(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，福建 福州 350007)

隨著改革開放的不斷深入，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，2011年我國城鎮(zhèn)化水平首次突破50%，至2018年底已達59.58%，約六成的人口居住在城鎮(zhèn)中。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制結構下城鄉(xiāng)矛盾不斷凸顯，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中一度出現重鎮(zhèn)區(qū)、輕鎮(zhèn)域的現象，城與鄉(xiāng)之間在經濟上、社會服務能力、交通便捷度等方面的差距越來越大。為解決城鄉(xiāng)分離的窘境，國家在新的發(fā)展背景下做出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重大戰(zhàn)略決策，本文以泉州市南翼新城、福安賽江組團和德化縣總體規(guī)劃中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為載體進行分析研究，希望為中小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供可參考的經驗。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展回顧

早在黨的十六大報告中就提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的思想，2003年十六屆三中全會明確了“五個統(tǒng)籌”(即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、經濟社會統(tǒng)籌、人與自然統(tǒng)籌、國內發(fā)展和對外開發(fā)統(tǒng)籌)，其中“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”置于首位，體現了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的重要性。2005年黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村，使農村的經濟、政治、文化、社會建設等活動在國家層面受到巨大關注。2007年黨的十七大報告提出“建立以工帶農，以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化發(fā)展格局”，突出城市對鄉(xiāng)村的帶動與產業(yè)的幫扶，對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”理念進行了更深入的詮釋。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要加快推進統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、城鄉(xiāng)社會管理等“五個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的要求，從以往單一關注城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展轉向關注產業(yè)和公共資源向鄉(xiāng)村延伸發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經濟社會融合發(fā)展。

隨著2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188—2007)等法律、規(guī)范的頒布與實施，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制方法有了更高的標準和要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念得到了更大的凸顯，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃更加注重到鎮(zhèn)的層面，強調城鎮(zhèn)功能對廣大農村地區(qū)的帶動和輻射作用。黨的十八大報告指出，在大力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，要進一步積極推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農”問題的根本途徑，將城鎮(zhèn)化作為擴大內需的最主要方式，要積極全面促進城鄉(xiāng)發(fā)展，同時小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制也被提到新的高度，要求起到“承上啟下”的作用，一方面強調與上層規(guī)劃的承接，另一面要對鎮(zhèn)域的新農村給予實質性規(guī)劃指導要求。2017年黨的十九大報告，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化”[1]，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”首次被寫入黨的文獻，標著中國特色社會主義工農關系進入新的歷史時期[2]。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的形勢

當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經過十幾年的探索發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌得到較大的改變，城鄉(xiāng)關系有所改善，城鄉(xiāng)之間差距有變緩趨勢，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展仍面臨不少挑戰(zhàn)，隨著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也面臨著新的發(fā)展契機。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)二元經濟差距仍較突出。雖然我國在2003年就提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”概念，近些年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設也有較大進展，但受歷史發(fā)展過程中長期重城鎮(zhèn)、輕農村的城鄉(xiāng)二元體制的影響，城與鄉(xiāng)的經濟體量仍存在較大差距，且這種差距不是在短時期內就能消除的，城鄉(xiāng)二元結構遺留、城鄉(xiāng)經濟體量差距仍制約著區(qū)域經濟發(fā)展。

城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展仍存在差距。近幾年來，我國鄉(xiāng)村基本公共服務建設在基本醫(yī)療、基礎教育、農村基本養(yǎng)老等方面取得較大成效，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實現、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障全面覆蓋、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立，但與城市相比，鄉(xiāng)村的公共服務設施建設仍明顯滯后，鄉(xiāng)村道路、水電、通信網絡建設水平較低，管護機制還不完善，且垃圾污水處理較缺乏，特別是鄉(xiāng)村衛(wèi)生、教育設施與水平也較缺乏。

城鎮(zhèn)中心輻射帶動能力較弱。目前我國許多大城市慢慢呈現出對外圍城市的帶動發(fā)展，但許多小城鎮(zhèn)體量還較小，仍處在集聚發(fā)展階段，城鎮(zhèn)的經濟發(fā)展、公共服務資源大都集中在城鎮(zhèn)中心，雖然對周邊村莊發(fā)展有一定的影響力，但對鄉(xiāng)村整體輻射帶動能力較弱，城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍處于初步階段[3]。

鄉(xiāng)村人口流失現象還在持續(xù)。我國目前正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村人口減少，農業(yè)勞動人口減少是必然現象。隨著城鎮(zhèn)化水平進一步提高，未來鄉(xiāng)村人口還會持續(xù)一段時間減少。同時目前許多山區(qū)村莊存在“空心化”“老齡化”現象嚴重，年輕人口外流現象仍存在。

2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的機遇

國家層面對“三農”問題的持續(xù)高度重視。自2004年起至今，中央一號文件在中斷18年后又連續(xù)16年將靶心鎖定“三農”，切實體現中央對農民、農業(yè)、農村發(fā)展的重視，體現了中央把切實加強農業(yè)和農村發(fā)展放在重要位置，為構建和諧社會、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下堅實根基[4]。

鄉(xiāng)村發(fā)展進入新的歷史時期。黨的十九大做出實施鄉(xiāng)村振興的決策部署，并將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和十九大提出的其他六個戰(zhàn)略，一起寫入了黨章的修正案，體現國家層面對城鄉(xiāng)發(fā)展重視。2018年出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，隨后各部門積極出臺具體措施文件支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入更多新活力。鄉(xiāng)村振興在一定程度上有助于打破阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策障礙，在新型城鎮(zhèn)化的大趨勢下共同發(fā)展，共同步入小康社會。

3 總體規(guī)劃層面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展探討

福建省兼具山海特色，文中選取沿海城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和山區(qū)小城鎮(zhèn)為例從中討論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.1 全域城鎮(zhèn)化型——泉州市南翼新城為例

3.1.1 區(qū)位與現狀特征

南翼新城位于泉州市南部，包括晉江市的安海、東石、內坑和南安市的水頭、石井、官橋，位于閩南廈、泉、漳金三角中心地帶，瀕臨臺灣海峽，與金門島隔海相望。

城鎮(zhèn)與村莊建設空間交錯，行政村多沿主要公路分布，空間上已村村相連，圍繞核心鎮(zhèn)區(qū)形成大片城鎮(zhèn)化地區(qū)。安海灣六鎮(zhèn)空間城市建設迅速，由于交通影響，各鎮(zhèn)的建設空間已經連片，如官橋鎮(zhèn)與磁灶鎮(zhèn)、水頭五里橋與安海鎮(zhèn)等地區(qū)的產業(yè)空間已緊密連接，官橋迎賓新區(qū)與水頭大盈組團的已實現空間對接，石井蘆青片區(qū)與廈門翔安區(qū)的居住組團空間聯系緊密。三鎮(zhèn)以石材為主的產業(yè)空間連綿擴散，帶動城鎮(zhèn)互相融合，逐步形成了空間、經濟聯系密切的一體化現實[5]。地區(qū)之間已經在考慮功能和設施的協調，如污水設施等，但受行政區(qū)劃影響，統(tǒng)籌有難度。雖然南翼新城整體空間上已經連綿成片，但組織上仍較松散，未能形成整體框架。各鎮(zhèn)總體規(guī)劃多立足于自我完善，協調作用很難實現，迫切需要打破行政界限，以更高的平臺實現整體空間職能重組。

3.1.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間策略

(1)產業(yè)空間的整合與共享。根據現有工業(yè)區(qū)與行政區(qū)界線的關系，將產業(yè)用地模式進行歸納。整合規(guī)劃區(qū)內零散產業(yè)用地，集中做大若干規(guī)模園區(qū)，同時騰挪出空間作為各鎮(zhèn)公用的產業(yè)發(fā)展空間，如圖1。

圖1 泉州南翼新城產業(yè)集群用地選擇模式Fig.1 Land use selection mode of the industrial clusters in the Southern New Town of Quanzhou City

(2)交通一體化統(tǒng)籌。南翼新城所處區(qū)域對外交通網絡發(fā)達，現狀和規(guī)劃交通線路較為完善，規(guī)劃的重點是整合和對接，重點接通鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間不連通的道路，進一步完善規(guī)劃內部交通體系，實現全域交通統(tǒng)籌發(fā)展。

(3)打造覆蓋城鄉(xiāng)的15 min生活圈。南翼新城規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃布局教育、醫(yī)療、文體等公共服務設施和公園綠地等的規(guī)劃配套，除了考慮城鎮(zhèn)人口的服務需求，還需要考慮農村人口服務需求，以一體化交通體系作支撐，實現便捷公共服務的城鄉(xiāng)全覆蓋。

(4)村莊分類指引。按照集約發(fā)展的原則對村莊進行整合引導，南翼新城劃分為完全改造、設施完善、規(guī)劃保留和城市建設用地外四種類型。推進城鄉(xiāng)一體化，改善村民居住環(huán)境，提高基礎設施服務水平。

完全改造型村莊：位于城市重點發(fā)展地區(qū)，城市服務核心或其它重要組成部分內的村莊。規(guī)劃以服從城市建設需要，拆除重建，保障城市發(fā)展空間為主。進行全面更新改造，拆除重建以適應城市空間發(fā)展需求。按照城市規(guī)劃要求進行建設管理，逐步實現與市區(qū)的全面融合。

設施完善型村莊：按照合理布局的要求進行空間整合和局部改造。集中緊湊布局，撤并相連相近村莊。完善鄉(xiāng)村基礎設施，提高醫(yī)療、教育等公共服務水平。改善鄉(xiāng)村生活的環(huán)境和整體村容村貌。逐步實現空間形態(tài)、公共基礎設施及交通路網建設上與城市的充分銜接，進而轉化為城市型社區(qū)。

規(guī)劃保留型村莊：具有傳統(tǒng)特色風貌，建筑質量較好，規(guī)模較大的村莊。規(guī)劃將維持村莊現狀發(fā)展，完善基礎設施為主，控制其規(guī)模擴張，避免影響城市整體格局。

城市建設用地外村：發(fā)揮資源優(yōu)勢，增加旅游休閑服務功能，逐步開發(fā)特色產業(yè)。對于遠離城市規(guī)劃區(qū)，自然生態(tài)較好的村莊，可在保護生態(tài)環(huán)境基礎上，適當發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色旅游、農家樂等活動，增加村民收入，提高生活質量。同時，鼓勵并引導人口向城市規(guī)劃建設用地范圍內轉移，實現就地就近城鎮(zhèn)化。

3.2 傳統(tǒng)山地城鎮(zhèn)型——福安賽江組團為例

3.2.1 區(qū)位與現狀特征

賽江組團位于福安市總體布局中的“北城”部分，包括甘棠鎮(zhèn)、賽岐鎮(zhèn)和福安經濟技術開發(fā)區(qū)，北距主城區(qū)約15 km，南距白馬組團約10 km。賽江組團各鎮(zhèn)區(qū)雖有一定的經濟發(fā)展實力，但是外圍村莊相對獨立，規(guī)模較小，并未與鎮(zhèn)區(qū)聯系緊密，城鄉(xiāng)發(fā)展較分離。

3.2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間策略

(1)組團式全域城市化。福安市布局結構為多組團模式，各組團之間比較分散，城鄉(xiāng)界限比較模糊，當今交通通訊模式支撐下的“組團式全域城市化空間發(fā)展模式”，較為適合福安市域。

(2)集中布局工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。通過整合零散工業(yè)用地，為土地規(guī)模經營創(chuàng)造條件，引導工業(yè)向工業(yè)集中區(qū)集中，實現工業(yè)集聚發(fā)展，走工業(yè)集約、集群的發(fā)展道路。

(3)優(yōu)化整合村莊布局。以“五軸帶鄉(xiāng)”的結構設置農村新型社區(qū)，在東翼賽岐鎮(zhèn)域內設置3個農村新型社區(qū)，在西翼設置4個農村新型社區(qū)，引導農民向新型社區(qū)集中，每個社區(qū)聚集人口2 000-3 000人。對存在自然災害風險和生態(tài)環(huán)境脆弱村莊逐步進行搬遷，其余村莊進行控制引導。

(4)公共設施系統(tǒng)規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，規(guī)劃設置區(qū)級、片區(qū)級(鎮(zhèn)級)和社區(qū)級三級城市公共設施中心，形成分布合理、體系完善、功能齊全、輻射面廣的公共設施網絡，在現甘棠鎮(zhèn)區(qū)東山東南麓的沿江地帶設置分區(qū)公共服務中心。

3.3 大城關小集鎮(zhèn)型——德化縣為例

3.3.1 區(qū)位與現狀特征

德化縣位于福建省中部，居泉州市北部，東臨永泰縣、仙游縣，西連大田縣，南接永春縣，北接尤溪縣，是泉州北部生態(tài)腹地。

德化縣經過幾十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成獨特的大城關、小集鎮(zhèn)、弱鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化特點。縣城人口高度集中，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模較小，輻射帶動能力弱，農村空心化、老齡化嚴重。城關以外的鎮(zhèn)區(qū)平均人口904人，部分鎮(zhèn)區(qū)人口不足500人，全縣61%的行政村人數低于500人，20%的行政村人口低于200人，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)60歲以上人口比例均在15%以上。

人口快速向城關集中，導致城關超載。根據手機信令大數據分析，德化縣域居住人口28.5萬人，其中城區(qū)(包含三班、蓋德鎮(zhèn))實際居住人口約26.8萬人，占縣域人口的94%；城區(qū)人口高度集中于以縣政府為中心的老城區(qū)范圍內。城關人口的快速大量集聚，使城關配套基礎設施建設滯后于人口增長，人均公共服務設施用地、道路交通設施用地、綠地面積均低于國家標準?？h城道路網密度低，連接度較差，交叉路口較多，機動車占用道路現象嚴重。

3.3.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間策略

在縣城外的上涌、南埕設置兩個片區(qū)級中心，帶動全縣域發(fā)展，并以這三大片區(qū)中心形成德化中心發(fā)展區(qū)、西部農旅發(fā)展區(qū)、東部生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)三大發(fā)展片區(qū)。

整合農業(yè)資源，優(yōu)化現代農業(yè)區(qū)域布局。通過梳理整合德化縣農業(yè)資源，以省級農民創(chuàng)業(yè)示范園為引領，“串點成線、聯線成片”，形成“一園、兩帶、兩中心、多基地”的農業(yè)產業(yè)布局，帶動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)朝向現代化農業(yè)發(fā)展，促進產業(yè)融合發(fā)展。

交通一體化統(tǒng)籌。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路網絡化建設，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村之間的橫向聯系，促進農村公路由“樹狀”向“網狀”轉化，提高城鄉(xiāng)聯通便捷度。同時推動城鄉(xiāng)客運一體化，鼓勵開通城區(qū)至較大工業(yè)區(qū)、產業(yè)區(qū)和旅游景區(qū)的城鄉(xiāng)公交，配建相應城鄉(xiāng)客運站，促進農村客運公交化發(fā)展，擴大農村客運公交的覆蓋范圍和服務范圍。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃特點

城鄉(xiāng)規(guī)劃從某一方面來說是一種空間戰(zhàn)略規(guī)劃，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段之一。從上文三個小城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃中對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的分析，可得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展首先應實現總體規(guī)劃的全域覆蓋，促進城鄉(xiāng)產業(yè)和人口的合理集聚，還應同時關注城鄉(xiāng)交通基礎設施、公共服務設施的均衡發(fā)展。

規(guī)劃范圍全覆蓋，城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。淡化城區(qū)與農村、城市建設用地與村莊建設用地界線。規(guī)劃實現空間范疇的城鄉(xiāng)一體全覆蓋，規(guī)劃區(qū)范圍擴展到包括農村地區(qū)在內的整個行政區(qū)范圍，農村地區(qū)的建設也被納入到規(guī)劃管理范疇，有利于城鄉(xiāng)功能互補和空間資源整合，有利于城市和鄉(xiāng)村的共同有序發(fā)展。

優(yōu)化調整城鄉(xiāng)產業(yè)結構，實現鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級。改變傳統(tǒng)思維中農村只有第一產業(yè)的思維，充分將農業(yè)現代化與信息化、城鎮(zhèn)化結合起來，積極發(fā)展鄉(xiāng)村第三產業(yè)，推動農村調整產業(yè)結構，促進產業(yè)轉型升級。同時大力發(fā)展知識型產業(yè)和環(huán)保低碳型產業(yè)，轉變經濟增長方式，提高城鄉(xiāng)產業(yè)的整體素質和競爭實力。

持續(xù)完善農村基礎設施和公共服務設施建設。加快推進城鄉(xiāng)基礎設施與城鎮(zhèn)中心互聯互通建設，通過改善體育、文化等基礎設施條件，提升農村公共產品數量與質量。一是加大投入力度，補齊農村基礎設施短板，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯互通，通過提升農村基礎設施和公共服務，打造農村經濟社會發(fā)展引擎。二是促進優(yōu)質公共服務社會向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)延伸覆蓋，特別是醫(yī)療、教育、文化等資源，形成城鄉(xiāng)全覆蓋的服務網絡，逐步實現城鄉(xiāng)優(yōu)質公共資源協同發(fā)展常態(tài)化。

5 結語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是解決我國城鄉(xiāng)二元體制遺留問題的有效途徑，也是幫助解決“三農”工作的重要途徑，在總體規(guī)劃中充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內容，并明確其指導地位，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有一定的積極意義。文章通過以上三個不同類型的案例分析，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念在總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)布局中的落實進行總結，希望為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化背景下總規(guī)層面如何結合實際進行落實提供一定參考。