田亮

慶祝新中國(guó)成立70周年，有許多個(gè)維度?？梢灾v述烽煙滾滾的血戰(zhàn)，可以回顧篳路藍(lán)縷的建設(shè)，可以緬懷以身許國(guó)的英雄，可以致敬鞠躬盡瘁的赤子，每個(gè)維度都足以蕩氣回腸。而我們選擇了這樣一個(gè)維度，既不像革命戰(zhàn)爭(zhēng)那樣精彩，也不像歷數(shù)重大成就那樣富有情感沖擊力——新中國(guó)的政權(quán)是如何構(gòu)建起來(lái)的？

70年前，毛澤東等人在思考這個(gè)問(wèn)題時(shí)，完全是開(kāi)創(chuàng)性的。中國(guó)共產(chǎn)黨人誓要開(kāi)天辟地，創(chuàng)立一個(gè)不同于幾千年舊歷史、也不同于西方與蘇聯(lián)的新政權(quán)。制度的草創(chuàng)，從來(lái)都極不容易，尤其在中國(guó)這樣一個(gè)多民族、多宗教、多鄰國(guó)的大國(guó)。多少大國(guó)的衰亡，根源都在政權(quán)制度上。國(guó)體與政體、中央與地方、黨與政與軍、民主與集中……當(dāng)毛澤東擘畫(huà)共和國(guó)的這套帶有根基性的制度和關(guān)系時(shí)，他是如何進(jìn)行天才般的構(gòu)思的？一切制度的運(yùn)行有賴(lài)于人，他又是怎樣識(shí)人選人的？回顧1949年，這些問(wèn)題既事關(guān)全局又十分繁瑣。

“議會(huì)制已經(jīng)臭了”

1948年3月，毛澤東說(shuō)：同蔣介石的這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，可能要打60個(gè)月，60個(gè)月者，5年也。這60個(gè)月又可分為兩個(gè)30個(gè)月，前30個(gè)月是我們“爬坡”到頂點(diǎn)，也就是打到我們占優(yōu)勢(shì);后30個(gè)月，叫做“傳檄而定”，那時(shí)候，我們是“下坡”，有的時(shí)候不用打仗，喊一聲，敵人就投降了。

但形勢(shì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于預(yù)期。僅僅3個(gè)月后，解放軍同國(guó)民黨軍的兵力對(duì)比縮小到1：1.3，解放區(qū)的面積占全國(guó)的24.5%，人口占全國(guó)1/3以上。在1948年這個(gè)盛夏，“頂點(diǎn)”可望，金秋可待，新中國(guó)的籌劃工作提前擺在了毛澤東的面前。

建立一個(gè)國(guó)家，首先要確立國(guó)體和政體。

毛澤東對(duì)國(guó)體的思考，早在8年前就開(kāi)始了。1940年他寫(xiě)道：“新民主主義國(guó)家的國(guó)體，不是資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的共和國(guó)，也不是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的共和國(guó)，而是幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政的共和國(guó)?！?/p>

這個(gè)國(guó)體該叫什么名字？毛澤東考慮過(guò)“工農(nóng)民主專(zhuān)政”的提法，但他注意到民族資產(chǎn)階級(jí)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性和他們政治態(tài)度上的變化，于是主張民族資產(chǎn)階級(jí)的代表也參加政權(quán)。1948年9月8日的政治局會(huì)議上，毛澤東提出了“人民民主專(zhuān)政”這個(gè)詞?！拔覀冋?quán)的階級(jí)性是這樣：無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，但不是僅僅工農(nóng)，還有資產(chǎn)階級(jí)民主分子參加的人民民主專(zhuān)政?！?/p>

1949年初，蘇共中央政治局委員米高揚(yáng)來(lái)到西柏坡。這是毛澤東第一次以中共主要領(lǐng)導(dǎo)人的身份同蘇共代表面談，他闡述了自己的建政設(shè)想：“將來(lái)政府的組成大概就是這樣：中國(guó)共產(chǎn)黨是核心，是骨干?！薄八仨毷莻€(gè)聯(lián)合政府，名義上不這樣叫，而實(shí)際上必須是聯(lián)合的，有各黨各派、社會(huì)知名人士參加的民主聯(lián)合政府?！?/p>

民主黨派和社會(huì)賢達(dá)開(kāi)始了“北上潮”。1948年秋天，第一批由香港北上的有沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇等;1949年初，又有李濟(jì)深、茅盾、柳亞子等30多人冒嚴(yán)寒北上;到了3月，民盟決定將總部遷至北平，并致電中共中央和毛澤東，表示“今后工作，本盟同人愿以至誠(chéng)接受貴黨之領(lǐng)導(dǎo)，在新民主主義革命之建設(shè)偉大事業(yè)中與貴黨密切配合，盡應(yīng)盡之責(zé)”。

這使得新中國(guó)的政體有了一種過(guò)渡性的實(shí)現(xiàn)方式。周恩來(lái)在1948年冬為中共中央起草致高崗、李富春電時(shí)寫(xiě)道，“依據(jù)目前形勢(shì)的發(fā)展，臨時(shí)中央人民政府有很大可能不需經(jīng)全國(guó)臨時(shí)人民代表會(huì)議，即徑由新政協(xié)會(huì)議產(chǎn)生”。

毛澤東在1940年和1945年都論述過(guò)新中國(guó)的政體。他認(rèn)為，中國(guó)的政權(quán)組織形式既不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃，也不能照搬西方國(guó)家的議會(huì)制，應(yīng)該短時(shí)間內(nèi)在新解放地區(qū)先建立各界人民代表會(huì)議作為準(zhǔn)備，然后通過(guò)普選實(shí)行人民代表大會(huì)制。在1948年9月8日的那次政治局會(huì)議上，毛澤東也提出了政體問(wèn)題：“我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制。議會(huì)制，袁世凱、曹錕都搞過(guò)，已經(jīng)臭了。在中國(guó)采取民主集中制是很合適的。我們提出開(kāi)人民代表大會(huì)……不必搞資產(chǎn)階級(jí)的國(guó)會(huì)制和三權(quán)鼎立等?！?p>

1949年10月，中央人民政府主席毛澤東簽發(fā)的任命通知書(shū)。

1949年10月1日，中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議簽到簿。

但在1949年，解放全國(guó)的戰(zhàn)事仍在進(jìn)行中，自下而上、覆蓋全國(guó)的人大代表選舉，顯然還組織不起來(lái)。民主黨派和社會(huì)賢達(dá)的熱情，使得地方上的各界人民代表會(huì)議能夠召開(kāi)了。1949年8月初，毛澤東起草致華東局的電報(bào)，說(shuō)：“你們已召開(kāi)上海各界代表會(huì)議，甚好?！?月13日，毛澤東參加北平市各界代表會(huì)議，說(shuō)：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉市政府?！敝鐣?huì)學(xué)家費(fèi)孝通是這樣描述這場(chǎng)會(huì)議的：“我踏進(jìn)會(huì)場(chǎng)，就看見(jiàn)很多人，穿制服的，穿工裝的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿長(zhǎng)袍的，還有一位戴瓜帽的……這許多一望而知不同的人物，而他們會(huì)在一個(gè)會(huì)場(chǎng)里一起討論問(wèn)題，在我說(shuō)是生平第一次。這是什么意思呢？我望著會(huì)場(chǎng)前掛著大大的‘代表兩字，不免點(diǎn)起頭來(lái)。代表性呀！北平住著的就是這許多形形色色的人物……試問(wèn)英美哪一個(gè)議會(huì)能從普選中達(dá)到這樣高度的代表性呢？”

8月19日，毛澤東又起草了致各中央局、分局的電報(bào)，敦促“三萬(wàn)以上人口城市均須開(kāi)各界代表會(huì)”。

在全國(guó)層面上，這種各界代表的云集，就是著名的新政協(xié)會(huì)議。1949年9月21日下午，在中南海懷仁堂，禮炮鳴放28響，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議開(kāi)始了。它代行了全國(guó)人民代表大會(huì)的職能，通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》，正式規(guī)定了人民民主專(zhuān)政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制為我國(guó)的政權(quán)組織形式。

中央人民政府的組建提前了

國(guó)體和政體是經(jīng)過(guò)多年深思熟慮的，中央人民政府的組建則是提前了?！?949年6月，劉少奇受中央和毛澤東委派到蘇聯(lián)同斯大林談判。斯大林建議，國(guó)民黨政府已經(jīng)逃跑了，新中國(guó)卻還沒(méi)有成立，這個(gè)局面可能會(huì)被外國(guó)利用，說(shuō)中國(guó)處于無(wú)政府狀態(tài)，就可以過(guò)來(lái)干涉，所以要盡快成立中央政府。劉少奇向國(guó)內(nèi)匯報(bào)后，毛澤東很重視，就提前舉行了開(kāi)國(guó)大典，而原定日期是1950年元旦?！痹泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室第二編研部副主任黃崢告訴《環(huán)球人物》記者。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開(kāi)。

1949年9月30日，毛澤東當(dāng)選為中央人民政府主席，全體代表起立鼓掌。

1949年10月1日下午2時(shí)，中央人民政府委員會(huì)召開(kāi)了第一次會(huì)議，任命周恩來(lái)為政務(wù)院總理兼外交部長(zhǎng)、毛澤東為人民革命軍事委員會(huì)主席、沈鈞儒為最高人民法院院長(zhǎng)、羅榮桓為最高人民檢察署檢察長(zhǎng)。

“當(dāng)時(shí)的政權(quán)結(jié)構(gòu)，政務(wù)院是中央人民政府的下屬機(jī)構(gòu)，與人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署是并列關(guān)系?！敝袊?guó)社科院當(dāng)代中國(guó)研究所研究員李格告訴《環(huán)球人物》記者，由于當(dāng)時(shí)政務(wù)院不管理軍事事務(wù)，不下設(shè)國(guó)防部，故稱(chēng)“政務(wù)院”而不是“國(guó)務(wù)院”。

政務(wù)院設(shè)了4個(gè)委員會(huì)：政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)。政治法律委員會(huì)，指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會(huì)和民族事務(wù)委員會(huì)5個(gè)部門(mén)，并受毛澤東和周恩來(lái)的委托，實(shí)際指導(dǎo)與聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察署和人民監(jiān)察委員會(huì)，主任為董必武;財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，指導(dǎo)財(cái)政部、貿(mào)易部、重工業(yè)部、燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部等16個(gè)部門(mén)，主任為陳云;文化教育委員會(huì)，指導(dǎo)文化部、教育部、衛(wèi)生部、科學(xué)院、新聞總署和出版總署6個(gè)部門(mén)，主任為郭沫若;人民監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，主任為譚平山。

與政務(wù)院平行的最高人民法院，首任院長(zhǎng)沈鈞儒是知名的法學(xué)家，也是抗戰(zhàn)期間因主張抗日救國(guó)被蔣介石逮捕的“七君子”之一。1949年6月15日，他到北平參加新政協(xié)籌備會(huì)議時(shí)，毛澤東對(duì)他說(shuō)：“沈老先生，我們要向你這個(gè)法律專(zhuān)家請(qǐng)教。咱們打敗了蔣介石，要建立人民共和國(guó)，要建立人民的法律，在這方面，還需要沈老先生多出力呀！”沈鈞儒說(shuō)：“我年紀(jì)大了，但一定要在毛主席和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，做一點(diǎn)力所能及的工作?！倍罡呷嗣駲z察署的首任檢察長(zhǎng)羅榮桓，曾被毛澤東稱(chēng)贊為“最守紀(jì)律”的黨內(nèi)“圣人”，由他出任正是情理之中。

毛澤東在七屆二中全會(huì)上說(shuō)過(guò)幾段話(huà)：“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個(gè)城市的生產(chǎn)事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展?！薄艾F(xiàn)在準(zhǔn)備隨軍南下的五萬(wàn)三千個(gè)干部，對(duì)于不久將要被我們占領(lǐng)的極其廣大的新地區(qū)來(lái)說(shuō)，是很不夠用的，我們必須準(zhǔn)備把二百一十萬(wàn)野戰(zhàn)軍全部地化為工作隊(duì)?！薄拔覀儽仨毎讯僖皇f(wàn)野戰(zhàn)軍看成一個(gè)巨大的干部學(xué)校?！毙轮袊?guó)成立之初的幾年內(nèi)，全國(guó)共有120多萬(wàn)名干部接受了種類(lèi)不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)教育。1959年第二屆全國(guó)人大任命的38位部長(zhǎng)、主任中，一半以上是軍人出身，他們從軍事上的將帥轉(zhuǎn)變成理政的行家，如財(cái)政部部長(zhǎng)李先念、商業(yè)部部長(zhǎng)程子華、鐵道部部長(zhǎng)滕代遠(yuǎn)、第一機(jī)械工業(yè)部部長(zhǎng)趙爾陸、第二機(jī)械工業(yè)部部長(zhǎng)宋任窮、石油工業(yè)部部長(zhǎng)余秋里、農(nóng)墾部部長(zhǎng)王震、體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)主任賀龍（兼）等。毛澤東的將領(lǐng)們一個(gè)個(gè)從戰(zhàn)場(chǎng)走進(jìn)了辦公室。

建立大區(qū)軍政委員會(huì)

中央與地方的關(guān)系，歷來(lái)是中國(guó)政治制度里的一道關(guān)鍵題。幾千年的歷史上，處理不當(dāng)時(shí)，分裂與戰(zhàn)亂會(huì)隨之而來(lái);處理得當(dāng)時(shí)，統(tǒng)一和繁榮才有望實(shí)現(xiàn)。1949年，全國(guó)各地區(qū)的情況存在很大差別：有老革命根據(jù)地，有新解放區(qū)，還有軍事行動(dòng)仍在進(jìn)行的地區(qū)。中央人民政府將全國(guó)劃為6個(gè)行政區(qū)：華北、東北、西北、華東、中南、西南。

李格告訴《環(huán)球人物》記者：“新中國(guó)成立之初，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制有個(gè)特點(diǎn)，實(shí)行‘議行合一。中央人民政府不但是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，也是最高立法機(jī)關(guān)?！h行合一的原則是權(quán)力集中，將立法、行政、司法權(quán)力集中行使，保證政權(quán)有序高效地運(yùn)轉(zhuǎn)?！边@種體制，源自華北人民政府。

1948年5月，中共中央將冀魯豫和晉察冀兩個(gè)解放區(qū)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合并，組成華北局和華北軍區(qū)。8月7日，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)召開(kāi)，選舉由董必武等27人組成的“華北人民政府委員會(huì)”。9月6日，華北人民政府委員會(huì)召開(kāi)第一次全體會(huì)議，選舉董必武為政府主席，薄一波、藍(lán)公武、楊秀峰為副主席。華北人民政府委員會(huì)的立法權(quán)與行政權(quán)合而為一，不但可以立法，也處理政務(wù)。

1948年11月，遼沈戰(zhàn)役結(jié)束，東北全境解放。1949年8月26日，東北人民政府委員會(huì)選舉高崗為主席。其模式與華北人民政府委員會(huì)相似。

而華北、東北之外的4個(gè)地區(qū)，實(shí)行的是另一套管理體制。

1949年1月15日，中央軍委發(fā)出指示：根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展，各野戰(zhàn)軍冠以軍區(qū)地名已不適合，決定將西北野戰(zhàn)軍改稱(chēng)“第一野戰(zhàn)軍”，中原野戰(zhàn)軍改稱(chēng)“第二野戰(zhàn)軍”，華東野戰(zhàn)軍改稱(chēng)“第三野戰(zhàn)軍”，東北野戰(zhàn)軍改稱(chēng)“第四野戰(zhàn)軍”。在毛澤東的指揮下，一野出陜甘，解放西北五省;二野進(jìn)川南，解放大西南;三野南下福建，解放東南沿海;四野解放中南各省。

軍事上的戰(zhàn)略部署形成了4個(gè)大行政區(qū)域的雛形?！案鶕?jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，對(duì)新解放地區(qū)一律實(shí)行軍事管制，設(shè)立‘軍政委員會(huì)，并代行大行政區(qū)人民政府的職權(quán)?！崩罡裾f(shuō)，“軍政委員會(huì)”一詞，最早由原國(guó)民黨湖南省主席程潛提出。1949年6月，他遞交和平起義的《備忘錄》，愿謀求湖南和平，并設(shè)立自己領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)軍政委員會(huì)。毛澤東復(fù)電同意：“湖南臨時(shí)軍政委員會(huì)不應(yīng)為空洞名義，應(yīng)行使必要職權(quán)，除敝軍已接收之地方外，其余地方，應(yīng)由臨時(shí)軍政委員會(huì)指揮。”

1949年9月10日，毛澤東致電一野司令員彭德懷：“應(yīng)設(shè)西北軍政委員會(huì)，統(tǒng)轄西北五省，以彭德懷為主任，習(xí)仲勛、趙壽山、張治中、鄧寶珊為副主任，辦公地點(diǎn)在蘭州或西安?！?0月12日，致電三野司令員陳毅，指示華東軍政委員會(huì)的人員組成：“黨員占半數(shù)多一點(diǎn)，黨外民主人士占比較少數(shù)，共約三十人左右?！?1日，致電四野司令員林彪：“須準(zhǔn)備成立以我黨為中心的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的軍政委員會(huì)，以為管轄六省軍事、政治、財(cái)經(jīng)、文化等項(xiàng)工作的過(guò)渡時(shí)期的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。擬以林彪為主任，鄧子恢、程潛為副主任，委員須網(wǎng)羅六省黨內(nèi)外重要人物?！?/p>

1950年1月19日，西北軍政委員會(huì)在西安成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆5省人民政府，彭德懷為主席。

1月27日，華東軍政委員會(huì)在上海成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)山東、浙江、福建、臺(tái)灣4省和蘇北、蘇南、皖北、皖南4行署及上海、南京2市人民政府，饒漱石為主席。

2月5日，中南軍政委員會(huì)在武漢成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西6省及武漢、廣州2市人民政府，林彪為主席。

2月8日，西南軍政委員會(huì)在重慶成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)云南、貴州、西康3省及川東、川西、川南、川北4行署以及重慶市和西藏，劉伯承為主席。至此，6個(gè)大行政區(qū)全部建立。

為什么要設(shè)立這樣一級(jí)高于省級(jí)行政區(qū)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)？周恩來(lái)在政務(wù)會(huì)議上有過(guò)一個(gè)說(shuō)明：“中國(guó)是個(gè)大國(guó)，地大，人多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不平衡。”大行政區(qū)應(yīng)該成為一級(jí)，這是一種過(guò)渡性的體制?！耙谕徽呦乱虻刂埔?，在因地制宜的發(fā)展中求統(tǒng)一?！币灿腥藫?dān)心，大行政區(qū)成為一級(jí)后，是不是會(huì)生了根，不容易改變？周恩來(lái)解釋說(shuō)：“不會(huì)的。那是舊社會(huì)中的問(wèn)題，在新社會(huì)中是不成問(wèn)題的……我們有信心解決這些問(wèn)題。”

經(jīng)過(guò)整整一年的努力，到1950年10月，從中央至大區(qū)，再至?。ㄐ惺穑⑹?、縣、鄉(xiāng)、村，新中國(guó)的政權(quán)建設(shè)工作初具規(guī)模了。