文/重慶大學管理科學與房地產(chǎn)學院 顧 湘 徐瑩瑩 張 晶

0 引言

自2015年6月國務院印發(fā)《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》以來，棚戶區(qū)改造（以下簡稱“棚改”）成為我國“重大的民生工程和發(fā)展工程”。2018年國務院提出實施“三年棚改攻堅計劃”，要求再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。棚改的實施帶來城市形象改善、綜合承載能力提升等效果，但多在政府主導下以實現(xiàn)加快改變城市面貌為目的，棚改過程中忽略了群眾這一最關鍵的利益主體，導致“釘子戶”、上訪等群體性事件的出現(xiàn)，影響社會和諧穩(wěn)定。國內(nèi)外多年研究和實踐經(jīng)驗表明，公眾參與可增強規(guī)劃的合理性，避免公眾利益受損，有利于項目順利實施和監(jiān)督相關部門依法行政，因此在與公眾切身利益息息相關的棚改中，更應充分運用這一手段實現(xiàn)社會共治，防范化解社會重大風險。

我國棚改中的公眾參與起步較晚，2012年住建部等7部門聯(lián)合發(fā)布《關于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》中明確表明要增大群眾的參與力度。然而至今未形成規(guī)范的公眾參與模式，同時還存在該領域理論研究與現(xiàn)實需求脫節(jié)現(xiàn)象，使制度化的公眾參與或流于形式，或難以達成最終結(jié)論?，F(xiàn)有研究中通?；诜▽W視角對公眾參與進行分析，把我國公眾參與度較低的原因歸結(jié)為法律制度不完善、執(zhí)行力度不嚴格、民主監(jiān)督有缺失，缺少實證分析研究等。本文采用案例研究法，通過對特定棚改項目公眾參與情況的調(diào)研分析，查找問題、總結(jié)經(jīng)驗并進行實證研究。

1 案例分析

根據(jù)相關資料和文獻檢索，結(jié)合實地調(diào)研、回訪，本文從2007—2017年的眾多棚改項目中選出各階段具有代表性的5個案例進行研究。

1.1 案例簡介

1）上海塘橋社區(qū)改造 上海塘橋社區(qū)“塘一塘二”改造區(qū)域位于浦東，占地3184m2。2007年8月，該棚改項目正式啟動。通過2008年兩輪征詢工作，征求居民改造意愿和改造方案意見并簽訂安置協(xié)議，10月實現(xiàn)動遷簽約率75%，早于預期計劃8天。兩輪征詢將“政府主動、居民被動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用裨V求、政府推動”，加快了改造工作進展。

2）成都市曹家巷棚戶區(qū)改造 成都市中心城區(qū)的曹家巷街道第一、第二街坊用地面積達13萬m2，居民約1.4萬人，由于改造成本高、訴求多，改造多年無法推進。2012年實施居民自治改造，由“原住居民自組織”和“自治改造委員會”（由全體原住居民進行投票產(chǎn)生居民代表并由這些代表組成自治改造委員會，簡稱“自改委”）代表群眾表達訴求、反饋意見，使改造順利進行。

3）成都市成華區(qū)成都內(nèi)燃機總廠棚戶區(qū)改造 國企老廠成都內(nèi)燃機總廠大部分房屋修建于20世紀50～80年代。自2002年起政府進行了多次片區(qū)改造專題研究，但由于群眾不理解拆遷政策、公房關系復雜、群眾利益難以協(xié)調(diào)等原因造成改造擱置。2013年政府將其作為成華區(qū)重點改造項目，組建工作組入戶調(diào)研，成立群眾自改委，同時發(fā)揮廠工會和車間班組作用，由政府、企業(yè)、群眾三方合作共同推動改造順利進行，2015年底回訪顯示群眾滿意度較高。

4）北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造 該項目2015年6月正式啟動，占地15km2，涉及17個村、9300戶、戶籍人口2.5萬人。項目實施中采用六方主體混合編組、執(zhí)證上崗、同進同出、全程錄像；鎮(zhèn)政府建立局域網(wǎng)，實時同步工作部署和信息反饋，全程遠程監(jiān)控；下派工作組24h為群眾答疑解惑；律師團、心理咨詢師團隊等免費提供咨詢和調(diào)解服務；同時，充分發(fā)揮各級黨組織的作用，黨員帶頭簽約，選房時黨員干部排后等方法，保障改造快速進行，一期僅用13天，二期僅用19天，順利完成100%簽約、拆除、選房，并清退工業(yè)大院和養(yǎng)殖小區(qū)近20個、小企業(yè)小商戶1300多家，遷移村民墓穴6391穴，疏解外來人口2.7萬余人，全程平穩(wěn)和諧。

5）南京市秦淮區(qū)小西湖片區(qū)棚戶區(qū)改造 秦淮區(qū)小西湖地塊是包含81個院落共1173戶的老舊居民區(qū)，位于大油坊巷歷史風貌區(qū)內(nèi)，棚改同時需對歷史風貌進行維護，加大了改造實施難度。2015年7月，政府聯(lián)合發(fā)起南京高校研究生志愿者活動，作為第三方利益無關者首次參與完成意見征集和規(guī)劃設計，南京大學、東南大學和南京工業(yè)大學建筑學院研究生在教授指導下完成5套改造設計方案，充分利用了高校智力資源和專業(yè)優(yōu)勢。2017年5月項目正式啟動，1月內(nèi)11個院落完成搬遷，53%的居民簽訂協(xié)議。

1.2 分析

為選取影響公眾參與效果的重要因素，對重慶市典型棚改項目——渝中區(qū)學田灣社區(qū)下羅家灣片區(qū)項目進行實地調(diào)研與訪談，通過對調(diào)研結(jié)果和訪談內(nèi)容的歸納整理，結(jié)合國內(nèi)外相關文獻研究，總結(jié)出5個主要影響公眾參與效果的因素：公眾的參與意識和能力、組織化團隊、法律規(guī)范制度、后期回訪、第三方利益無關者，在此基礎上對選取的5個典型棚改案例進行分析（見表1）。

1.2.1 公眾的參與意識、參與能力

以上案例中，雖然群眾都有改善居住環(huán)境的強烈訴求，但缺乏主動參與意識和有效參與方法，通常由居委會代表或政府主導形成群眾組織，缺乏群眾自發(fā)組織，參與意識和參與能力相對薄弱。棚改項目的政策性、法律性、技術性強，改造面積廣、范圍大、任務重，但棚戶區(qū)居民受教育程度普遍較低，缺乏相關專業(yè)知識和技術能力，不清楚也不了解如何進行公眾參與，處于被動狀態(tài)。政府已意識到公眾參與的重要性，開始引導群眾形成自己的組織代表，培養(yǎng)公眾參與意識和參與能力，將“自上而下”的被動參與變?yōu)椤白韵露稀钡闹鲃訁⑴c，進一步提高公眾參與的效果。

表1 各案例公眾參與情況對比

1.2.2 組織化團隊

從前4個案例可以看出，政府開始有意識地引導公眾選出自己的代表團隊表達訴求，與政府形成有效溝通。南京案例中沒有群眾組織或居委會，實際是因為擯棄了受限于人數(shù)、地域、時間的線下參與模式，通過互聯(lián)網(wǎng)引進電子政務等政府數(shù)字化辦公平臺，充分利用“南京秦淮”門戶網(wǎng)站，增加與公眾的互動，讓所有人均可隨時隨地參與決策?？梢?，當公眾參與達到人人可參與且事事有回應的程度時，公眾反而更傾向于以個人身份直接表達意見和訴求，不再需要組織來傳遞或增加聲音，也不再需要組織化團隊。因此，組織化團隊只是公眾參與發(fā)展進程中的階段化產(chǎn)物。

1.2.3 法律規(guī)范制度

雖然《城市規(guī)劃法》《行政許可法》《房屋征收補償條例》等法律法規(guī)均對公眾參與的內(nèi)容有所涉及，但并未明確規(guī)定具體參與程序，實施過程中也缺乏實施細則。法律的缺位使許多居民對公眾參與不信任、不關心，而缺少相關技術規(guī)范和管理辦法更使每次公眾參與流程都“無跡可循”。第1個案例缺乏監(jiān)督機制和監(jiān)督主體，另外4個案例的監(jiān)督方式不夠規(guī)范和完善，僅靠群眾個體、群眾代表和群眾團體的監(jiān)督效果十分有限，且群眾代表和群眾團體在一定程度上也存在“尋租”可能，因此只有制定嚴格統(tǒng)一的法律規(guī)范才能最大程度保障群眾利益。

1.2.4 項目后期回訪

5個案例中，僅2個進行了簡單的后期回訪和考察，二者均未全面深入地總結(jié)前期工作成效，也未形成總結(jié)性的報告或成果。根據(jù)PDCA理論，在工程項目管理活動中，1個完整的循環(huán)應包括：制定計劃（Plan）、執(zhí)行計劃（Do）、檢查成果（Check）、處理成果（Action），而后期回訪和考察工作對應非常重要的檢查成果和處理成果2個后期環(huán)節(jié)，無論缺失哪個環(huán)節(jié)都不利于項目的質(zhì)量控制和經(jīng)驗總結(jié)。當前我國棚改項目公眾參與中未重視后期回訪考察工作，這種忽視很大程度上阻礙了公眾參與機制的發(fā)展和完善。

1.2.5 第三方利益無關者

南京案例首次引入高校師生志愿者這種第三方利益無關者參與棚改項目。第三方利益無關者是指基于保障公民社會權利、既非事項利害關系人又非盈利性質(zhì)的專業(yè)團體或機構(gòu)，屬于中立的非政府組織及社會團體，有別于傳統(tǒng)的專家論證模式，他們并非“政府規(guī)劃師”，而是“社會規(guī)劃師”，以其專業(yè)修養(yǎng)為基礎，更多承擔社會公共職責，協(xié)調(diào)多元利益。目前，第三方已經(jīng)在自然保護、環(huán)境保護、政府績效評估乃至城市管理方面實現(xiàn)了重要作用。引入第三方利益無關者參與具有以下優(yōu)勢。

1）“敢于”違背政府不合理意愿，促進項目公平公正。

2）優(yōu)化公眾參與結(jié)構(gòu)，起到政府與公眾溝通的橋梁紐帶作用。

3）基于專業(yè)知識和能力，全過程為項目提供更完善、客觀的建議。

引入第三方協(xié)助棚改，既可避免政府意愿占主導、公眾利益受損害的情況發(fā)生，也可彌補棚戶區(qū)居民知識水平不高、參與能力不足的缺陷。

1.2.6 小結(jié)

從分析中看出，我國棚改過程具有以下特點。

1）公眾的參與意識和參與能力逐漸提高。隨著時代進步，公眾自身的意識和能力有所提高；政府主動采取各種措施激發(fā)公眾的參與意識，培養(yǎng)其參與能力。

2）組織化團隊先出現(xiàn)后消失，說明在特定階段，組織化團隊是有效促進公眾參與的方式。

3）隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)更便捷有效的參與渠道。

4）充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用可讓項目開展事半功倍。

5）公眾參與的法律規(guī)范經(jīng)歷了從無到有、不斷完善的過程。

6）部分地區(qū)開始嘗試新的公眾參與手段——引入第三方利益無關者，幫助群眾更好表達訴求。

7）項目后期回訪似乎一直被忽視，后評價和反饋階段遲遲未被重視。

2 建議

1）政府應繼續(xù)加強引導，增強公眾參與意識，培養(yǎng)公眾參與能力。

2）適當設置組織化程度高的群眾組織，匯集公眾意見及建議，傳達政府政策思想，形成政府與公眾之間有效的溝通渠道。

3）努力創(chuàng)新網(wǎng)絡參與平臺，充分利用電子媒介引領全民參與，如建立數(shù)字化辦公平臺及網(wǎng)站，開通微博、微信和小視頻賬號進行宣傳等，最大程度擴大公眾參與覆蓋面，縮小公眾與政府之間的距離，消除參與時間、地點等限制。

4）細化參與過程中的相關規(guī)定，構(gòu)建完整的被法律承認、有明確制度約束和權利實現(xiàn)途徑的基本參與程序。

5）重視項目后期回訪，對成功經(jīng)驗予以標準化，對失敗教訓進行總結(jié)并引起重視，對未解決的問題在下個項目中完善，如此循環(huán)，形成公眾參與適用體系，提高實踐效率。

6）將黨員帶頭作用是引入公眾參與中，把黨的指示和精神變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，把群眾的利益和愿望轉(zhuǎn)化為黨的政策和決策，二者相輔相成，形成良性循環(huán)，推進棚改項目高效開展。

7）引入高校師生志愿參與模式，既可保證成員的專業(yè)性、中立性，又不會花費過多經(jīng)費支持組織運作，同時還可在一定程度上促進高校“產(chǎn)學研”結(jié)合。

從以上7點作用效果看，1）是增強參與效果的根本；2）～5）是提高參與效果的最直接手段；6）則是符合國情的有效引導方式；7）可作為1種輔助機制。

3 結(jié)語

總體來說我國棚改的公眾參與在實踐中一直在不斷地完善和改進，如果對近10年的優(yōu)秀實踐案例進行更多挖掘、分析和總結(jié)，或可摸索出較為完整的棚改公眾參與機制。