易申波 聶平平

摘 ?要： 有關當代中國公民政治參與的發(fā)展狀況，專注于特定時點或短時段的靜態(tài)分析往往導致不同學者之間的看法分歧，而對其發(fā)展演變脈絡的跨時段動態(tài)分析，則將我們引向一個更可能達成共識的結論：當代中國公民政治參與處于持續(xù)發(fā)展進步的過程中。回首過去，70年間出現了三波主要的政治參與浪潮。新中國成立后，動員型政治參與的高漲使普通公民以前所未有的廣度涉入政治生活;改革開放后，自主性政治參與涌現，公民政治參與面臨參與動機、方式及參與者與政府關系等多重轉型;世紀之交以來，政府主導型政治參與興起，公民與政府、社會與國家之間呈現更加良性的互動。三波政治參與浪潮的順序發(fā)生，彰顯了當代中國公民政治參與從無到有、從形式到實質、從淺表到深入的發(fā)展歷程。國家社會關系的變遷構成當代中國公民政治參與發(fā)展的深層邏輯，而執(zhí)政黨對建設社會主義事業(yè)、革新社會治理與發(fā)展社會主義民主的不懈追求與努力探索則是決定國家社會關系格局并進而推動公民政治參與發(fā)展的直接動力。展望未來，中國公民政治參與必將繼續(xù)向縱深發(fā)展，而其未來發(fā)展步伐無疑仍將取決于執(zhí)政黨的努力作為。

關鍵詞： 政治參與;發(fā)展歷程;變遷邏輯;國家社會關系

一、問題的提出

政治參與是指普通公民試圖影響政府決策及其實施的各種活動，也是公民通過與政府或其他公共機構互動來決定公共事務和參與公共治理的過程。[1]公民政治參與對于現代社會的政治民主和國家治理具有重要意義，它是現代民主的基本運行機制，是實現良善治理的重要途徑。黨的十六大以來，中國共產黨在連續(xù)四次全國代表大會的報告中都提出要擴大公民（人民）有序政治參與，發(fā)展社會主義民主政治。由此可見，公民政治參與作為民主政治的基本內容已受到執(zhí)政黨的高度重視。

當代中國公民政治參與究竟是怎樣的層次水平，又具有怎樣的格局特點？學界開展了深入的研究并已取得相當豐富的成果。對于新中國成立后、改革開放前工人階級的政治參與，部分學者聚焦車間民主——即國企職工參與企業(yè)民主管理，展開了針鋒相對的論爭。有學者認為計劃經濟體制下的各種工人參與制度與形式正是充分發(fā)揚“經濟民主”的理論精髓，也是增進企業(yè)效率的關鍵之一。[2]另有學者則認為，計劃經濟體制下的工人參與大多只是一種政治表述形式，僅具象征意義而無太多實質性成效。[3]有學者通過歷史案例的分析認為，動員職工廣泛參與企業(yè)民主管理客觀上推動了社會主義改造，但社會主義改造的完成導致傳統(tǒng)勞資關系轉變?yōu)樾麦w制下“國家-職工”關系格局，使職工個人通過參與企業(yè)管理來獲得個體性收益的邏輯基礎不復存在，從而使得職工參與企業(yè)民主管理失去了進一步推動的空間。[4]對于改革開放以前農民群體的政治參與的研究總體上比較欠缺，相關研究或聚焦某一次特定的群眾運動，對其歷史背景、實施過程及其影響展開討論，[5][6][7]或從革命、群眾運動、動員政治等視角出發(fā)，分析農民在其中的行動邏輯及其與國家、精英等其他行動者的互動關系。[8][9]

至于改革開放后中國公民的政治參與，學界同樣圍繞不同社會群體展開了不少研究。有學者指出，伴隨著改革開放以來工人階層的分化及其他階層社會經濟地位的提高，工人的政治優(yōu)越感逐漸消失，其參與政治的熱情、參與政治活動的頻率和參與的深度均有所降低。[10]不少學者發(fā)現，農民政治參與在參與的方式、渠道、層次等方面均發(fā)生了具有深刻意義的變化，出現了農民政治參與增多的情形，但同時也存在政治意識淡漠、參與能力低下等諸多問題。[11][12][13]有關個體勞動者、私營企業(yè)主、知識分子、青年學生、婦女等群體的政治參與，也涌現了不少研究成果。例如，有學者認為，私營企業(yè)主的政治參與是在超經濟強制下尋求關系性合意的過程。[14]照此理解，私營企業(yè)主的政治參與具有非正式性、去組織化的特點。然而，有研究者通過考察溫州的民間商會和行業(yè)協會，認為這些自治性行業(yè)組織為私營企業(yè)主提供了相對暢通的政治參與渠道，提升了其政治參與的組織化程度和有效性。[15]據此，私營企業(yè)主群體的政治參與并非單純只是對其所處環(huán)境與制度安排的被動回應，而是表現出積極行動的主觀能動性。

關于當代中國公民政治參與的總體情形，不少西方學者受制于自身的意識形態(tài)立場，往往持一種否定性的看法。詹姆斯·西摩爾認為，中國公民政治參與只是非參與性質的政治涉入（involvement），具有被動員和受控制的特點，并無太多實質意義。[16]海貝勒和舒耕德也認為，中國城市居民的參與程度還很低，在中國出現政治上表現積極的公民還為時尚早。[17]同為西方學者，?？虾Ｄ泛图s翰·伯恩斯卻注意到中國公民在執(zhí)政黨規(guī)定的參政渠道之外，有更多的參與方式可供選擇。[18][19]類似的分歧也存在于華人學者當中。同樣基于調查數據的統(tǒng)計分析，孫龍認為中國城市居民的政治參與大致處于“非實質性參與”向“象征性參與”的提升階段，處于初級階段;[20]史天健卻認為中國公民的政治參與要比人們通常所想的更加深入、更加多樣。[21]學者之間觀點的巨大差異，不僅源自他們對政治參與內涵、外延及理想參與水平的不同理解，也與他們開展研究的時點不同以及主要針對特定時點或短時段的靜態(tài)分析視角有關。不同時代中國公民政治參與情形的實際差異，使得著眼于不同時期的學者之間難以達成共識。

綜觀此主題的現有成果，針對特定人群的局部分析居多，而針對全體公民政治參與總體特征的討論相對較少;在總體性分析中，針對特定歷史階段的靜態(tài)分析居多，而少見對政治參與發(fā)展演變脈絡的跨時段分析。此外，對于中國公民政治參與發(fā)展歷程中的一些重要現象，特別是世紀之交以來興起的民主懇談、參與式預算等新型參與形式，學界常從協商民主、地方治理創(chuàng)新等相關視角切入來加以分析，[22][23]而對于其作為政治參與本身的重要意義反倒有所忽視。新中國成立以來，公民政治參與經歷了怎樣的發(fā)展演變？在不同時期呈現怎樣的總體格局特征？其發(fā)展演變背后的基本邏輯與深層動力又何在？這些問題，學界尚未作出系統(tǒng)回答，卻是事關公民政治參與未來發(fā)展的重要問題。

二、當代中國公民政治參與70年發(fā)展歷程

受制于經濟發(fā)展水平、政治體制、社會結構與傳統(tǒng)文化等因素，漫長的中國封建社會一直極度匱乏普通民眾的政治參與。[24]20世紀初，受新文化運動的思想啟蒙和革命家的宣傳鼓舞，一批知識分子和青年學生開始涉足公共政治生活。爾后，廣大工人和農民群眾在中國共產黨的發(fā)動和領導之下，積極加入革命洪流。不過，民眾整體性、普遍性地涉入政治生活，則始自新中國成立之后。新中國成立70年來，先后出現了三波主要的政治參與浪潮。

1.新中國成立后動員型政治參與的高漲

新中國成立后，公民政治參與出現了第一波浪潮，即動員型政治參與的高漲。

首先，從參與的主體范圍來看，動員型政治參與具有全面性與廣泛性，幾乎所有普通公民都不同程度地涉入了政治生活。廣大人民群眾在革命勝利、新生政權建立以及勞苦大眾翻身當家作主的鼓舞下，在黨和政府的領導下堅決捍衛(wèi)新生的人民政權，滿懷熱情地投身于各項社會主義建設事業(yè)，積極配合黨和政府各項法律法規(guī)政策的實施，普遍參與到黨和政府發(fā)起的各項建設工程與政治運動中。風起云涌的政治運動是這一波政治參與浪潮的集中體現。有學者統(tǒng)計，從1949年至1976年，各種政治運動多達67次，平均每年2.5次。[25]這一時期的政治運動不僅數量多，而且涉及內容廣泛，運動目的多樣。中國共產黨把發(fā)動政治運動作為實現政治、經濟與社會各項政策目標的重要方式，在鞏固政權、改造社會、發(fā)展生產的同時，也開辟了公民參與政治和社會公共生活的廣闊空間。

其次，從參與的性質來看，這一波政治參與浪潮具有明顯的動員性。以群眾運動為主要形式的動員型政治參與，其行為過程的發(fā)生并非源自參與者的自覺認識，而是源自代表國家意志的黨政機構的動員，而成功的群眾動員則依賴強有力的組織與宣傳工作，組織與宣傳構成動員型參與的基本運作機制。以土地改革運動為例，在運動的組織方面，中央政府成立中央土地改革委員會，負責指導全國的土改工作，各級地方政府（大區(qū)、省、專區(qū)、縣）成立土地改革委員會，負責領導當地土改工作。在土改委員會的領導下，從各級黨政軍機構抽調大量干部，并從已經完成土改的村莊吸收部分基層干部以及事業(yè)單位、民主團體中的知識分子，成立土改工作隊。工作隊進駐各村，成立或改組農民協會，由其充當沒收和分配土地財產的執(zhí)行組織。[26]在運動的宣傳方面，為順利推進土改工作，中國共產黨做出了卓有成效的宣傳動員努力。各地土改工作隊不僅利用報紙、廣播等大眾傳播媒介進行土改宣傳動員，還編印宣傳冊、傳單等印刷品，涂刷土改宣傳標語、口號，利用小說、戲劇、歌曲和宣傳畫等藝術形式進行文藝宣傳，乃至開發(fā)出“訴苦”等獨創(chuàng)性的、高效的群眾動員技術。通過訴苦，中國共產黨成功地把階級觀念植入了中國農村社會，塑造了農民的階級意識以及對新生政權的認同與忠誠，實現了國家權力對農村社會的整合。[27]

最后，從發(fā)生背景來看，新中國成立后動員型政治參與的興起并非憑空產生的現象，它是中國共產黨對革命時期發(fā)動群眾鬧革命、打江山，最終奪取革命勝利的成功經驗在國家建設時期沿襲運用的產物。在很大程度上，它是中國共產黨革命成功經驗在歷史新時期的繼承與發(fā)揚?；仡欀袊伯a黨的革命歷史，正是一部努力組織和發(fā)動群眾，尤其是底層的工農群眾，從而壯大革命力量，最終取得革命勝利的歷史。通過組織發(fā)動群眾，建立了互助組、生產隊、民兵組織、貧農協會、婦女協會、兒童團等正式的和制度化的組織體系，形成了“權力的組織網絡”并將其整合到正式的國家政權組織體系之中。[28]進入到國家建設時期，中國共產黨對革命時期的成功經驗產生了一定程度的路徑依賴，將革命時期創(chuàng)造的組織與動員技術應用于社會主義建設事業(yè)的方方面面?？梢哉f，新中國成立后動員型政治參與的高漲正是中國共產黨應用其革命成功經驗的結果。

動員型政治參與只是政治參與的初級形態(tài)，它使普通公民被動地涉入政治生活;或者借用有學者提出的概念，可稱為“反向政治參與”，[29]其實質并非普通公民影響政府決策，而是政府影響和改變公民的觀念與行為。另一方面，政治運動的過度擴大化和失控還產生了嚴重危害。最突出的例子是，十年內亂在政治、思想、文化、經濟、黨的建設等方面都產生了災難性的后果。[30]盡管如此，相比封建時代政治參與的極度匱乏，新中國成立后動員型政治參與的高漲標志著中國公民政治參與從無到有的“質的飛躍”，揭開了中國公民參與政治生活的歷史新篇章。

2.改革開放后自主性政治參與的涌現

改革開放后，伴隨著快速而深刻的社會變遷，中國公民政治參與呈現出多樣化自主性政治參與興起的新景象。總體上看，這第二波政治參與浪潮具有如下四個方面的格局特征。

第一，參與渠道趨于豐富多樣?；鶎用裰鬟x舉萌芽于20世紀80年代初廣西部分地區(qū)農民的自發(fā)創(chuàng)新，隨后經國家權力以法律規(guī)范的形式予以認可。1998年《村民委員會組織法》正式出臺，逐漸在全國范圍內開展村委會選舉與村民自治;在村委會選舉的帶動下，中國城市社區(qū)居民委員會改革和直接選舉于1998年拉開帷幕。自此，在基層民主選舉中投票成為普通公民最常見的政治參與形式。在推動城鄉(xiāng)基層民主與基層自治的背景下，村民/居民自發(fā)協商提供地方公共物品的合作行動也變得更為常見，尤其表現在農村地區(qū)的道路、橋梁、水利設施、學校以及城市社區(qū)的文化、體育運動及休閑設施的修建與維護上。找各級領導、人大代表或通過媒體提出意見建議、反映問題和尋求幫助，屬于接觸和溝通性質的政治參與，是另一常見的參與類型。這類參與行為的發(fā)生有四種主要的動機：其一是通過影響政策的實施，為參與者本人及其家庭謀取利益;其二是檢舉揭發(fā)地方官員或單位領導的不良行為或是貪污腐敗情形;其三是影響政府官員和單位領導的任免;其四是情感和情緒的表達，人們把自己遭遇到的挫折歸因于特定對象，通過抨擊這個對象達到釋放憤怒情緒和舒緩心理壓力的目的。[31]

第二，在參與的動機上，從動員型參與為主轉向了以自主性參與為主。改革開放后，政治運動退潮，國家不再將發(fā)起政治運動作為實現政治經濟社會發(fā)展的主要手段，而是通過建立和完善市場經濟體制、扶持和培育社會組織以及加強民主政治建設，以法制化、民主化方式治理社會事務。政治運動轉型為規(guī)模和范圍有限的、地方化的“運動式治理”項目，如“掃黃打黑”“消防安全整治”“安全生產大檢查”“環(huán)保風暴”等專項治理工程。與計劃經濟時期的政治運動相比，“運動式治理”在動員范圍、動員主體、動員對象及動員機制等方面都已經發(fā)生了巨大變化。[32]改革開放后興起的多樣化政治參與，雖然仍然包含有動員參與的成分，但自主性參與已經明顯占據主導地位。20世紀80年代后從民眾自發(fā)實踐發(fā)展出來的農村基層選舉，無論參與者的目的有何差異，其參與的自主性有明顯提升。找政府、找領導反映問題以及通過自發(fā)協商合作解決地方問題，更是公民積極主動的參與行為。

第三，在參與的方式上，由個體式參與為主轉向個體參與和組織參與并重。改革開放以來，伴隨著國家對社會的松綁以及市民社會的發(fā)育成長，中國公民在個體化方式之外，開始更多地以組織化的方式參與政治和社會公共生活，各種非政府組織和社會團體成為不同階層人群參與政治的重要載體。例如，在市場經濟發(fā)展過程中逐漸成長起來的私營企業(yè)主群體，為爭取政府支持并保障自身權益，往往自發(fā)組建民間商會，在現有政治結構體系中以自主性的方式積極擴大自身的參與渠道與空間。[33][34]在住房制度市場化改革中發(fā)展起來的城市住房所有者，則通過業(yè)主委員會協調業(yè)主集體與房地產開發(fā)公司、物業(yè)公司及社區(qū)居委會等各方的利益關系。[35]此外，婦女聯合會、殘疾人協會及各種行業(yè)協會也在組織各類人群參與政治和社會公共生活中扮演了十分重要的角色。

改革開放以來，自主性政治參與浪潮的涌現及其在參與類型、動機、方式及參與者與政府關系等方面呈現的新特征，意味著中國公民的政治參與進入到一個全新的發(fā)展階段，即從可能偏“形式化”的參與進展到真正“實質性”的參與，堪稱當代中國公民政治參與的第二次飛躍。

3.世紀之交以來政府主導型政治參與的興起

世紀之交以來，一些地方政府開始嘗試采用一些新方法更好地與公民對話、采納民意、改進決策，為公民提供了直接參與的渠道，如民主懇談、公開聽證、參與式預算等。其中，參與式預算在焦作、無錫、溫嶺等多地試驗之后，已在全國產生了較大影響，多地紛紛效仿。在備受矚目的民主懇談和參與式預算之外，近年來中國公民參與社會公共事務還有其他諸多形式。有學者將公民參與劃分為三類：一是以信息獲取和發(fā)布為目的的參與形式，包括關鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、公民調查、互聯網與電子政府、政務公開;二是以增強公共政策認同和執(zhí)行力為目標的參與形式，包括公民聽證會、公民咨詢委員會等;三是以發(fā)展公民自治能力為目標的參與形式，包括公民創(chuàng)制和復決、公民系列論壇、公民實踐網絡等。[36]前述各地推動的民主懇談和參與式預算在性質上近于第三類，而另兩類在近年來中國政治和社會公共生活中也已得到不同程度的應用。例如，在互聯網和信息科技迅猛發(fā)展的背景下，近年來政府網站服務水平不斷提高，“互聯網+政務服務”創(chuàng)新應用不斷涌現，微博、微信等新媒體工具成為公民與政府高效互動的重要平臺。[37]在涉及經濟和社會事業(yè)發(fā)展的重大決策、重大政策、重大工程項目、重要民生利益問題等重大事項的決策過程中，地方政府近年來努力探索建立社會風險評估制度。尤其四川遂寧[38]、江蘇淮安[39]、浙江定海[40]等地已形成較為成熟的工作模式，通過建立主管部門官員、人大代表、政協委員、企業(yè)代表、居民代表等組成的風險評估委員會，召開評估會、聽證會或座談會，使社會公眾深度參與到地方政府的重大事項決策中來。

地方政府對公共事務治理和公共決策的各種公民參與實踐創(chuàng)新，匯聚成了一股新型公民政治參與熱潮。這一波政治參與浪潮的總體特征可以從三個方面來理解。

第一，從發(fā)生背景來看，新一波政治參與浪潮是在“新公共參與運動”的世界潮流影響下發(fā)生的。20世紀中期，西方國家出現代議制民主的危機，政府為挽回日益衰落的公眾信任，利用公民參與來增強其統(tǒng)治和決策的合法性。在理論上，作為反思代議制民主的重要成果，協商民主和參與式民主理論吸引了越來越多人的支持;80年代興起的社會資本理論將作為個人資源的社會資本與公民性、社群和民族性聯結起來，為公民參與提供了更加堅實的理論基礎;90年代以來興起的公共治理理論和全球治理變革，將公民和私人組織視為公共治理的直接主體，賦予其與政府平等的政治地位，進一步提升了公民參與的重要地位。[41]在中國，黨和國家領導人將擴大公民參與和發(fā)展協商民主作為政治體制改革和發(fā)展社會主義民主的重要舉措，中共十六大明確提出“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”。

第二，從基本特征來看，民主懇談、參與式預算、居民座談、聽證會等新型參與形式具有非常明顯的政府主導性。近年來，中國公民在諸多社會公共事務領域的參與實踐行動不斷增加，公民政治參與的主動性有所增強。但總體而言，從資源控制和導入、官民互動與政府回應的方式、公民訴求的提出與參與的方式等角度來看，執(zhí)政黨和政府是當今中國公民政治參與的最重要的主導者，決定著參與的基本方向和路徑。這種主導性體現在三個方面：其一，黨和政府作為公民政治參與的倡導者和發(fā)動者，承擔著啟動、培養(yǎng)和規(guī)范公民參與的責任;其二，政府吸納能力及其社會管理制度約束著參與的空間、手段與范圍;其三，政府所追求的政治價值及其認定的責任承擔構成參與的底線與標準。[42]以參與式預算為例，雖然涉及地方政府、人大代表、公民、非政府組織、專家學者等多種行為主體，但地方政府對于預算改革的啟動、對參與者的教育培訓、預算資金的分配與調整等關鍵環(huán)節(jié)均起到不可替代的主導性作用。[43]

第三，從參與者與政府間關系來看，盡管世紀之交以來的這一波政治參與浪潮具有較為突出的政府主導性，但在社會與國家、公民與政府之間趨向于建立平等合作的關系，呈現出更加良性的互動跡象。尤其是與之前兩波政治參與浪潮相比，這點更加明顯。在新中國成立后的動員型政治參與浪潮中，社會及其中的個人被強大的國家所裹挾，普通公民在很大程度上是被動地涉入政治生活的。在改革開放后的政治參與轉型浪潮中，在社會自主性力量成長和公民個體性凸顯的背景下，政治參與更多地體現為社會公眾向政府表達利益訴求甚至向政府施壓抗爭。在世紀之交以來的新型公民參與浪潮中，政府不只是被動地響應公民的政治參與需求，而是主動滿足公民的參與需求并積極引導公民的參與行動，從而形成雙方更加良性的互動格局。

世紀之交以來政府主導型政治參與浪潮的出現，是當代中國公民政治參與發(fā)展進程中的又一個重要現象，它意味著公民政治參與從傳統(tǒng)的選舉活動和官民互動等相對較淺層次的參與，走向了對公共事務治理和公共決策的更深層次參與。其意義重大，影響深遠，值得持續(xù)觀察。

綜上所述，新中國成立70年間先后出現了動員型政治參與高漲、自主性政治參與涌現和政府主導型政治參與興起的三波浪潮。這三波政治參與浪潮在發(fā)生背景、規(guī)模范圍、參與方式、參與動力與動機、參與者與政府關系等方面均有各自的特征，這正是本文識別和區(qū)分三波浪潮的主要依據。動員型政治參與浪潮波及范圍最廣，但參與方式相對單一，主要通過參加國家發(fā)動的群眾性政治運動來實現，動力主要來自國家力量的組織與動員;自主性政治參與浪潮規(guī)模范圍較小，通常表現為個體或小群體的、方式多樣化的自主行動，參與動機主要在影響政府政策制定及其實施;政府主導型政治參與浪潮在規(guī)模范圍上尚處于方興未艾、仍在持續(xù)擴散的狀態(tài)，參與方式豐富多樣，參與動機則在于公民親自參與公共事務治理。三者間最根本的區(qū)別在于作為參與者的公民與政府的關系。在動員型政治參與中，公民與政府之間是一種從屬—支配的關系，普通民眾被動地涉入政府發(fā)起的政治運動中;在自主性政治參與中，公民取得相對的獨立地位，積極主動地向政府表達利益訴求甚至施加壓力;在政府主導型政治參與中，公民積極參與公共事務治理，政府也主動開放公共決策過程，雖然政府占有主導地位，但公民與政府間趨于建立平等合作的關系。從發(fā)生背景來看，三波政治參與浪潮的順序發(fā)生，正好與當代中國政治發(fā)展進程相互呼應，其間體現的國家社會關系變遷及其背后蘊含的執(zhí)政黨的努力作為，正是當代中國公民政治參與發(fā)展變遷的邏輯與動力。

三、當代中國公民政治參與變遷的邏輯與動力

正是中國社會的性質、國家的性質及二者關系決定了不同時期公民政治參與的格局特征，國家與社會關系的變遷構成當代中國公民政治參與變遷的深層邏輯，而執(zhí)政黨對建設社會主義事業(yè)、革新社會治理和發(fā)展社會主義民主政治的不懈追求與努力探索則是決定國家社會關系格局并進而推動政治參與發(fā)展的直接動力。

1.當代中國公民政治參與變遷的深層邏輯

國家與社會關系作為政治社會學的一種分析方法，其形成與發(fā)展受益于許多學者的研究。斯考克波關于國家在社會革命中的重要作用的開創(chuàng)性研究，[44]引起學界對國家自主性的關注，主導了學界“找回國家”的潮流。此后，國家與社會關系成為抗爭政治、社會轉型等領域的一個重要研究視角。[45][46][47]趙鼎新將此理論框架分解為具有可操作性的三個分析維度：國家的性質、社會的性質及國家與社會之間的關聯。然而，其分析框架主要適用于集體抗爭、政治與社會運動，[48]需對其稍加改造才適合用以分析公民政治參與的發(fā)展演變。本文用“國家治理模式”取代“國家性質”，因為新中國自1949年成立后的國家政權性質并沒有發(fā)生根本性的改變，始終是社會主義民主國家，只是在民主的運作方式上有所變化，而正是執(zhí)政黨采用的特定治理模式決定著社會的性質，形塑了國家與社會之間的關系。不過，與西方國家首先基于政治選舉的民主不同，中國獨特的民主發(fā)展道路主要是在選舉之外的政治生活領域進行探索，即通過在政府權力行使（制定和實施公共政策）的環(huán)節(jié)，強化政府對公民的回應，以建立負責任的民主政府。[49]

運用稍加改造的國家與社會關系分析框架，可以把中國公民政治參與在不同時期呈現的格局特征及其所反映的國家與社會關系歸納如表1所示。

表1 國家與社會關系視角下中國公民政治參與的歷史變遷特點

中國共產黨革命成功后，建立了一個全新的國家，廢除了中國傳統(tǒng)的封建君主制度，建立了人民民主制度。中國共產黨及其領導的政府集中統(tǒng)一運用公共權力，以政治運動的形式追求實現各種社會治理目標，表現為一種集中統(tǒng)一式的治理模式。在社會性質方面，公有制的所有權制度、計劃經濟的生產方式、城鄉(xiāng)和工農的二元結構以及新型意識形態(tài)的主宰，構成計劃經濟時代中國社會的主要特征。生產資料公有制使得作為勞動者的個人都必須服從于國家的權力意志;經濟發(fā)展規(guī)劃、物資劃撥等計劃經濟手段使得社會生產過程必須聽從國家權力部門的指揮;在優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略下形成的城鄉(xiāng)二元結構中，農民處于相對弱勢地位，城市工人以及知識分子則依附于單位體制，無法形成獨立的社會力量;對傳統(tǒng)文化的批判以及新型革命意識形態(tài)的植入，進一步消解了傳統(tǒng)禮俗社會的根基，形成了集體主義、國家至上觀念主導的社會文化。這一時期的合法性基礎主要來自意識形態(tài)和領袖魅力，對社會治理和民主程序要求不多。在這樣的合法性結構中，社會力量缺乏其應有的自主性地位。政治權力可以控制社會每一個階層和每一個領域，形成了一種“全能主義”[50]國家體制。在這一體制模式中，國家與社會的關系呈現出國家強力整合社會、乃至國家宰制社會的格局，國家對社會予取予求，政治運動作為國家治理社會的工具，被應用得格外得心應手，因而形成了動員型政治參與高漲的局面。

改革開放以來，人民民主的基本政治制度并沒有改變，但國家與社會的關系結構發(fā)生了重要變化。全能主義政治逐漸松動，國家權力從一些社會領域中退出，中國共產黨在權力運用和職責承擔上進行收縮與調適，在中央—地方關系上開始向地方政府授權分權，在不同組織系統(tǒng)之間嘗試“黨政分開”“政企分開”“政事分開”，建立一種分權治理模式。社會方面，生產力的快速發(fā)展、多種所有制并存、中產階級的出現、城鄉(xiāng)區(qū)隔的打破、城市化的加速推進以及新的社會思潮涌入，改變了原有的社會關系結構。經濟的快速發(fā)展和人民生活水平的大幅提高，使得人們在滿足生存需要之后產生了更高層次的需要;私有制經濟的發(fā)展壯大，使得一部分人具備在國家權力體系外的獨立行動能力;具有更高教育程度和較高收入的中產階級的出現，為自主參與提供了行動者基礎;農民進城和城市化加速，不同利益群體之間的交流碰撞與矛盾沖突，滋生出公民參與、尤其是利益表達與抗爭型參與的機會;個人主義、自由主義等社會政治思潮的傳播，為基于個人權利的公民參與提供了話語資源。面對傳統(tǒng)意識形態(tài)權威和卡里斯瑪型權威的衰落，國家將其合法性牢牢奠基于治理績效，從而在國家與社會的關系結構中賦予了社會更大的能動性空間。因此，這一時期自主性政治參與興起，公民政治參與面臨參與動機、主要方式及參與者與政府之間關系等多重轉型。

世紀之交以來，國家與社會的關系結構出現了一些新動向。市場經濟體制在推動經濟快速發(fā)展的同時，也逐漸顯露出市場失靈的癥狀，集中表現為市場機制無法很好地提供公共服務與公共產品、無法消除經濟活動的外部效應、導致不同人群收入差距擴大甚至周期性的經濟波動，需要政府加強其宏觀調控職能，提供公共物品、矯正外部性、調節(jié)收入分配并努力平緩經濟周期性波動。尤其是1998年亞洲經濟危機和2008年國際金融危機的爆發(fā)，使市場機制的內在缺陷更加凸顯。而在市場經濟改革過程中發(fā)展起來的非營利組織作為社會自我管理的重要載體，在彌補市場失靈和政府失靈的同時，也顯現出志愿不足、管理上的業(yè)余主義與家長作風等“志愿失靈”的癥狀。與此同時，經濟的持續(xù)增長、社會財富的增加和稅收能力的增強使政府能夠汲取更多的社會資源，總體表現優(yōu)異的經濟和社會治理績效強化了執(zhí)政黨和政府的權力合法性與民意基礎，對經濟危機和金融危機的有效應對以及對社會組織的培育扶持和適當管控，使政府積累了更好地平衡政府與市場、國家與社會的經驗?？偠灾瑖液驼@得了更加強大的行動能力，因而能夠更加積極主動地引導公民的參與行為，而社會公眾面對市場與志愿組織的不足，也愿意在政府主導之下以相互合作的方式來處理社會公共事務，由此形成政府主導、國家與社會更加良性互動的政治參與格局。

2.當代中國公民政治參與變遷的直接動力

國家社會關系的變遷構成當代中國公民政治參與發(fā)展演變的基本邏輯，而執(zhí)政黨對建設社會主義事業(yè)、革新社會治理和發(fā)展社會主義民主政治的不懈追求與努力探索則是推動政治參與發(fā)展的直接動力。應該說，這三方面的追求是同步進行的，但就其對政治參與的影響而言，在不同時期各有側重。

在新中國成立后的較長一段時間內，執(zhí)政黨主要出于改造社會和建設社會主義各項事業(yè)的迫切愿望，采用政治運動的方式以達到目標，從而形成動員型政治參與高漲的局面。中國共產黨領導革命取得成功后，接手的是一個積弱已久的國家：工業(yè)基礎極為薄弱、社會資源極為匱乏、人口規(guī)模超大與社會資源總量貧弱;面對的是一個內外交困的局面：內部是各種敵對勢力和反動勢力殘余的負隅頑抗，外部則處于西方列強的包圍封鎖之中。因此，執(zhí)政黨不得不賦予中國社會主義建設事業(yè)以強烈的政治意義，突顯其“社會革命”的性質，并創(chuàng)造出政治動員這種特殊的激勵機制，即訴諸一波又一波的政治運動來實現對傳統(tǒng)社會的改造以及社會經濟政治發(fā)展。中國共產黨主要通過組織、政治和思想三種途徑來實現高效的政治動員。組織途徑在農村表現為合作化運動和政社合一的人民公社，以此收回農民獨立的財產權利并最大限度地提取工業(yè)化的建設資金;在城市則表現為單位體制，把原屬職業(yè)意義的工作場所改造為兼具經濟分配、福利保障和政治控制的政治單位，以實現對社會全面的高強度控制。在政治方面，主要通過階級斗爭以及容納社會全體成員參與的廣泛的政治運動，來調動全社會對黨的路線、方針和政策的擁護與支持。在思想方面，則運用意識形態(tài)的革命理想主義激發(fā)人民群眾投身于社會主義建設事業(yè)的熱情，同時不斷發(fā)起批判對立意識形態(tài)的政治斗爭，開展社會主義教育運動。[51]凡此種種，最終匯聚成滲透到社會各領域的政治運動大潮，在使社會主義建設事業(yè)取得一定成就的同時，也埋下了后續(xù)改革的伏筆。

改革開放后，執(zhí)政黨革新社會治理，探索一種分權式治理模式，助推了自主性政治參與的興起及政治參與的多重轉型。改革開放前以政治動員驅動的社會主義建設事業(yè)，是在高度集權的體制模式下進行的。從外部因素來說，這種集權體制的建立是受到前蘇聯高度集權體制的影響;而從內部來說，則是中國共產黨肩負的社會主義改造與建設艱巨任務及面臨的嚴峻環(huán)境所決定的。在完成社會主義改造、實現初步工業(yè)化并在初期取得較快經濟增長之后，這種高度集權體制顯現出了多方面的不利后果。在經濟方面，嚴重束縛了經濟進一步發(fā)展的潛力與活力。在政治方面，最終不可避免地走向政治領袖的個人專斷和國家政治制度原則的全面瓦解;在社會方面，則使得社會淪為國家的行政附屬物，完全喪失對國家權力的制衡能力。這些惡果的積聚不僅最終釀致十年內亂的大災難，也在事實上削弱了黨的執(zhí)政基礎。面對這一新的困局，中國共產黨主動求變，通過改革原來的集權體制和探索分權治理體制來尋求出路。一方面，把過去黨包攬的國家權力還給政府機關，黨對國家權力機關實施政治領導，但不具體干涉和包辦政權機關事務。另一方面，通過建立和完善市場經濟體制，打破國家對經濟資源的壟斷，強化市場的經濟權力;與此同時，積極培育非政府組織，將直接組織管理社會活動的權力歸還給社會?！包h政分開、政企分開、政社分開”的分權式治理模式賦予了公民個體和社會組織以相對獨立于國家權力的自主性和積極行動的政治空間，激發(fā)了自主性政治參與浪潮的形成。

世紀之交以來，執(zhí)政黨以擴大公民有序政治參與和完善協商民主為主要突破口，進一步深入探索社會主義民主政治的發(fā)展，自覺掌握公民政治參與的主導權。改革開放帶來的巨大經濟成就和社會全面進步，使得中國共產黨有條件有能力把注意力聚焦社會主義民主政治建設。公民政治參與是首當其沖的一個重要突破口。發(fā)展和完善社會主義協商民主則是探索社會主義民主政治的另一個重點。十八大報告提出“要健全社會主義協商民主制度”，主要強調通過國家政權機關、政協組織和黨派團體等渠道就政治和社會公共生活中的重要問題開展協商。十九大報告指出“要發(fā)揮社會主義協商民主重要作用”，則在政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商的基礎上，把協商的渠道范圍進一步擴展至人民團體協商、基層協商和社會組織協商，并強調“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入參與的權利”。這意味著，執(zhí)政黨把公民個體或組織化的協商參與提高到發(fā)展社會主義協商民主的高度予以重視和強調，不再把政治參與單純視作僅具有為更好地控制社會秩序和革新社會治理服務的工具性價值，而是突出其對于發(fā)展社會主義民主和落實公民權利的目的性價值。顯然，在擴大公民有序政治參與的過程中，有序參與是擴大政治參與的必要條件，而政府主導則是保障有序參與的前提。由此，政府主導、基層治理創(chuàng)新驅動的新型公民參與浪潮方興未艾。

四、結語與討論

究竟應該如何評估當代中國公民政治參與的實際水平與發(fā)展狀況？學界以往的研究，大多專注于特定時點或短時段的分析，往往導致關于當代中國公民政治參與水平高與低、公民政治上表現冷漠或積極的看法分歧，而本文的跨時段動態(tài)分析則將我們引至一個更可能達成共識的結論：當代中國公民的政治參與雖在不同階段表現出迥然不同的總體格局特征，卻始終處于持續(xù)發(fā)展進步的過程之中。

回顧當代中國公民政治參與的發(fā)展歷程，70年間出現了三波主要的政治參與浪潮。新中國成立后，動員型政治參與的高漲使普通公民以前所未有的廣度涉入了政治和社會公共生活;改革開放后，自主性政治參與涌現，公民政治參與面臨參與動機、方式及參與者與政府關系等多重轉型;世紀之交以來，民主懇談、參與式預算等政府主導型政治參與逐漸興起，公民與政府、社會與國家之間呈現更加良性的互動格局。三波政治參與浪潮的順序發(fā)生，正好彰顯當代中國公民政治參與從無到有、從形式到實質、從淺表到深入的漸進發(fā)展過程。

分析公民政治參與變遷背后的邏輯與動力，正是不同歷史時期國家與社會各自的性質及其相互關系決定了公民參與的格局特征和變遷趨勢，國家社會關系的變遷構成公民政治參與發(fā)展演變的基本邏輯;而執(zhí)政黨對建設社會主義事業(yè)、革新社會治理及發(fā)展社會主義民主政治的不懈追求與努力探索則是當代中國公民政治參與的直接動力。展望未來，中國社會主義民主政治必將得到進一步發(fā)展，社會治理主體的多元化必將帶來合作式治理。[52]這意味著，普通公民在公共事務治理中的主體性地位必將進一步提升。因此，中國公民政治參與未來必將繼續(xù)向縱深發(fā)展，邁向全面深入的公民參與：不僅是影響政府決策及其實施，更要直接參與公共決策和公共事務治理過程。毋庸置疑，未來中國公民政治參與在總體方向明確的前提下，其發(fā)展步伐與階段性特征，仍將取決于執(zhí)政黨的努力作為。

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Abstract： Looking backward into the development process of political participation in contemporary China， 3 waves of political participation have appeared in the past 70 years. After the establishment of the new China， a wave of mobilized participation involved almost all the Chinese people into politics and social public life; since the reform and opening-up， a wave of autonomous participation came into being and the political participation of Chinese citizens witnessed changes in the motivation and pattern of participation as well as the relationship between participants and the government; since the turn of century， a wave of government-dominated participation， such as democratic deliberation and participatory budgeting， has been molding a new pattern of interaction between the citizenry and the government， and between the society and the state. The appearance of these three waves in succession has disclosed the incremental progress of political participation in contemporary China from zero to one， from form to substance， and from surface to depth. Analyzing the evolution logic of political participation in contemporary China， we can find that the state-society relationship decides the overall characteristics of political participation in each stage， and it is the ruling party's unswervingly pursuing to and energetically exploring in the building of socialist undertaking， the updating of social governance and the development of socialist democracy that directly drives the progress of political participation. Looking into the future， the political participation of Chinese citizens will necessarily march forward into depth， and the paces and periodical characteristics of its future development will still depend on the hard working of the ruling party.

Keywords： Political Participation; Development Process; Evolution Logic; State-society Relationship