秦前紅 石澤華

2018年以來，學界已有不少關于構建監(jiān)察法學學科的呼聲，部分地區(qū)已經作出探索。但是，對于當前意義上的監(jiān)察法學研究與本輪監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察法學研究之間究竟存在何種關聯，監(jiān)察法學之理論研究及其學科建構應當以哪些學說觀點為主要依據及指導，以哪些內容為研究對象，以及監(jiān)察法學有哪些基本范疇等問題，學界尚未進行系統研究，本研究嘗試填補空白。

一、構建監(jiān)察法學理論體系的現實意義

當前意義上的監(jiān)察法學研究，旨在研究以“監(jiān)察全面覆蓋”為主要特征的我國國家監(jiān)察有關理論與實踐問題，其指向的是從國家機構序列層面而言的統一監(jiān)察，故可稱作國家監(jiān)察法學。

實際上，我國傳統法學理論上并沒有“國家監(jiān)察法學”這個術語。新中國成立初期，我國先后設立了中央人民政府人民監(jiān)察委員會和作為國務院組成部門的監(jiān)察部，后來監(jiān)察機關在“文革”期間被撤銷。從1987年監(jiān)察部成立到2018年行政監(jiān)察法廢止，我國行政監(jiān)察學之研究與行政監(jiān)察制度之變革相生相伴?，F代意義上的中國行政監(jiān)察制度走過了30年，我國行政監(jiān)察學的研究亦主要立足于此。所謂行政監(jiān)察學，旨在研究以“行政內部監(jiān)察”為主要特征的我國行政監(jiān)察有關理論與實踐問題，其指向的是從行政機關內設機構層面而言的行政監(jiān)察。

當前意義上的國家監(jiān)察法學研究與過去的行政監(jiān)察學研究之間有著幾乎完全不同的面向。新時代，監(jiān)察法學研究如若陳陳相應、不思進取，必將落伍于時代。有鑒于此，在國家監(jiān)察法學層面開啟監(jiān)察法學理論研究及其學科建構的新篇章，具有重要的理論價值和現實意義。為更大程度地凝聚改革共識，更好地發(fā)揮理論研究的指引和糾偏作用，也有必要提出并建立一套系統完整、邏輯嚴密、自給自足的監(jiān)察法學理論體系。

二、我國監(jiān)察法學研究的理論基點

監(jiān)察法學之理論建構，首先要建立在科學嚴謹的理論基點之上。在嚴格區(qū)分“監(jiān)察法學”和“監(jiān)察法”的前提下，所謂監(jiān)察法學之理論基點，強調的主要是此學科存在并延續(xù)的立論依據和理論前提。

（一）社會主義國家權力監(jiān)督原則和民主集中制

社會主義國家權力監(jiān)督原則是權力制約原則在社會主義國家的一種具體實踐，與西方傳統的分權與制衡原則相對應。以分權與制衡原則為理論基點，目前世界范圍內主要形成了代議機關下設監(jiān)察專員、行政機關內設行政監(jiān)察機構和獨立監(jiān)察三種監(jiān)察模式。我國當前的國家監(jiān)察模式與前述三種情形皆有差異。我國憲法第3條第1款規(guī)定了中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則，其所形成的一元憲制結構和權力二層級構造，決定了監(jiān)察機關的憲法定位應是人大監(jiān)督之下行使國家監(jiān)察職能的專責機關。正是在此基礎上，我國從國家機構序列層面而言的國家監(jiān)察制度才有可能形成。

（二）公職人員廉潔義務

關于公務員制度的一個廣受認可的原則是：公務員應當遵循廉潔義務。公務員之廉潔義務關涉至少有三：一是個人品德及社會風氣，二是政府聲譽及公正信任，三是公權行使及政權穩(wěn)定。正如著名啟蒙思想家孟德斯鳩所言：在共和政體和民主政治中，品德是一種國家力量。如果貪污、墮落、腐化，那么法治就會癱瘓，“共和國就成了巧取豪奪的對象。它的力量就只是幾個公民的權力和全體的放肆而已”。

我國公務員的廉潔義務是由憲法和法律共同規(guī)定的，其規(guī)范結構包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范。我國國家監(jiān)察制度對公務員廉潔義務之拓展在于，將其延伸至公職人員廉潔義務，并具體指向監(jiān)察法第3條所稱的“所有行使公權力的公職人員”以及第15條所列舉之“6類公職人員”和“有關人員”。

三、我國監(jiān)察法學研究的理論指導

近年來，國家監(jiān)察體制改革為全面推進依法治國作出了重要貢獻，但由于改革實踐長期缺乏基本理論的指引，諸項改革舉措之間在系統性、全局性和關聯性上還存在進步空間。為此，理論及實務界應當以監(jiān)察法治原理為理論指導，有序推進我國監(jiān)察法學理論研究和監(jiān)察體制改革發(fā)展。監(jiān)察法治原理的核心價值，乃是通過憲法法律來調整整個國家監(jiān)察活動。

（一）合法性原則

合法性原則也即形式上的監(jiān)察法治，或稱狹義上的依法監(jiān)察。監(jiān)察法治所蘊含的監(jiān)察合法化邏輯，本質上就是要求一切監(jiān)察活動都符合法律，由此在最低程度上使其獲得形式正當性。合法性原則作為監(jiān)察法治的基本要求和最低標準，是一切監(jiān)察有關制度及活動必須符合的前提。在法律適用層面，合法性原則為監(jiān)察活動提出了以下要求：一是法律優(yōu)越，由此確認法律與監(jiān)察活動的上下位關系，保證立法權相對于監(jiān)察權的優(yōu)越地位，其基本含義是不抵觸;二是法律保留，即某些法律事項必須由法律規(guī)定;三是依法規(guī)（一般性規(guī)范）監(jiān)察。在具體工作層面，合法性原則還為監(jiān)察活動進一步提出主體合法、內容合法、程序合法和方式合法等要求。

（二）民主正當性原則

民主正當性原則乃是合法性原則的一種更高層次的表現形式，符合法律的監(jiān)察于此意義上得到了政治意義上的合法化，其根源則是多數民主制所賦予的正當性。民主正當性原則作為監(jiān)察法治的基本方略和一般標準，體現在監(jiān)察改革方案的討論與形成、監(jiān)察有關制度及立法的制定與通過、各級監(jiān)察機關領導人員和其他工作人員的產生與履職以及各級監(jiān)察機關的組織運作與日?；顒拥雀鱾€方面。民主正當性原則之缺陷，在于容易犧牲少數群體的利益，其正當性之補強一方面需要結合共識型決策模式的優(yōu)勢，另一方面更重要的是必須秉持以人權保障原則作為監(jiān)察法治的價值取向和最高標準。

（三）功能優(yōu)化原則

功能優(yōu)化原則是提升反腐效能以及實現國家監(jiān)察體系與能力現代化的必然要求，既為監(jiān)察法學之緣起提供了實質意義上的理論依據，同時也是監(jiān)察法學之延續(xù)及發(fā)展的重要目標，因此是監(jiān)察法治的直接目標和較高標準。這種功能主義的權力配置原理，要求將各種國家任務的相應職權配置給在組織、結構、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機關，由此一方面“實質性填充民主集中制的內涵”，另一方面也實質性解釋了我國監(jiān)察機關之獨立憲法地位。功能優(yōu)化原則不僅表現在國家憲制結構層面，也同樣適用于監(jiān)察法律實施層面，包括以功能優(yōu)化原則為指導進行立法修法、監(jiān)察執(zhí)法和司法適用等。

（四）人權保障原則

人權保障原則是建設中國特色社會主義法治國家的必然趨勢，是監(jiān)察法治的價值取向和最高標準。尊重和保障人權是現代民主政治最基本的價值觀念、文本表達和制度要求，是社會主義政治文明的重要標志。憲法法律應當保障公民權利與自由的實現，這正是法治的價值所在。監(jiān)察法治的根本要求，就在于在憲制框架下保障公民權利與自由的實現。一方面，就一般公眾而言，國家監(jiān)察之存在本身即在于保障人權;另一方面，就違紀、違法或者職務犯罪的監(jiān)察對象而言，監(jiān)察制度及監(jiān)察活動并非單純剝奪他們的權利，而是在懲治腐敗與保障人權二者之間各執(zhí)一端，于監(jiān)察法治天平之下作出多方考量并最終維系價值平衡。

四、我國監(jiān)察法學研究的主要對象

我國監(jiān)察法學研究的主要對象即監(jiān)察有關的法律現象、這些法律現象之間的關系以及它們與其他社會現象之間的關系。

（一）監(jiān)察基礎理論

所謂監(jiān)察基礎理論，是區(qū)別于監(jiān)察理論基礎的另一個概念，二者休戚相關，其關系大致可歸納為：前者通常圍繞后者而建立，同時后者指導前者之研究，并作為前者正確與否之標準。監(jiān)察基礎理論，是相對于監(jiān)察法律制度和監(jiān)察實踐應用而言的，是關于監(jiān)察制度、監(jiān)察活動有關一系列重要問題的理論概括。

（二）監(jiān)察法律制度

所謂監(jiān)察法律制度研究，所指向的是作為實然法而存在的我國監(jiān)察法律及其配套法規(guī)所確立的一系列法律制度。此種法律制度與前述作為監(jiān)察基礎理論而存在的所謂監(jiān)察制度之間既有聯系又有差異，乃是實然與應然、實踐與理論的區(qū)分關系。監(jiān)察法律制度的研究范圍至少包括五個方面：監(jiān)察組織及其內外關系、監(jiān)察職權及其范圍、監(jiān)察措施及其程序、監(jiān)察法律制度與其他法律制度的銜接、監(jiān)察法律責任。

（三）監(jiān)察實踐應用

所謂監(jiān)察實踐應用，是指對各項監(jiān)察業(yè)務有關理論與實踐的研究以及對監(jiān)察管理學的研究。此方面的研究需注意以下兩點：1. 在法律適用層面，如何在遵循法律法規(guī)有關規(guī)定的前提下因地制宜、因時制宜。這里一個重要表現就是：面對不同監(jiān)察領域和監(jiān)察對象之間的較大差異，如何秉持權力行使的科學性和謙抑性。2. 在日常運作和管理層面，一方面，在監(jiān)察管理的過程中需要有效運用現代管理科學有關理論，提升監(jiān)察實效，實現由經驗型監(jiān)察管理到科學化監(jiān)察管理的轉變;另一方面，還要注意強化自我監(jiān)督和外部監(jiān)督，避免“燈下黑”。

五、我國監(jiān)察法學研究的基本范疇

學科范疇是學科建立的基礎。當前，學界對監(jiān)察法學基本范疇的研究相當薄弱，還沒有形成對哪些范疇應當歸于監(jiān)察法學基本范疇的統一認識。本文認為，下述四對范疇可以作為監(jiān)察法學的基本范疇。

（一）監(jiān)察法與監(jiān)察法治

監(jiān)察法與監(jiān)察法治，是監(jiān)察法學基本范疇體系的邏輯起點。它們不僅涉及監(jiān)察法學理論體系的構成，也直接關乎監(jiān)察法學理論與實踐的有機統一。我們甚至可以認為，監(jiān)察法與監(jiān)察法治是監(jiān)察法學研究過程中最基本的一對關系。如此定位，與監(jiān)察法治原理作為監(jiān)察法學理論建構之指導、理論體系之基石、價值評判之尺度的地位是一致的。離開監(jiān)察法與監(jiān)察法治的監(jiān)察法學研究，必然成為無源之水、無本之木。

（二）監(jiān)察權（力）與監(jiān)察權利

監(jiān)察權（力）與監(jiān)察權利是監(jiān)察法學基本范疇體系的核心內容。人民主權學說的一個著名論斷即在于“主權在民”。監(jiān)察權力來源于公民權利，在根本上統一于公民權利。這與我國憲法規(guī)定的主權邏輯和治理邏輯是一致的，即各級人大是人民行使權力之機關，監(jiān)察機關由權力機關產生，對其負責，受其監(jiān)督。當前，我國監(jiān)察法學對于監(jiān)察權利尚處在零星的呼吁階段。筆者以為，監(jiān)察權利應當與監(jiān)察權一起被列為監(jiān)察法學的基本范疇，乃至作為監(jiān)察法學基本范疇體系之核心內容。

（三）監(jiān)察主體與監(jiān)察對象

監(jiān)察主體與監(jiān)察對象是監(jiān)察法學研究中最重要的兩個主體，是監(jiān)察法學基本范疇體系中的重要內容和主要載體。根據監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察主體主要有兩種類型：一類是國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會等獨立一級監(jiān)察機關;另一類是獨立一級監(jiān)察機關的派駐機構和派出專員。二者之區(qū)分，關鍵有二：一是明確對象范圍、主體地位、授權性質和前提條件;二是厘清獨立一級監(jiān)察機關與其派駐機構（派出專員）在諸多方面的差異。此外，監(jiān)察主體的相關問題還包括主體資格和責任承擔、職責權限和超越職權等。關于監(jiān)察對象的識別標準，人大代表作為監(jiān)察對象之特殊性，國有企業(yè)、公辦單位、基層群眾性自治組織中的（從事）管理（的）人員作為監(jiān)察對象之特殊性，“有關人員”納入監(jiān)察對象是否合理、如何區(qū)別對待等，都值得進一步探討。

（四）監(jiān)察行為與監(jiān)察責任

監(jiān)察行為與監(jiān)察責任是監(jiān)察法學研究中的關鍵銜接點，是監(jiān)察法學基本范疇體系中的重要內容和核心機制。目前，我國監(jiān)察法學研究尚無“監(jiān)察行為”之概念，而此概念之提出，或可解決目前監(jiān)察法學研究中的許多難點。參考行政法學理論和行政法律體系，通常將行政行為與行政權區(qū)分開來進行研究。行政行為作為行政法的核心概念，幾乎貫穿整個行政法學理論及法律體系。這對監(jiān)察法學研究亦有借鑒意義。

以監(jiān)察行為概念為中心，還可引申出監(jiān)察行為能力和監(jiān)察主體資格等概念，進而實現監(jiān)察責任與監(jiān)察主體、監(jiān)察權等概念的并軌。在現代法治國家，權責一致原則是權力運行和機構設置的一項基本要求。監(jiān)察主體履行監(jiān)察權繞不過去的一個問題是：以誰的名義辦案？誰來承擔責任？怎么承擔責任？所謂監(jiān)察機關及其工作人員的法律責任，指的是監(jiān)察人員違反監(jiān)察法律法規(guī)應當承擔的法律責任。有關問題至少包括哪些情形下應當承擔法律責任、有哪些機制以追究相關責任、誰來追究相關責任、應當承擔何種法律責任等4個層面。如果從監(jiān)察行為出發(fā)，便可以使監(jiān)察權、監(jiān)察主體、監(jiān)察行為、監(jiān)察責任等多重概念在現實中實現有序映射。