昌碩

摘要：多元主體的協(xié)同參與及功能優(yōu)化一直以來(lái)都是公共服務(wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)與難點(diǎn)。學(xué)術(shù)界關(guān)于公共服務(wù)供給“單一中心”與“多元主體”的一系列研究表明，單一主體供給模式已經(jīng)不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，必須建立多主體共同參與的供給模式，這也是由公共服務(wù)本身的多元化特性以及各國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)決定的?！肮步?、共治、共享”社會(huì)治理新格局的提出使我國(guó)公共服務(wù)多元參與體系有了本土化的理論依據(jù)，也為平衡政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體關(guān)系提供了思路。未來(lái)應(yīng)結(jié)合社會(huì)治理重心轉(zhuǎn)向與國(guó)際公共服務(wù)領(lǐng)域的整體趨勢(shì)，分別從政府、市場(chǎng)、社會(huì)入手，樹(shù)立新安全觀與新公平觀、融合公益目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步助推公共服務(wù)供給側(cè)改革，從而提升供給效率、構(gòu)建完善的公共服務(wù)供給體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;公共服務(wù);多元主體

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）04—0070—08

公共服務(wù)體系一般是指在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)下，為全體公民提供基本保障服務(wù)而采取的制度安排，包括對(duì)服務(wù)內(nèi)容、機(jī)制、形式的一系列政策規(guī)定，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域[1]。新中國(guó)成立初期至今，我國(guó)的公共服務(wù)體系經(jīng)歷了由單一主體到多元參與、由城市為主到城鄉(xiāng)兼顧的過(guò)程。十九大報(bào)告指出，要打造“共建、共治、共享”的社會(huì)治理新格局。這一理念的提出對(duì)于公共服務(wù)體系建設(shè)具有重要意義，它標(biāo)志著改革開(kāi)放初期至今關(guān)于多元力量參與公共服務(wù)的長(zhǎng)期探索開(kāi)啟了新的階段，這意味著我們?cè)诒绢I(lǐng)域的研究重點(diǎn)已不再是簡(jiǎn)單探討多方力量參與公共服務(wù)供給的利弊得失，而應(yīng)上升為如何在處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)（第三部門(mén)）三者關(guān)系的同時(shí)完成對(duì)各供給主體的功能優(yōu)化。

一、對(duì)公共服務(wù)供給主體關(guān)系的雙重考察

“單一中心”與“多元主體”是學(xué)術(shù)界關(guān)于公共服務(wù)供給主體研究的兩種思路。前者是指公共服務(wù)供給體系圍繞單權(quán)力中心進(jìn)行建構(gòu)，后者是指由多種力量共同建立的多主體供給模式。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)公共服務(wù)體系的建設(shè)歷程是政府中心模式的一個(gè)研究重點(diǎn)。郁建興將我國(guó)在1949—1978年間的公共服務(wù)供給模式歸納為蘇聯(lián)式的、以城鄉(xiāng)二元分割、單位制、戶籍制為基礎(chǔ)的單一主體模式[2]。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于公共服務(wù)的均等化與可及化水平較高，但這一供給模式過(guò)度依賴政治權(quán)力，存在一系列弊端。如杜春林認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的鄉(xiāng)村由于受人民公社體制限制，呈現(xiàn)“制度隔離型碎片化”的特點(diǎn)，公共服務(wù)資源在公社之間難以流動(dòng)，也未能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置[3]。汪錦軍提出，以政府為單一主體的供給模式無(wú)法對(duì)公共服務(wù)的提供做出整體的協(xié)調(diào)安排[4]。夏志強(qiáng)認(rèn)為政府壟斷下的公共服務(wù)供給會(huì)造成公共產(chǎn)品在數(shù)量與質(zhì)量上和社會(huì)的多樣化需求不一致，進(jìn)一步導(dǎo)致資源的浪費(fèi)[5]?？傊?，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共服務(wù)體系建設(shè)可以看做是在社會(huì)資源嚴(yán)重匱乏的基礎(chǔ)上對(duì)于公共服務(wù)均等化的一種努力，其服務(wù)資源的供給以政府為單一主體，帶有濃厚的平均主義色彩。同時(shí)，筆者認(rèn)為在討論中必須對(duì)兩個(gè)概念加以區(qū)分，即我國(guó)現(xiàn)行“政府主導(dǎo)”的供給體系并不意味著“政府壟斷”，區(qū)別在于當(dāng)前政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在供給規(guī)則的制定、服務(wù)提供的協(xié)調(diào)以及監(jiān)督機(jī)制的完善等方面，至于公共服務(wù)的直接生產(chǎn)及多層次需要的滿足并未由政府一手包辦，仍以多元主體共同參與的形式開(kāi)展。

市場(chǎng)中心論在國(guó)外公共服務(wù)領(lǐng)域曾一度得到承認(rèn)，尤其受到新公共管理學(xué)派的推崇。二戰(zhàn)之后部分西方國(guó)家公共服務(wù)供給出現(xiàn)效率低下、管理僵化、官僚主義等問(wèn)題，在自由主義浪潮與少數(shù)領(lǐng)域中私人部門(mén)示范效應(yīng)的推動(dòng)下，20世紀(jì)70年代起西方公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始了民營(yíng)化進(jìn)程。民營(yíng)化并非市場(chǎng)力量在部分領(lǐng)域的有限參與，而是對(duì)公共服務(wù)的提供主體、供給渠道、職責(zé)分配乃至政府自身管理模式的多方面改革。除了非基本公共服務(wù)以及發(fā)展型公共服務(wù)，英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)在鐵路、供水、通信、公共秩序維護(hù)（包括監(jiān)獄管理）等基本公共服務(wù)領(lǐng)域也開(kāi)始探索引入市場(chǎng)機(jī)制。但正如Owen E. Hughes所說(shuō)：“市場(chǎng)化并非一勞永逸的靈丹妙藥，它為公共服務(wù)帶來(lái)了希望的同時(shí)也帶來(lái)了諸多困難?！盵6]（p.27）Paredes對(duì)智利的教育券制度進(jìn)行了考察，他認(rèn)為教育領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革使貧困群體獲取教育資源的難度加大[7];Perri 6的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，英國(guó)私人部門(mén)提供的公共產(chǎn)品之間存在目標(biāo)沖突，而且相當(dāng)一部分私營(yíng)部門(mén)的運(yùn)作仍然依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼[8];Crewson、Bozeman與Gross分別對(duì)私人部門(mén)的服務(wù)動(dòng)機(jī)、價(jià)值傾向與管理模式進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，沒(méi)有證據(jù)證明私人部門(mén)在公共服務(wù)供給方面的管理效率一定高于政府部門(mén)[9]，相反，私人部門(mén)主導(dǎo)的公私合作更易導(dǎo)致權(quán)力尋租[10]與服務(wù)壟斷[11]的產(chǎn)生。可以說(shuō)，西方國(guó)家在上世紀(jì)的公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中存在嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。

文森特·奧斯特羅姆的多中心治理理論為公共服務(wù)單一主體模式的轉(zhuǎn)變提供了方向，這一理論進(jìn)一步明晰了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體的劃分[12]（p.46）。21世紀(jì)以來(lái)，許多西方國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)了公共服務(wù)政府回購(gòu)的趨勢(shì)，我國(guó)也在逐步完善多主體協(xié)同參與的供給模式。瞿志遠(yuǎn)認(rèn)為這一趨勢(shì)的出現(xiàn)是對(duì)于單中心模式在實(shí)踐領(lǐng)域困境的一種回應(yīng)[13]（p.17）。閆章薈將供給主體間的合作歸納為各主體在服務(wù)資源、租金、成本等方面的協(xié)調(diào)[14]。渠敬東對(duì)“項(xiàng)目制”這一新型國(guó)家治理機(jī)制進(jìn)行了研究，他認(rèn)為項(xiàng)目制是公私合作過(guò)程中產(chǎn)生的一種雙軌制關(guān)系，目的是克服傳統(tǒng)單位制的局限與全面市場(chǎng)化的結(jié)構(gòu)性矛盾;但同時(shí)他也提出“項(xiàng)目制”等多元主體合作的治理模式會(huì)導(dǎo)致基層集體債務(wù)、部門(mén)利益化等問(wèn)題的出現(xiàn)[15]。夏志強(qiáng)則將多元主體參與的公共服務(wù)供給面臨的問(wèn)題細(xì)化為職責(zé)不清、公共倫理缺失、獨(dú)立性喪失等[5]。

這些研究成果表明，無(wú)論是“單一中心”還是“多元主體”均存在各自的問(wèn)題與弊端。雖然實(shí)踐已經(jīng)證明單一主體供給模式不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，但多元主體參與公共服務(wù)供給也不能一勞永逸地滿足社會(huì)成員的需要，公共服務(wù)供給體系建設(shè)始終是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的公共服務(wù)供給體系需要在協(xié)調(diào)參與主體關(guān)系的基礎(chǔ)上完成對(duì)各自功能的優(yōu)化，前者是后者的基礎(chǔ)與前提，而社會(huì)治理新格局構(gòu)建的重要意義就在于為平衡政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體關(guān)系提供了思路。