本社記者 王健

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自1954年憲法首次“開門立法”，中國的立法民主化逐漸進(jìn)入常態(tài)化。

經(jīng)過70年的長足發(fā)展，中國的法律制度無論是國家立法還是地方立法，從立法調(diào)研、法律起草到草案審議等每一個(gè)環(huán)節(jié)，都充滿暗潮涌動(dòng)的民意力量，中國的立法正邁向從“有法”到“良法”的歷史性轉(zhuǎn)折。

回顧“開門立法”70年的演進(jìn)及其變革，老百姓由立法的旁觀者已經(jīng)開始向參與者轉(zhuǎn)變，這只是民主立法邁出的第一步。在社會(huì)矛盾多發(fā)、頻發(fā)的今天，如何推動(dòng)公民有序參與立法，“使每一項(xiàng)立法都符合憲法，反映人民意志，得到人民擁護(hù)”，已經(jīng)迫在眉睫。

公眾有序參與立法的實(shí)踐困境

在中國的立法史上，也許沒有任何一個(gè)時(shí)期像新中國成立后的70年那樣，讓普通的公民以如此之規(guī)模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學(xué)立法是始終貫穿每一屆全國人大常委會(huì)立法工作的一個(gè)亮點(diǎn)。從物權(quán)法到勞動(dòng)合同法，從婚姻法到民法總則，從電商法到食品安全法，民意貫穿立法過程的始終。

各屆全國人大常委會(huì)的立法實(shí)踐，為“開門立法”積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。遺憾的是，這些經(jīng)驗(yàn)并沒有完全移植到國務(wù)院制定行政法規(guī)、地方各級(jí)人大制定地方性法規(guī)以及各部委制定部門規(guī)章等立法活動(dòng)中去。

2009年，國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，向全社會(huì)公開征求意見。但是，在長達(dá)一年的時(shí)間內(nèi)卻始終沒個(gè)說法。

這讓北京大學(xué)教授王錫鋅感到十分不理解：“這不符合‘開門立法’的精神。”他認(rèn)為，如果僅從形式上看，該征求意見稿也走了開門立法的程序：有公開公布的征求意見稿，也組織了學(xué)者研究、討論、提意見，國務(wù)院法制辦和全國人大法工委也組織了相關(guān)座談。問題在于，“開門立法”不是光把門打開就行了的。

“既然是開門立法，首先就應(yīng)在公布征求意見稿的同時(shí)，公布流程和時(shí)間表，什么時(shí)段供研究，什么時(shí)段開放信息反饋，接受書面意見，組織幾次座談會(huì)、研討會(huì)，什么時(shí)候公示和討論期截止，進(jìn)入審議和立法階段，都應(yīng)向社會(huì)和公眾作明確交代?！蓖蹂a鋅說，不僅如此，收集到的意見、建議都有哪些，座談會(huì)、討論會(huì)的內(nèi)容和成果是什么，哪些意見、建議被吸收到法案修改稿中，對(duì)社會(huì)、輿論和公眾關(guān)心的要點(diǎn)、熱點(diǎn)，新法案將遵循怎樣的處理原則等，都應(yīng)當(dāng)在開門立法中一一落實(shí)、體現(xiàn)。

>>2014年10月24日，山西太原，當(dāng)?shù)孛襟w大篇幅報(bào)道中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

在王錫鋅看來，如果只是象征性地“把門兒開開”，卻缺少這一系列的配套措施，開門立法、全社會(huì)參政議政就缺乏實(shí)際意義，看起來是“開門”了，實(shí)際上誰也不知道新法規(guī)、新條例究竟是集合眾智而成，還是仍然“打悶包”；當(dāng)然也不知道新法規(guī)、新條例什么時(shí)候通過，什么時(shí)候生效，也不知道哪些意見、建議被采納，為什么被采納。

事實(shí)上，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在民主立法過程中存在的不足在國務(wù)院和地方人大的立法中普遍存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中有著清晰的表述，在論述依法治國面臨的問題時(shí)，最重要的便是民主立法?！稕Q定》尖銳指出：“有的法律法規(guī)未能全面客觀反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！?/p>

一位政府法制機(jī)構(gòu)的立法資深官員深有體會(huì)。他舉了個(gè)例子比較典型：“一個(gè)有立法權(quán)的市要立一個(gè)關(guān)于機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治的規(guī)章。在立法協(xié)調(diào)會(huì)上，相關(guān)部門開始都表示這個(gè)立法非常重要，堅(jiān)決支持。在涉及由誰檢測時(shí)，雙方發(fā)生了爭執(zhí)，而且愈爭愈烈，終于拍案翻臉。一個(gè)部門說：我們投入幾十萬引進(jìn)的檢測線，如果不讓我們檢測，我們的檢測線不就白白浪費(fèi)了嗎？另一個(gè)更是紅了眼：如果這項(xiàng)業(yè)務(wù)交給你們，我們下屬單位那些人靠什么吃飯？”

山東省人民政府法制辦公室研究中心張曉在對(duì)山東省多個(gè)地市的社會(huì)公眾參與地方立法的情況進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，公眾無法有序參與立法，其中有一個(gè)很重要的因素，就是立法權(quán)與立法主體分離。這是由長久形成的地方立法模式——政府主導(dǎo)型決定的。

張曉舉例說，就山東省地方立法而言，按照程序，從政府部門向有立法權(quán)的政府和人大提出立法申請(qǐng)，到政府和人大審查立項(xiàng)，納入立法計(jì)劃，再到法制機(jī)構(gòu)對(duì)草案審查修改，協(xié)調(diào)有關(guān)部門會(huì)簽，直到政府常務(wù)會(huì)或人大常委會(huì)審議通過……可以清晰看到，無論是政府規(guī)章還是地方性法規(guī)，從政府部門到政府常務(wù)會(huì)乃至人大常委會(huì)，步步走下來，立法基本是在體制內(nèi)循環(huán)，是“官家”的獨(dú)角戲。至于民意，偶爾跑個(gè)龍?zhí)?，難覓蹤影。

“開門立法”的有益嘗試

面對(duì)社會(huì)公眾參與立法渠道不暢，從中央到地方，各個(gè)部門大膽創(chuàng)新工作機(jī)制，紛紛向民眾熱情地打開大門，集中民情、民意、民智“開門立法”——

2002年2月，初春的福建被來自省人大常委會(huì)的一則公告震動(dòng)了！

這是一則向社會(huì)公開征集地方立法項(xiàng)目的公告。根據(jù)這則公告，任何單位或個(gè)人均可向省人大常委會(huì)提出地方立法項(xiàng)目建議，包括項(xiàng)目的名稱、立法的必要性和可行性等。對(duì)社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，將作為今后福建省地方立法項(xiàng)目選擇的依據(jù)和參考。

就是這則公告，創(chuàng)造了“開門立法”的又一個(gè)飛躍：將“開門立法”的環(huán)節(jié)提早到“源頭”。

從法律制定出草案后，再向全社會(huì)公布征求意見；到法律制定過程中，便采取多種多樣的方式聽取各方意見；再到如今的立法源頭——就立法項(xiàng)目、法規(guī)草案向民眾征集建議，立法者向民眾打開立法大門的時(shí)間越來越早。

繼福建后，安徽、云南、甘肅……開放“源頭”的立法者越來越多。

有人感嘆：以前的立法，從“點(diǎn)菜”到“烹飪”，都由立法者說了算；如今的立法，民眾不但參與“烹飪”，而且還可以大大方方“點(diǎn)菜”了。

與此同時(shí)，“開門立法”的形式也在不斷創(chuàng)新。

1999年8月30日，廣東省人大城建環(huán)資委在新聞報(bào)刊上刊登了對(duì)《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》修訂公開舉行立法聽證會(huì)的消息。來自建筑施工一線的經(jīng)理、建筑工程系的教授等20人，懷著激動(dòng)的心情參加了《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修改草案）》的聽證會(huì)。聽證會(huì)上，大家對(duì)草案逐條品評(píng)，共發(fā)表意見和建議近百條。

會(huì)后，廣東省人大常委會(huì)對(duì)本次立法聽證會(huì)的內(nèi)容及聽證人的發(fā)言記錄進(jìn)行了研究整理，編寫成共47頁的聽證報(bào)告書，作為審議條例修訂草案的參閱資料提交給常委會(huì)會(huì)議。聽證會(huì)上的意見，有不少被修訂后的《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》采納。

此后，武漢市人大常委會(huì)制定《武漢市外商投資企業(yè)管理?xiàng)l例》舉行了立法聽證會(huì)。隨后上海、河北、浙江、湖南、天津、山西、四川等省級(jí)人大常委會(huì)也紛紛實(shí)行立法聽證會(huì)制度。

為了進(jìn)一步推動(dòng)立法聽證會(huì)制度“落地”，2001年，深圳市人大常委會(huì)通過了《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽證條例》。

山東省人大常委會(huì)通過了《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》。該規(guī)定指出：凡是對(duì)山東省老百姓切身利益有重大影響的地方性法規(guī)，都將進(jìn)行立法聽證，公民可報(bào)名參加，并可陳述觀點(diǎn)。

立法前的調(diào)查和論證受到了高度重視，而法規(guī)出臺(tái)后的實(shí)施效果如何，則很少被追究。這一問題也在全國很多地方悄然發(fā)生變化。

2003年，在對(duì)《安徽省流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理實(shí)施辦法》的測評(píng)中，安徽省政府法制辦在進(jìn)行實(shí)施情況的測評(píng)后，從實(shí)際出發(fā)，提出了取消育齡男性須辦理婚育證明的制度，受到國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的認(rèn)同。同時(shí)，他們提出的修改《安徽省禁止非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規(guī)定》的建議，也為省人大常委會(huì)所采納，并列入了次年省人大常委會(huì)的立法實(shí)施類計(jì)劃。

為提高政府立法質(zhì)量，從2000年開始，安徽省政府法制辦會(huì)同省政府有關(guān)部門，每年選擇幾件已施行一段時(shí)期的省政府規(guī)章實(shí)行“回頭看”，進(jìn)行實(shí)施效果情況的測評(píng)，形成制度化的“立法后評(píng)估”。

為此，廈門市出臺(tái)了《廈門市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，規(guī)定廈門市政府規(guī)章實(shí)施后要立法后評(píng)估，評(píng)估報(bào)告將作為修廢規(guī)章的依據(jù)。地方規(guī)章優(yōu)劣，要讓老百姓說了算。通過群眾測評(píng)、座談、走訪，作定性、定量后評(píng)估。群眾基本滿意而有缺陷的地方規(guī)章，融進(jìn)民意進(jìn)一步完善。群眾不滿意的地方規(guī)章，只有讓它下課洗洗睡吧。確有必要立法，群眾反感情緒嚴(yán)重，就要審視和調(diào)整立法宗旨，與“民意”接軌。

打開立法與民意的“玻璃門”

顯然，立法部門已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到公眾參與立法的重要性、迫切性，且想方設(shè)法，上下求索。但是，一個(gè)在這頭，一個(gè)在那頭，對(duì)面相逢不相識(shí)。面對(duì)公眾就像一扇玻璃門——明明看得見，就是難以進(jìn)得去。構(gòu)建有中國特色的民主立法模式，就必須充分重視和發(fā)揮公眾參與的作用，努力突破形式大于內(nèi)容的禁錮。

西北大學(xué)法學(xué)院副教授代水平建議立法部門建立利益激勵(lì)機(jī)制，提高公眾參與意愿。他認(rèn)為，民主立法體制的不斷完善，不僅需要立法機(jī)關(guān)的努力構(gòu)建，更需要有現(xiàn)代公民意識(shí)公眾的積極參與。增強(qiáng)公眾參與意愿除了提升其自身修養(yǎng)外，外在的良好環(huán)境也彌足關(guān)鍵。政府應(yīng)積極引導(dǎo)公眾，以微博微信等現(xiàn)代通信平臺(tái)進(jìn)行普法宣傳教育以激發(fā)公眾的參與意愿。此外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)給予一定的費(fèi)用，以補(bǔ)償公眾參與立法付出的成本。如《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》第15條、16條規(guī)定，對(duì)參與立法的公眾給予經(jīng)費(fèi)保障和表彰獎(jiǎng)勵(lì)。事實(shí)證明，這些舉措能夠促使公眾在成本和收益之間進(jìn)行理性選擇，從而決定是否參與立法。

>>2005年12月22日上午，《山東省村務(wù)公開條例（草案）》立法聽證會(huì)在濟(jì)南舉行，來自全省各地的18位陳述人中有7位農(nóng)民。會(huì)上，大家圍繞村財(cái)鄉(xiāng)管等《山東省村務(wù)公開條例（草案）》立法中涉及的四個(gè)焦點(diǎn)問題發(fā)表了意見和建議，對(duì)省人大常委會(huì)組成人員進(jìn)一步了解全省農(nóng)村實(shí)行村務(wù)公開中存在的各類問題，準(zhǔn)確把握社會(huì)各界對(duì)立法的需求，保證地方立法充分反映民意，具有重要的意義。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

在代水平看來，推動(dòng)公眾積極參與立法實(shí)質(zhì)上是“權(quán)利制約權(quán)力”的體現(xiàn)，以公眾的參與權(quán)和知情權(quán)來約束立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，想要使這一權(quán)力約束機(jī)制發(fā)揮作用，還應(yīng)當(dāng)完善公眾參與意見的反饋機(jī)制。

他說，建立意見反饋機(jī)制可以讓立法機(jī)關(guān)重視公眾意見，對(duì)公眾意見進(jìn)行認(rèn)真梳理并積極回應(yīng)，只有這樣,公眾參與才是有效的參與，才能對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。實(shí)際上，許多國家都有意見反饋機(jī)制，如美國的行政立法反饋機(jī)制。行政立法機(jī)關(guān)在立法過程中必須認(rèn)真分析、梳理和總結(jié)民意。對(duì)同一意見做出總結(jié)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)采納理由或未被采納理由做出統(tǒng)一解釋，并于公告結(jié)束后8日內(nèi)在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公布。我國《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》中有許多具體規(guī)定，如對(duì)公眾意見的反饋時(shí)間、反饋方式、意見是否被采納、意見未被采納的原因等都有具體規(guī)定，這種公眾意見反饋機(jī)制值得學(xué)習(xí)與借鑒。

為了提高社會(huì)公眾有效參與立法，代水平特別建議培育組織化利益團(tuán)體，提高公眾參與能力，以引起立法機(jī)關(guān)的重視。在此過程中，可以考慮以智庫的形式有序有效地參與立法協(xié)商。具體來講，就是嘗試“兩條腿”走路: 一方面，賦予立法研究機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，允許其有自己的辦公場所、經(jīng)費(fèi)、章程，并能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，依法登記后獨(dú)立開展調(diào)查研究工作，逐步形成適合我國的立法智庫; 另一方面，采取中國法學(xué)會(huì)近年來的新舉措，專門針對(duì)某些重大立法問題，組建研究方陣。

張曉則撰文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)立法公眾有序參與意義重大，斷不僅只是立法技術(shù)、立法方法層面的問題，而是涵蓋立法精神、立法目的、立法原則、立法方向、立法內(nèi)容等諸多方面的重大問題。

張曉建議要從以下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：

一是提高思想認(rèn)識(shí)是目前尤為迫切和關(guān)鍵的問題。立法機(jī)關(guān)應(yīng)牢固樹立群眾觀點(diǎn)，切實(shí)履行宗旨，不忘初心。全心全意為人民服務(wù)是我黨的宗旨，群眾路線是我黨的生命線和根本的工作路線。群眾工作本是我黨起家和看家的本領(lǐng)，現(xiàn)在竟然在立法實(shí)踐當(dāng)中有些手生乃至失措，其中原委實(shí)在發(fā)人深省。應(yīng)遏制“立法為官”的慣性沖動(dòng)，喚醒并恪守“以民為本、立法為民”的立法理念，實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)大提高、真突破。

二是切實(shí)強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)在立法中的主導(dǎo)作用。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)主導(dǎo)立項(xiàng)起草、主導(dǎo)立法調(diào)研、主導(dǎo)立法論證、主導(dǎo)組織協(xié)調(diào)、主導(dǎo)立法后評(píng)估，深入基層、深入群眾，廣泛聽取各方意見，變部門“端菜”為群眾“點(diǎn)菜”“評(píng)菜”。重要法規(guī)規(guī)章等“大菜”，應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)親自“操刀”組織起草，使立法逐步實(shí)現(xiàn)由政府部門主導(dǎo)向立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法制化。

三是應(yīng)建立健全相關(guān)制度，抓緊制定《公眾有序參與立法工作實(shí)施細(xì)則》。目前關(guān)于公眾有序參與立法，既無目標(biāo)，也無標(biāo)準(zhǔn)；既缺乏思想上的共識(shí)，也缺乏切實(shí)可行、扎實(shí)有效的制度設(shè)計(jì)。應(yīng)高度重視公眾有序參與立法的制度建設(shè)，在立法前、立法中、立法后全過程，就參與主題、參與主體、參與范圍、參與目標(biāo)、參與程序、參與方法、參與結(jié)果披露及反饋協(xié)商、立法后效果評(píng)估等諸多方面，進(jìn)行具體系統(tǒng)規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)工作的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。同時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮專業(yè)的社會(huì)調(diào)查在反映公眾意愿中的獨(dú)特作用。

目前，中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)“開門立法”的時(shí)代。立法部門在立法過程中的公眾參與之門敞開有多大，能多大程度聽取民意，關(guān)系到從“有法”到“良法”的轉(zhuǎn)變，也關(guān)系到能否真正實(shí)現(xiàn)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。