǎng)健康需求轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變面臨著諸多挑戰(zhàn)和矛盾，主要體現(xiàn)在“三個(gè)不平衡和兩個(gè)不協(xié)調(diào)”，即食物生產(chǎn)供給與消費(fèi)需求之間不平衡，食物消費(fèi)和營養(yǎng)素?cái)z入結(jié)構(gòu)不平衡，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間營養(yǎng)狀況發(fā)展不平衡；食物需求增長和生態(tài)環(huán)境制約不協(xié)調(diào)，以及生產(chǎn)加工技術(shù)體系與營養(yǎng)健康導(dǎo)向不協(xié)調(diào)[4]。同時(shí)，在不斷擴(kuò)大開放、貿(mào)易自由化的國際背景下，中國糧食安全面臨的國際競爭壓力也日益突出，但基于食物進(jìn)口對緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力的考慮，同時(shí)權(quán)衡進(jìn)口增加對國內(nèi)食物生產(chǎn)影響以及產(chǎn)業(yè)競爭力和農(nóng)民收入的間接影響，中國食物安全面臨的國際形勢也日益嚴(yán)峻。本文主要從新的食物安全發(fā)展戰(zhàn)略面臨的宏觀條件角度梳理中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的傳統(tǒng)自然資源和環(huán)境壓力、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼壓力以及新的營養(yǎng)不良和食品安全問題等壓力，從而揭示未來食物安全的發(fā)展思路。

1.1 來自自然資源和環(huán)境的壓力日益增長

在當(dāng)今中國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越受到自然資源貧乏的限制。中國的人均耕地面積僅為0.08 hm2，不到全球平均人均耕地面積（0.2 hm2）的一半[14]。同時(shí)，隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重以及土地資源競爭的日益激烈，工業(yè)化和城市化對農(nóng)業(yè)用地的擠占也日益明顯，這些可能會(huì)威脅到國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著水資源的壓力。2013年中國農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的64.6%，但中國的人均可再生淡水資源僅占全球平均水平的約1/3[15]。如果中國用水趨勢不改變，在2030年中國將面臨25%的水供應(yīng)缺口[16]。另一方面，中國有40%的耕地正在逐步退化，包括土地流失、肥力下降、酸化和污染[17]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高的同時(shí)，中國的自然環(huán)境和生態(tài)也付出了慘痛的代價(jià)[18]。數(shù)據(jù)顯示，中國每公頃耕地的肥料施用量是全球平均水平的3倍[15]，這使湖泊富營養(yǎng)化、地下水營養(yǎng)化、土壤酸化的風(fēng)險(xiǎn)增加[19]。此外，從1978年至今，中國化肥消費(fèi)量增加了3倍，而在同一時(shí)期美國增加了20%，韓國下降了25%，但是美國、韓國仍然表現(xiàn)出谷物產(chǎn)量的上升趨勢[20]。

此外，氣候和人口的變化將進(jìn)一步加大自然資源匱乏帶來的挑戰(zhàn)。在中國，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非常容易受到氣候變化的影響，包括氣溫上升，降雨的空間變異，愈加頻繁和強(qiáng)烈的極端天氣[21-22]等。最近的研究表明氣候變化通過改變作物產(chǎn)量對中國農(nóng)業(yè)有著顯著的影響，但影響的方向和幅度很大程度上取決于作物的適應(yīng)能力以及對大氣中CO2的“肥料效應(yīng)”[23]。同時(shí)，農(nóng)作物產(chǎn)量的變化預(yù)計(jì)也會(huì)對農(nóng)作物價(jià)格和貿(mào)易流通產(chǎn)生影響。隨著中國城市化進(jìn)程加快和人口持續(xù)增長，人們對自然資源的需求也不斷增長，人們需要更多更好的食物——從單一農(nóng)作物產(chǎn)品向更多元化、更高質(zhì)量的飲食發(fā)展，這就包括更多加工的富含蛋白質(zhì)的（肉類產(chǎn)品）以及多元的（水果和蔬菜）食物[24]，這也可能對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響——消耗更多的本已有限的能源和水資源而不是植物性食物[25]。

1.2 政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的財(cái)政壓力增大

中國自20世紀(jì)80年代以來的快速經(jīng)濟(jì)增長得益于對小農(nóng)的農(nóng)業(yè)政策激勵(lì)及農(nóng)村發(fā)展。自此，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著提高。農(nóng)業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期繼續(xù)發(fā)揮重要作用，農(nóng)業(yè)增加值約占GDP的9%，為31%的人口提供了就業(yè)[15]。但是，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以小農(nóng)為主，在可預(yù)見的未來，小農(nóng)仍將是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要主體[26-27]。

過去十幾年中，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮小城鄉(xiāng)差距、保證食物安全及糧食自給率3個(gè)相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)下，中國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持顯著提高[28]。實(shí)際上，中國對農(nóng)業(yè)的資金支持在1995—1997年及2012—2014年間以年均22%的速度增加[29]。中國對惠農(nóng)措施的資金支出占GDP的比重也在上漲，從1995—1997年的1.4%提高到2012—2014年的3.2%，而同期OECD國家對農(nóng)業(yè)支持的資金支出在GDP中的占比持續(xù)下降。

中國農(nóng)業(yè)支持政策的目的是提高農(nóng)民收入，通過保持國內(nèi)高價(jià)格保障糧食自給率。但是，最低收購價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格及臨時(shí)收儲(chǔ)等市場干預(yù)手段可能向國內(nèi)外生產(chǎn)者傳遞了相反的市場信號(hào)[29-30]。同時(shí)，中國加入世界貿(mào)易組織后市場日益開放，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的高價(jià)格為農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口提供了一個(gè)極具吸引力的市場，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量不斷增長。由此也產(chǎn)生了矛盾，中國一方面進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，另一方面，政府以高價(jià)格購買國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品并進(jìn)行儲(chǔ)備。進(jìn)口增加與政府儲(chǔ)備共存導(dǎo)致資源分配的效率低下，從而造成經(jīng)濟(jì)損失[31-32]。

這一政策環(huán)境類似于20世紀(jì)60年代到90年代初歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）對市場的干預(yù)，當(dāng)時(shí)歐盟對許多農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定了最低價(jià)格，在市場價(jià)格低于設(shè)定價(jià)格時(shí)，由政府購買市場剩余的農(nóng)產(chǎn)品。隨之而來的剩余農(nóng)產(chǎn)品的高額管理成本及國內(nèi)外市場扭曲使得歐盟逐步放棄市場干預(yù)的農(nóng)業(yè)支持政策，轉(zhuǎn)向帶有環(huán)境、動(dòng)物福利及社會(huì)管制等方面條件的直接補(bǔ)貼，比如解決生物多樣性喪失、作物單一及碳封存等綠化行動(dòng)的補(bǔ)貼[33]。

1.3 營養(yǎng)不良“三重負(fù)擔(dān)”

過去40年，中國人口在食物安全和營養(yǎng)狀況方面的情況得到顯著改善。然而，營養(yǎng)不良的“三重負(fù)擔(dān)”仍然存在，包括膳食能量攝入不足（能量不足）、微量元素缺乏（隱性饑餓）以及膳食能量和營養(yǎng)攝入過剩（超重和肥胖）。從1990年到2015年，中國減少的饑餓人口比例和數(shù)量比千年發(fā)展目標(biāo)和世界糧食首腦會(huì)議確定的目標(biāo)高出50%。事實(shí)上，自1990年起，中國營養(yǎng)不良改善人口占到了全世界營養(yǎng)不良改善人口的75%[34]。FAO估計(jì)，在2014—2016年間，中國仍有1.338億人口營養(yǎng)不良，相較于1990—1992年的2.89億減少了53.7%。同期，中國營養(yǎng)不良人口占總?cè)丝诘谋壤诧@著下降，從23.9%下降到了9.3%。雖然成就矚目，但不可否認(rèn)的是，中國擁有的營養(yǎng)不良人口數(shù)量仍居世界第二，僅次于印度。

饑餓只是中國復(fù)雜的食物安全和營養(yǎng)問題的一部分。利用營養(yǎng)評價(jià)指標(biāo)，還包括微量元素缺乏（例如維生素A、鐵、鋅、鈣等），發(fā)育遲緩（身高年齡比），營養(yǎng)過剩（體重身高比）和體重過輕（體重年齡比）等。中國在減少國民營養(yǎng)不良人口方面取得了重大進(jìn)展，從1990到2010年，中國5歲以下兒童發(fā)育不良和體重不足的比例已經(jīng)從32.3%下降到9.4%[35]。然而，中國營養(yǎng)不良發(fā)生率在人口分布上存在差異，例如在1989—2006年間，城市兒童發(fā)育遲緩或體重過輕的發(fā)生率相較于農(nóng)村兒童要低40%[36]。

與此同時(shí)，由于攝入過多的脂肪、熱量、糖分和久坐的生活方式，超重和肥胖率一直在上升。研究表明， 2014年34.4%的中國成年人超重或肥胖，而2010年該數(shù)據(jù)為30.1%[35]。如果缺乏有效的預(yù)防措施，超重和肥胖發(fā)生率上升將導(dǎo)致慢性病增加和醫(yī)療費(fèi)用增長，據(jù)IFPRI全球營養(yǎng)報(bào)告估計(jì)，中國糖尿病患者每年因患病損失16.3%的收入。中國成人高血壓患病率在2012年已超過25%，尤其是60歲以上城市老年人高血壓患病率在2010—2012年高達(dá)60.6%，農(nóng)村也達(dá)到57%。高血壓、糖尿病以及其他心血管疾病的醫(yī)療費(fèi)用約占中國GDP的4%，如果不采取任何干預(yù)措施，這一數(shù)字在2025年可能會(huì)增加一倍。預(yù)計(jì)2025年超重或肥胖人口將消耗中國9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值[37]。而國家九五攻關(guān)課題和兒童營養(yǎng)改善課題研究發(fā)現(xiàn)，以膳食營養(yǎng)干預(yù)為主的高血壓的社區(qū)綜合防治每投入1元，節(jié)約心腦血管治療費(fèi)用8.59元；營養(yǎng)不良改善項(xiàng)目每投入1元，節(jié)省健康開支6元。

1.4 食品安全問題令人擔(dān)憂

近年來，盡管中國政府為食品安全付出不斷努力，但食品安全事故仍時(shí)有發(fā)生。工業(yè)擴(kuò)張、現(xiàn)代化、以及工業(yè)化和農(nóng)業(yè)活動(dòng)集聚可以通過多種方式威脅人類健康。2014年，中國約有19.4%的可耕種土地受到污染，鎘、鎳、砷是位居前列的污染物[38]。另外，由于在食物生產(chǎn)、加工和貯藏過程中的不當(dāng)行為，國內(nèi)食品供應(yīng)安全逐漸成為迫在眉睫的問題。愈加密集的農(nóng)業(yè)活動(dòng)帶來了滋生并傳播與農(nóng)業(yè)和食物相關(guān)疾病的隱患，包括動(dòng)物性傳染病（例如高致病性禽流感）和食物性傳染疾病。愈加普遍的高度密集型動(dòng)物飼養(yǎng)方式提高了畜禽疾病（有些可以傳播給人類）的發(fā)生率，新的耐抗生素疾病以及動(dòng)物廢物污染都對畜禽和人類健康構(gòu)成了威脅。

另外，中國人口的城鎮(zhèn)化也對食品安全帶來了挑戰(zhàn)。盡管多數(shù)食物在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和消費(fèi)，仍有大量食物需經(jīng)長距離運(yùn)輸跨越不同區(qū)域到達(dá)市中心，從而增加了受污染的風(fēng)險(xiǎn)。這些因素都是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)生食品安全事故進(jìn)而影響公眾健康并打擊消費(fèi)者信心的原因。

這其中，中國與其他國際食品生產(chǎn)者的技術(shù)差距尤其是生物技術(shù)和綜合作物管理上的差距顯著。由于缺乏人力資本、設(shè)備和資金支持，加之高成本和技術(shù)推廣服務(wù)不足導(dǎo)致先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用程度低，影響了中國食品生產(chǎn)的創(chuàng)新能力。雖然中國農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域的公共投資近年來迅速增長，但農(nóng)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度在2015年僅為0.63%，仍低于FAO推薦的1%的水平[6]。

1.5 食物損失與浪費(fèi)不容忽視

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織測算，全世界每年約有1/3的糧食被浪費(fèi)，浪費(fèi)的糧食數(shù)量達(dá)13億噸[39]。若這些糧食中有1/4能夠得以保留，就足以養(yǎng)活全世界目前約為9億的饑餓人口[40]。中國并未發(fā)布權(quán)威的關(guān)于食物浪費(fèi)方面的數(shù)據(jù)，一些學(xué)者通過估算、調(diào)查等方式測量了中國的食物浪費(fèi)量。許世衛(wèi)[41]估計(jì)，中國所有方面的食物損失和浪費(fèi)，每年大約損失浪費(fèi)糧食6 192萬t、水果2 195.7萬t、蔬菜25 362.9萬t、肉類1 212.1萬t、水產(chǎn)品824.4萬t，占產(chǎn)量的比例分別為12.9%、28.6%、47.5%、17.4%和17.5%[42]。由于我國居民食物消費(fèi)由在家消費(fèi)逐漸轉(zhuǎn)向在外消費(fèi)，在外就餐食物浪費(fèi)的比例明顯提高，在餐飲業(yè)食物浪費(fèi)現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所與世界自然基金會(huì)數(shù)據(jù)顯示，僅2015年我國城市餐飲食物浪費(fèi)總量約為1 800 t，相當(dāng)于國家糧食產(chǎn)量的3%，浪費(fèi)糧食的價(jià)值高達(dá)2 000億元人民幣[43]。

發(fā)達(dá)國家的浪費(fèi)主要在消費(fèi)階段，而發(fā)展中國家的食物浪費(fèi)主要是由于技術(shù)落后，食物在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸和保存過程中遭到損失或流失嚴(yán)重[40]。由于設(shè)施簡陋、方法原始、工藝落后，中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后損失驚人，每年糧食產(chǎn)后損失量達(dá)250億kg，損失率超過8%，而蔬菜損失率則超過20%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家平均損失率[44]。

食物浪費(fèi)也帶來巨大的資源和環(huán)境損失。成升魁等[45]提出在中國快速城鎮(zhèn)化的背景下，餐飲業(yè)的食物浪費(fèi)對資源環(huán)境的負(fù)面影響會(huì)加劇，那些浪費(fèi)掉的食物不僅會(huì)導(dǎo)致資源環(huán)境代價(jià)（前效應(yīng)），還會(huì)在進(jìn)入城市環(huán)境系統(tǒng)后引發(fā)新的環(huán)境、食物安全問題，甚至影響居民健康（后效應(yīng)）。LIU等[36]估算中國因食物損失與浪費(fèi)帶來的水損失量約為（1 350±600）億m3，耕地?fù)p失（2 600±1 100）萬hm2。減少食物浪費(fèi)能夠在很大程度上緩解國內(nèi)耕地資源、水資源緊張問題[42-43,46]。

中國自然資源與環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)日益突顯，若要充分利用農(nóng)業(yè)潛力為國家食物安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)，以小農(nóng)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)和食物體系就必須更注重效率和市場化，中國政府愈加意識(shí)到目前的農(nóng)業(yè)支持政策已經(jīng)導(dǎo)致了生產(chǎn)過剩、國內(nèi)價(jià)格上漲甚至高于國際水平、儲(chǔ)備過剩和環(huán)境退化等各種問題。因此，未來農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要更加有效、全面、營養(yǎng)、健康及環(huán)保，尤其是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路下，使供給與需求相適應(yīng)，比如中國的農(nóng)業(yè)支持政策需要考慮中國人口目前的營養(yǎng)狀況。更具體地說，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持政策注重提高水稻、小麥等主糧產(chǎn)量，但是這些作物卻包含較少的營養(yǎng)成分，由于具有較高營養(yǎng)屬性的蔬菜、水果和豆類等農(nóng)作物的生產(chǎn)缺乏相關(guān)農(nóng)業(yè)政策支持，農(nóng)民缺少動(dòng)力去生產(chǎn)更多更有營養(yǎng)的農(nóng)作物。未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施應(yīng)充分考慮目前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)以及各種挑戰(zhàn)之間的協(xié)調(diào)。

2 建立營養(yǎng)導(dǎo)向型的中國食物安全新愿景勢在必行

2.1 中國食物安全政策的演變

中國政府針對不同時(shí)期的食物安全形勢采取了一系列食物與營養(yǎng)政策，并逐步形成食物安全戰(zhàn)略。1953年，中共中央實(shí)行糧食“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一政策取消了原有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品自由市場，初期有穩(wěn)定糧價(jià)和保障供應(yīng)的作用，20世紀(jì)70年代商品短缺時(shí)期，采取副食憑票憑證供應(yīng)，保障人民基本食物和營養(yǎng)需求，80年代改革之后，這些政策逐步被取消。隨著食物生產(chǎn)和供給形勢的變化，為了規(guī)范和指導(dǎo)中國食物生產(chǎn)與食物消費(fèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民食物消費(fèi)水平，改善國民膳食營養(yǎng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)居民科學(xué)合理的膳食消費(fèi)模式，1993年國務(wù)院通過《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》。此后，隨著國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國食品生產(chǎn)以及人群的營養(yǎng)與健康狀況有了較大的改善，但居民營養(yǎng)不良問題突出，開始顯現(xiàn)營養(yǎng)過?；虿痪鈫栴}。1997年國務(wù)院印發(fā)《中國營養(yǎng)改善行動(dòng)計(jì)劃》，提出“通過保障食物供給，落實(shí)適宜的干預(yù)措施，減少饑餓和食物不足，降低熱能—蛋白質(zhì)營養(yǎng)不良的發(fā)生率，預(yù)防、控制和消除微量營養(yǎng)素缺乏癥；通過正確引導(dǎo)食物消費(fèi)，優(yōu)化膳食模式，促進(jìn)健康的生活方式，全面改善居民的營養(yǎng)狀況，預(yù)防與營養(yǎng)有關(guān)的慢性病”的總目標(biāo)。此后，全民營養(yǎng)狀況得到全面改善，中國食物與營養(yǎng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。2001年國務(wù)院印發(fā)的《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2001—2010年）》提出的首要目標(biāo)是保障合理的營養(yǎng)攝入量，并提出降低營養(yǎng)不良性疾病發(fā)病率。隨著食物與營養(yǎng)環(huán)境有了新的變化，出現(xiàn)了食物生產(chǎn)不能適應(yīng)營養(yǎng)需求、居民營養(yǎng)不足與過剩并存、營養(yǎng)與健康知識(shí)缺乏等問題。2014年國務(wù)院印發(fā)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》，此后的“健康中國2030”更是將健康與營養(yǎng)提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度?！秶駹I養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030年）》更是貫徹落實(shí)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的重要舉措，是提高國民營養(yǎng)健康水平的全方位頂層設(shè)計(jì)[4]。

2.2 建立營養(yǎng)導(dǎo)向型的中國食物安全新愿景

在良好的政策背景導(dǎo)向下，中國需要針對目前的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件以及食物安全面臨的挑戰(zhàn)，探索準(zhǔn)確反映市場供求動(dòng)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展方式保持經(jīng)濟(jì)中高速增長，并發(fā)揮農(nóng)業(yè)在其中的積極作用[47]。由于農(nóng)業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，就增加家庭消費(fèi)而言，農(nóng)業(yè)比制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)更加直接，能夠?qū)οM(fèi)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生更大的、更可持續(xù)的溢出效應(yīng)。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)的增長速度正在放緩，這將極大影響政府在支持農(nóng)業(yè)和食物體系發(fā)展上的政策選擇。

黨的十九大報(bào)告明確了中國未來30年發(fā)展的“兩階段”目標(biāo)，并提出“從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上……人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，這一目標(biāo)為中國未來食物需求及消費(fèi)趨勢判斷提供了依據(jù)，“堅(jiān)持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡”為食物安全的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了基本思路。2018年中央“一號(hào)文件”提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的政策支持環(huán)境。

在這一戰(zhàn)略機(jī)遇下，中國食物安全也需要戰(zhàn)略創(chuàng)新，將食物安全發(fā)展的目標(biāo)與人民日益增長的食物消費(fèi)與營養(yǎng)需要相一致，將“以營養(yǎng)改善為目標(biāo)的食物體系發(fā)展”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。食物體系包括營養(yǎng)與健康的食物消費(fèi)、市場活力、政策環(huán)境、生產(chǎn)及資源效率、環(huán)境可持續(xù)性與氣候適應(yīng)性、社會(huì)可持續(xù)性等六個(gè)方面[48]，而營養(yǎng)與健康則是食物體系的核心內(nèi)容和產(chǎn)出目標(biāo)。聯(lián)合國大會(huì)于2015年通過的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）提出到2030年消除饑餓和一切形式的營養(yǎng)不良，并制定了“零饑餓挑戰(zhàn)”目標(biāo)，國際食物政策研究所于2015年提出了旨在2025年前消除饑餓和營養(yǎng)不良的2025協(xié)定，均以營養(yǎng)指標(biāo)作為食物安全與營養(yǎng)的核心指標(biāo)。中國于2014年印發(fā)的《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》對到2020年的營養(yǎng)性疾病提出了具體控制目標(biāo)即“到2020年，全國5歲以下兒童生長遲緩率控制在7%以下；全人群貧血率控制在10%以下，其中，孕產(chǎn)婦貧血率控制在17%以下，老年人貧血率控制在15%以下，5歲以下兒童貧血率控制在12%以下；居民超重、肥胖和血脂異常率的增長速度明顯下降”。2016年印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》對到2030年的健康水平尤其是嬰幼兒死亡率、5歲以下兒童死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率等提出了具體目標(biāo)。2017年印發(fā)的《國民營養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030）》將2020年老年人貧血率控制目標(biāo)進(jìn)一步下調(diào)至10%，并提出到2030年5歲以下兒童貧血率和孕婦貧血率控制在10%以下，5歲兒童生長遲緩率下降至5%以下。

基于國際社會(huì)明確的將營養(yǎng)與健康作為食物安全目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，本文提出中國未來的食物安全新愿景也應(yīng)以明確的營養(yǎng)目標(biāo)為導(dǎo)向。參考國際標(biāo)準(zhǔn)及中國的營養(yǎng)改善相關(guān)目標(biāo)，本文提出中國的營養(yǎng)導(dǎo)向型食物安全新愿景為：將營養(yǎng)指標(biāo)作為中國食物安全戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，到2025年，消除饑餓和營養(yǎng)不足現(xiàn)象，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)和超重/肥胖率。具體目標(biāo)為：營養(yǎng)不足發(fā)生率低于5%；5歲以下兒童發(fā)育遲緩率低于6%；所有食物系統(tǒng)得到可持續(xù)發(fā)展；小農(nóng)戶生產(chǎn)力和收入提高；以及食物損失和浪費(fèi)顯著減少。同時(shí)，倡導(dǎo)營養(yǎng)立法以保障營養(yǎng)工作的改善，并建立營養(yǎng)導(dǎo)向的食物安全戰(zhàn)略。需要指出的是，本文提出的營養(yǎng)導(dǎo)向型的食物安全仍在廣義的食物安全框架下，在發(fā)展目標(biāo)上突出營養(yǎng)導(dǎo)向和結(jié)果，與食物營養(yǎng)學(xué)中宏觀營養(yǎng)研究、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)與平衡以及微觀營養(yǎng)素代謝等不同。

3 建立營養(yǎng)導(dǎo)向型的中國食物安全愿景的政策建議

若設(shè)計(jì)并執(zhí)行適當(dāng)政策措施和策略，中國能以更低成本和更快速度實(shí)現(xiàn)到2025年消除饑餓和營養(yǎng)不足的目標(biāo)。本文探索提出完成該目標(biāo)的五個(gè)政策選擇。

3.1 建立營養(yǎng)導(dǎo)向的食物安全戰(zhàn)略

采取科學(xué)的營養(yǎng)與健康信息收集、評價(jià)方法，掌握居民的營養(yǎng)問題及變化趨勢；系統(tǒng)開展食物生產(chǎn)、消費(fèi)、營養(yǎng)健康與經(jīng)濟(jì)關(guān)系、疾病負(fù)擔(dān)等研究，把農(nóng)業(yè)和營養(yǎng)政策相對接, 為國家大政方針提供依據(jù)，研究制定并建立營養(yǎng)導(dǎo)向的食物安全戰(zhàn)略，組織實(shí)施國家干預(yù)行動(dòng)，為重點(diǎn)人群提供必要、公平的營養(yǎng)健康發(fā)展權(quán)益。

為此，需要改進(jìn)營養(yǎng)治理，亟待厘清權(quán)責(zé)，建立有效協(xié)同體系。目前，農(nóng)業(yè)與營養(yǎng)部門的職能整合未突破原有的權(quán)責(zé)配置基礎(chǔ)，新的協(xié)同體系比如由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、食物、營養(yǎng)、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易多部門組成的國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會(huì)各方的職責(zé)不分明。自上而下的縱向治理仍然是營養(yǎng)治理的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)營養(yǎng)健康領(lǐng)域基層隊(duì)伍力量薄弱、用于營養(yǎng)健康的投入不足、國家層面營養(yǎng)政策的落實(shí)過程存在問題，營養(yǎng)項(xiàng)目缺乏連續(xù)性，未能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以及不同地區(qū)和人群的特殊需求。這些突出問題都需要在營養(yǎng)導(dǎo)向的食物安全戰(zhàn)略中有明確的機(jī)制設(shè)計(jì)和政策保障。

3.2 通過市場信號(hào)傳遞營養(yǎng)導(dǎo)向

2019年中央一號(hào)文件對“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”做出具體部署，提出強(qiáng)化高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。逐步形成了以農(nóng)業(yè)投入、價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、金融服務(wù)等為重點(diǎn)，以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收和生態(tài)環(huán)境改善為目標(biāo)，強(qiáng)化綠色生態(tài)導(dǎo)向，創(chuàng)新完善政策工具和手段，擴(kuò)大“綠箱”政策實(shí)施范圍和規(guī)模，適合我國國情的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系政策目標(biāo)應(yīng)更加多元，在保障國家糧食安全、強(qiáng)化農(nóng)民收入支持、推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的多元目標(biāo)基礎(chǔ)上納入營養(yǎng)目標(biāo)，比如農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，反映對環(huán)境和健康的關(guān)注，通過資源定價(jià)等方式提高資源利用效率，內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)和環(huán)境成本，并逐步消除鼓勵(lì)過度使用農(nóng)業(yè)投入的政策。具體來說，中國需要消除扭曲性補(bǔ)貼，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)更加多樣化，將更加營養(yǎng)的食物如豆類、蔬菜、水果、乳制品等囊括進(jìn)來，并利用市場信號(hào)加以引導(dǎo)。政策支持保護(hù)的范圍也需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后環(huán)節(jié)延伸，形成包括價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)投入、直接補(bǔ)貼、災(zāi)害救助、金融保險(xiǎn)等在內(nèi)的政策體系[49]。比如，將扭曲市場價(jià)格的農(nóng)業(yè)支持政策與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格脫鉤，將價(jià)格支持和投入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化成收入支持機(jī)制。借鑒歐盟和美國農(nóng)業(yè)法案的做法，避免高昂的與生產(chǎn)相關(guān)的補(bǔ)貼同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)，并通過收入補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)民靈活的種植決策。印度的研究表明，農(nóng)業(yè)發(fā)展初期價(jià)格支持和投入補(bǔ)貼政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和減少貧困方面作用顯著，但長期來看成本較高，尤其是與農(nóng)業(yè)研發(fā)、教育等公共投入相比回報(bào)率相對較低。

3.3 推動(dòng)營養(yǎng)目標(biāo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

推動(dòng)營養(yǎng)目標(biāo)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是營養(yǎng)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。首先，需要調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)以營養(yǎng)為目標(biāo)而非糧食或食物自給率。中國農(nóng)村勞動(dòng)力相對于土地來講更為豐富，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)相對具有優(yōu)勢，因此中國應(yīng)通過出口更多的勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品，如水果、蔬菜、水產(chǎn)品等，同時(shí)適度進(jìn)口土地和水資源密集型產(chǎn)品，如谷物和油料，進(jìn)行品種余缺調(diào)節(jié)。中國未來食品供應(yīng)的主要挑戰(zhàn)之一是對飼料和食用油的需求，亞洲、非洲一些國家有種植這些作物的潛力，而且比中國成本更低，因此可以通過各種南南合作渠道轉(zhuǎn)移中國的先進(jìn)技術(shù)和向亞洲、非洲等國家投資來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。同時(shí)，適當(dāng)進(jìn)口可以幫助中國填補(bǔ)國內(nèi)空缺并且在減少負(fù)面影響的同時(shí)高效、持續(xù)地保障糧食安全，但需要注意糧食進(jìn)口對其他發(fā)展中國家和國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力及國際糧價(jià)波動(dòng)的影響。第二，鼓勵(lì)營養(yǎng)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，采用新的生物技術(shù)和作物綜合管理技術(shù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，尤其是精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、免耕技術(shù)、滴灌技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)，并提高農(nóng)技推廣能力從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)。第三，將營養(yǎng)目標(biāo)納入到整個(gè)價(jià)值鏈中，推動(dòng)營養(yǎng)驅(qū)動(dòng)的前沿技術(shù)研發(fā)，比如主糧作物的營養(yǎng)強(qiáng)化可以通過育種、生物強(qiáng)化等實(shí)現(xiàn)。第四，減少食物損失。從收獲和產(chǎn)后存儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸、零售環(huán)節(jié)減少損失，尤其是增強(qiáng)私營部門在冷鏈物流和儲(chǔ)存方面的創(chuàng)新和投入。

3.4 建立更安全的食品價(jià)值鏈

應(yīng)對食品安全問題需要采用全價(jià)值鏈理念，“從種子到餐桌”，建立包容性的食品價(jià)值鏈。首先，需要加強(qiáng)制度框架約束來保障食品安全，并提升價(jià)值鏈中各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者滿足食品安全的能力。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和檢測體系，強(qiáng)化食品安全教育和培訓(xùn)，提高大眾的食品安全意識(shí)，并提高食品安全信息透明度。第三，優(yōu)化小農(nóng)生產(chǎn)，在供應(yīng)鏈上游，發(fā)展有效的土地和農(nóng)機(jī)租賃市場，拓展農(nóng)村合作社的服務(wù)范圍提升服務(wù)能力。第四，鼓勵(lì)私營部門的積極參與，提高私營部門的誠信意識(shí)，鼓勵(lì)并幫助大型超市、賓館、餐館、中間商等聯(lián)合制定保障食品安全的操作規(guī)范。第五，營造多元主體參與的決策咨詢制度，使農(nóng)民、批發(fā)商、加工商、中間商、消費(fèi)者等主體均參與到食品安全決策中。

3.5 以政策創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)的營養(yǎng)飲食

一方面，需要制定具體創(chuàng)新性政策引導(dǎo)營養(yǎng)飲食，比如向營養(yǎng)元素缺乏的食物征稅、補(bǔ)貼營養(yǎng)豐富的食物，將針對營養(yǎng)元素缺乏食物的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為面向營養(yǎng)更豐富作物（如蔬菜）的投資[50]，利用公共資金來促進(jìn)全人群營養(yǎng)教育，將營養(yǎng)行為改變溝通策略整合到社會(huì)保障體系中，以此來促成更大的收益[51]。同時(shí)，需要強(qiáng)化脆弱群體的營養(yǎng)保障。為保障貧困和脆弱群體的食物安全與營養(yǎng)，未來中國的營養(yǎng)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施、社會(huì)保障措施和災(zāi)害管理等應(yīng)瞄準(zhǔn)貧困和脆弱群體，建議采取有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和食物援助、母嬰營養(yǎng)項(xiàng)目、營養(yǎng)改善計(jì)劃等改善脆弱群體的營養(yǎng)狀況。第三，通過完善相關(guān)法律制度，如制定頒布餐飲行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)餐飲機(jī)構(gòu)點(diǎn)餐服務(wù)規(guī)范化和菜單定量化，繼續(xù)加大對減少食物浪費(fèi)的宣傳力度，提高消費(fèi)者的節(jié)約消費(fèi)意識(shí)。特別是加強(qiáng)對青少年兒童節(jié)約食物的教育，使其從小樹立節(jié)約糧食的好習(xí)慣。

4 結(jié)論

改革開放40年來包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，糧食安全保障水平顯著提升，但中國在農(nóng)業(yè)、食物安全與營養(yǎng)相協(xié)調(diào)發(fā)展方面仍面臨傳統(tǒng)自然資源和環(huán)境壓力、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼壓力以及新的營養(yǎng)不良和食品安全問題等壓力。中國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道的十字路口，其所面臨的挑戰(zhàn)是如何采用一種能準(zhǔn)確反映以市場為導(dǎo)向的供需動(dòng)態(tài)的方式來促進(jìn)可持續(xù)增長。農(nóng)業(yè)和食物系統(tǒng)可以在這個(gè)轉(zhuǎn)變中發(fā)揮重要的作用，這就要求中國小農(nóng)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)和食物系統(tǒng)在面臨環(huán)境、人口、營養(yǎng)和食品安全的挑戰(zhàn)下變得更加高效，并更多地以市場為指導(dǎo)。改革需要將中國的農(nóng)業(yè)和食物政策轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)方式，建立營養(yǎng)導(dǎo)向型食物安全戰(zhàn)略，更注重健康、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量。這意味著生產(chǎn)健康和營養(yǎng)的食物，有效利用水、土地和能源，同時(shí)要保護(hù)環(huán)境。這種轉(zhuǎn)變需要植基于重要領(lǐng)域改革的穩(wěn)固的環(huán)境里，而這些領(lǐng)域則與農(nóng)業(yè)支持政策、制度、社會(huì)保障、貿(mào)易、營養(yǎng)和食品安全息息相關(guān)。這其中，其他發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)都或可具有寶貴借鑒意義。包括加強(qiáng)營養(yǎng)立法，提供長期可持續(xù)及系統(tǒng)性多部門協(xié)同的營養(yǎng)治理體系，將營養(yǎng)納入整個(gè)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈發(fā)展，通過市場信號(hào)反映營養(yǎng)導(dǎo)向，建立更安全的食品價(jià)值鏈，增加營養(yǎng)投入，推動(dòng)全民營養(yǎng)教育，針對脆弱人群制定瞄準(zhǔn)性干預(yù)措施與行動(dòng)計(jì)劃，并開展循證發(fā)展支持營養(yǎng)導(dǎo)向的糧食安全新戰(zhàn)略的實(shí)施。

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CHEN Kevin1,2, BI JieYing3, NIE FengYing3, FANG XiangMing4, FAN ShengGen2

(1China Academy for Rural Development, Zhejiang University, Hangzhou 310058;2International Food Policy Research Institute, Beijing 100081;3Agricultural Information Institute, Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;4College of Economics and Management, China Agricultural University, Beijing 100083)

After four-decade significant economic growth and development, China sets a series of goals aiming at sustainable medium to high speed economic growth，reasonable equity, and better market oriented economy. In this pursue, agriculture will take a crucial role. Under the Health China 2030, National Nutrition Plan (2017-2030) and Rural Vitalization Strategy, more attention has been paid on nutrition both in policy and research field, meanwhile the linkage between agriculture and nutrition is enhancing, but the integration of Agriculture-Food Security-Nutrition system is not yet completed. During the economic transformation, agriculture and food industry will play a key role, especially when considering the nutrition and health status will impact the national physical fitness and therefore influence the economic transformation approach. It may also impact whether China can move out of the Middle Income Trap to some extent. In the new development era, China needs a new food security development strategy to improve the national nutrition status and sets of policies to strengthen the integration of agriculture and nutrition. This paper reviewed the major challenges about China’s food security and put forward a new vision based on international experiences, which aimed at providing recommendations for designing China’s food security strategy. The key food security challenges include natural and environmental pressure, such as insufficiency and degradation of land resources, shortage and pollution of water resources, climate change and extreme disaster, fiscal pressure caused by increasing agriculture subsidy, Triple Burden of malnutrition, food safety issues and food loss and waste. It requires institutional and technical innovations for the transformation of agriculture development which means that more value added, nutritious and healthy food should be produced, the productivity and efficiency of water, land and energy should be improved, and environmentally friendly social inclusive development should be considered. All of those call for a transformation of China’s food security strategy. This paper put forwards a new vision for China’s food security: China should set nutrition-oriented food security strategy with nutrition indicators as key targeted goals, aim to eliminate hunger and undernutrition by 2025 while effectively reducing overweight/ obesity and food safety risks. Therefore policy innovations are recommended including: Improve nutrition governance, Market motivated and nutrition oriented agriculture support system, Promote Nutrition-based Food Production, Establish efficient, safe, and inclusive food value chains, Policy innovation for sustainable nutritious diet and nutrition education, and Evidence based research to support policy making.

nutrition orientation; food security; triple burden; nutrition legislation; food value chain; nutrition education

10.3864/j.issn.0578-1752.2019.18.003

2019-02-02；

2019-08-21

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71861147003）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)法制建設(shè)與政策調(diào)研項(xiàng)目“全面開放背景下糧食安全戰(zhàn)略研究”、清華大學(xué)“新常態(tài)下中國糧食安全和營養(yǎng)的新戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目

陳志鋼，E-mail：k.chen@cgiar.org。

畢潔穎，E-mail：bijieying@caas.cn。通信作者聶鳳英，E-mail：niefengying@caas.cn

（責(zé)任編輯 李云霞)