□ 鄭子青

德國是地處中西歐的高度發(fā)達國家，也是世界上社會治理制度、福利制度、法律制度都很完備的國家。根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年底，德國總?cè)丝跒?293萬人，是歐盟人口最多的成員國，也是歐洲第一、世界第四的經(jīng)濟大國。作為一個聯(lián)邦制國家，德國政府由聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級組成?；谏鐣灾蔚纳詈駛鹘y(tǒng)，不僅各州與市鎮(zhèn)高度自治，而且在社區(qū)治理方面也突出地體現(xiàn)了自治特色，其采取的是社會組織、團體與公民廣泛參與的民主化管理體制，可以為我國的社區(qū)治理發(fā)展提供一定的啟示。

一、德國社區(qū)治理的發(fā)展現(xiàn)狀

在德國，大多數(shù)公眾事務(wù)可以在“城市辦公大廳”得到處理。以筆者曾經(jīng)在慕尼黑訪學(xué)期間的體驗來看，慕尼黑城市辦公大廳就是一個直接面向普通民眾、提供政府服務(wù)和社會管理事務(wù)的基層單位。凡是居住在慕尼黑的，包括外國人甚至難民，都能在此獲得包含居住登記事務(wù)、護照簽證事務(wù)、駕駛相關(guān)事務(wù)、社會救助事務(wù)、住房管理事務(wù)等幾十項內(nèi)容的服務(wù)，確保了民眾能更方便、快捷、優(yōu)質(zhì)地解決待辦事宜。

在德國的社區(qū)之中，更多體現(xiàn)的是居民與社會組織、團體等共同參與進行自我管理和服務(wù)。德國的社區(qū)與我國社區(qū)在形態(tài)上有著很大的不同，其并非小區(qū)、街道等，而是包括了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)等不同形態(tài)的最基層的地方政府組織，同時也是居民高度自治的自我管理和服務(wù)的機構(gòu)。這與二戰(zhàn)后德國形成的聯(lián)邦制政體有關(guān)。各級政府在文化、教育、城市規(guī)劃等社會事務(wù)上有著相當大的自主權(quán)。據(jù)筆者在德的指導(dǎo)教授介紹，德國政府尤其是地方政府，在社區(qū)治理問題上所遵循的原則就是，除去政府應(yīng)當提供的公共服務(wù)之外，社區(qū)能夠處理的事務(wù)盡可能地讓社區(qū)自己處理。這種自我服務(wù)與管理也是德國社區(qū)治理發(fā)展的最大特色。

首先，德國社區(qū)治理有完備的法律保障。根據(jù)德國基本法（德國憲法）第二章第28條的規(guī)定，德國的基層組織和社區(qū)享有“在法律范圍內(nèi)處理一切地方事務(wù)的權(quán)利”。在此基礎(chǔ)上，德國聯(lián)邦議會與各州議會也通過了具體的地方治理法律章程。譬如聯(lián)邦議會出臺了《基層政府與社區(qū)的自我管理法》，各州議會出臺了《社區(qū)自治法》，對基層社區(qū)的運轉(zhuǎn)、社區(qū)組織的工作都做了相應(yīng)的規(guī)定，也對各政府機構(gòu)違反法律將會面臨的處罰作出了規(guī)定。基本法規(guī)定了地方自治的原則，地方法律則進一步明確具體的規(guī)定，以此成為社區(qū)治理的法律依據(jù)。

其次，德國社區(qū)治理有健康的體制機制保障。德國的社區(qū)治理主要依靠社區(qū)管理與服務(wù)機構(gòu)，遵循著法律賦予的高度自治原則，為居民提供各式各樣政府公共服務(wù)以外的服務(wù)。而這種“自治”與“自我”，離不開健康的體制機制保障。一般而言，德國社區(qū)中的各種教會團體、協(xié)會、聯(lián)合會等都實行集體領(lǐng)導(dǎo)與民主管理模式。這些機構(gòu)的工作人員負責完成本機構(gòu)在本社區(qū)內(nèi)的日常工作任務(wù)。他們多是由機構(gòu)理事會和參議會任命和聘請。而這些機構(gòu)的理事會和參議會又都是由機構(gòu)成員亦即社區(qū)成員選舉產(chǎn)生的。他們大多是某一方面的專家或者熱心于公眾事業(yè)的兼職人員，并無報酬，負責的是對社區(qū)項目進行審核，以及社區(qū)工作的檢查與評估。這些大大小小的團體、協(xié)會、聯(lián)合會，在社區(qū)居民的監(jiān)督之下從事著不同的社會服務(wù)工作，如就業(yè)技能培訓(xùn)、信息服務(wù)、家政服務(wù)等等。同時，其活動方式與活動內(nèi)容都由自身根據(jù)所在社區(qū)居民的需求來決定。這種自治的體制機制成了德國社會治理的基石。

再次，德國社區(qū)治理有合理的經(jīng)費分擔保障，遵循自治與自我管理原則，但這并不是說所有的經(jīng)費都由社區(qū)居民承擔。其社區(qū)治理經(jīng)費主要來源有三：一是聯(lián)邦與各州政府的財政撥款，包括日常管理費用以及社區(qū)項目費用等；二是社區(qū)稅收；三是社區(qū)提供公共服務(wù)所收取的相應(yīng)成本費用。這三種渠道大約各占三分之一，較為合理地體現(xiàn)了政府、盈利機構(gòu)以及個人在社區(qū)治理中的成本分擔。此外，還有一些社會捐助。當社區(qū)要進行相應(yīng)改造或新建設(shè)施所需款項較大時，社區(qū)也可向州政府甚至聯(lián)邦政府提出申請，由政府部門進行必要的評估，再根據(jù)評估結(jié)果給予相應(yīng)支持。

綜上，完備的法律保障了德國社區(qū)治理的獨立性，賦予了本地居民、機構(gòu)更大限度的自主治理權(quán)利；健康的體制機制保障了德國社區(qū)治理以本地居民為宗旨的服務(wù)核心，避免了缺位、越位或錯位的現(xiàn)象；合理的經(jīng)費分擔保障了德國社區(qū)治理的可持續(xù)性，也令所有人認識到社區(qū)治理是所有居民、機構(gòu)與政府需要共同擔責的事情。

二、德國社區(qū)治理中的居民參與

正是由于前述的法律、體制機制、經(jīng)費保障三個基石，德國的居民在社區(qū)治理過程中得以廣泛且具體地參與。

作為社區(qū)治理的主體之一，德國的社區(qū)居民十分積極地參與到各類社區(qū)事務(wù)的決策和監(jiān)督中來。筆者在德期間，訪問過薩克森州首府德累斯頓，這座號稱“易北河上的佛羅倫薩”的城市不僅是德國重要的文化、政治、經(jīng)濟中心，也是德國重要的科研中心，于2004年被聯(lián)合國教科文組織列入世界文化遺產(chǎn)名錄。1996年，德累斯頓為了改善城市交通，決定在易北河上建造一座現(xiàn)代化公路橋梁，但因經(jīng)費問題遲遲未決。直到2005年德累斯頓市政府再次提出此事，并交由全民投票表決，將近七成市民投贊成票之后政府決定開工建設(shè)，但市議會以建造大橋會破壞易北河岸古老風(fēng)光、影響其世界文化遺產(chǎn)稱號為由堅決反對。最終市議會與市政府對簿公堂，法院根據(jù)民意判決市政府勝訴。此事的結(jié)果是大橋得到修建，居民生活條件得到改善，同時德累斯頓也于2009年被世界文化遺產(chǎn)名錄除名。從這件事中，暫且不評論被世界文化遺產(chǎn)除名，更關(guān)鍵的是可以看出，在德國公眾的參與對于政府決策所起到的直接影響，也能看出當?shù)卣嗟厥且员憷用裆顬楹诵膩砜剂抗舱叩膶嵤┡c否。同時，德國的社區(qū)居民不僅積極參與各類社區(qū)事務(wù)，此種參與還非常有效。比如社區(qū)自治管理服務(wù)機構(gòu)在進行任何一項公眾事務(wù)決策之前，都會采取登門入戶征求意見、街頭隨機詢問居民、網(wǎng)上征求意見等方式接受社區(qū)居民的參與。對于提出人數(shù)較多的合理意見或建議，都會在隨后的決策中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。

三、德國社區(qū)治理中的社會組織參與

德國的社區(qū)自治模式不僅促成了公眾的積極參與，也同樣促成了大量民間力量的興起。各類非政府組織和非營利性機構(gòu)的出現(xiàn)，涉及到本地居民生活的方方面面，在社會各個層面發(fā)揮著重要作用。這些社會組織的責任是維護會員的共同利益，在必要時會出面與政府或其他組織談判協(xié)商，以解決糾紛、確保社區(qū)居民的合法權(quán)益。更多的則是提供政府公共服務(wù)之外的服務(wù)，以保證本地社區(qū)的有效、良好運轉(zhuǎn)。

筆者在德期間考察了位于慕尼黑東南部陶夫基興市的非盈利社區(qū)服務(wù)組織——鄰里互助協(xié)會（Nachbarschaftshilfe-Taufkirchen）。整個陶夫基興市人口約為1.8萬人，鄰里互助協(xié)會350名員工大部分由本地社區(qū)居民構(gòu)成，所服務(wù)的會員超過1500人，約占城市人口的十分之一，服務(wù)的地區(qū)包括陶夫基興市及周邊地區(qū)。其服務(wù)的內(nèi)容主要聚焦于兒童和家庭的支持和指導(dǎo)、外國公民的融入、老年及需要照顧人群的護理等。以社區(qū)老人護理為例，鄰里互助協(xié)會的工作人員為老人提供從起床到入睡期間的各類服務(wù)，包括基礎(chǔ)護理、心理陪伴、醫(yī)療支持、外出活動、午餐配送、購物等。據(jù)了解，協(xié)會的醫(yī)護人員能一次同時服務(wù)約80名患病老人。對于社區(qū)內(nèi)的幼兒，作為家庭教育和幼兒園教育的補充，協(xié)會提供8名有經(jīng)驗的幼兒教師對孩子們進行分組陪護。經(jīng)過預(yù)約，孩子們可每周由這些幼兒教師帶領(lǐng)進行朗讀、唱歌、體操、游戲等活動。對于社區(qū)內(nèi)的學(xué)生，以5-10歲的小學(xué)生為例，當他們學(xué)校放假時，協(xié)會提供豐富多彩的假期活動，除去活動所需的門票、旅費等，每個孩子一天只需繳納20歐元即可享受到由社區(qū)協(xié)會組織的包含午餐、飲品以及各類材料費用的攀巖、廚藝、體育館運動等活動。對于協(xié)會的運轉(zhuǎn)，政府及各界也都提供了各種幫助。比如陶夫基興市政府提供資金支持，用于協(xié)會的辦公及活動場所租賃，教堂提供場所用于支持協(xié)會舉辦義賣市場，還有許多企業(yè)、居民給協(xié)會的捐款。

從陶夫基興市鄰里互助協(xié)會可以看出，德國的社會組織在社區(qū)治理過程中的參與程度非常高，有效地彌補了政府的短板。這種居民自治的形態(tài)，既增強了當?shù)孛癖姷纳鐣⑴c感，也有助于在政府和民眾間建立一個中間區(qū)域，讓民眾運用自發(fā)的力量解決生活工作中的問題，從而降低社區(qū)治理的成本，提升社區(qū)治理的效率。

四、德國社區(qū)治理對中國的啟示

前已述及，以居民自治為典型形態(tài)的德國社區(qū)治理發(fā)展已非常成熟。它不是簡單地依賴政府，而是通過社區(qū)居民、社會組織等的參與來進行社區(qū)的日常管理與維護。這種社區(qū)的高度自治和自我管理不但對社區(qū)居民的民主參與意識培養(yǎng)具有重要的意義，還有利于明確政府、社會組織、社區(qū)居民各自的職責，發(fā)揮各社區(qū)治理主體的作用，使許多社會問題和各種居民矛盾在基層得到解決，從而減少國家與社會治理的成本。這種社區(qū)治理的經(jīng)驗，對中國的治理發(fā)展具有一定的學(xué)習(xí)和借鑒意義。不過，在學(xué)習(xí)與借鑒之前，還有必要看到中德兩國國情的不同。一是兩國人口規(guī)模相差巨大。盡管德國是歐盟人口最多的國家，但也僅相當于中國的6‰多。筆者調(diào)研過的陶夫基興市只有1.8萬人，在德期間居住的普拉內(nèi)格市只有1.5萬人。這樣的人口數(shù)量在我國顯然也只能勉強抵得上一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至有的規(guī)模稍大的村莊常住人口都有數(shù)萬人。這種人口規(guī)模的巨大差異，帶來的社區(qū)治理難度必然會大大增加。二是中國的人口流動性更強。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的飛速發(fā)展，我國大量的外出務(wù)工人員從農(nóng)村進入城市就業(yè)、生活，流動人口成了很多大城市、特大城市社區(qū)的新居民。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2018年全國農(nóng)民工總量為28836萬人。這與德國各地社區(qū)人口幾乎絕對穩(wěn)定大不相同，由此也帶來了中國社區(qū)治理難度的進一步加大。三是中國基層治理的傳統(tǒng)路徑依賴影響較大。盡管我國《憲法》《城市居民委員會組織法》《村民委員會自治法》等對基層社區(qū)治理有相應(yīng)的規(guī)定，但作為最基層的社區(qū)自治單位——居委會和村委會，在社區(qū)治理過程中，仍然很大程度上受到傳統(tǒng)的自上而下的行政體制影響，更多地仍是對上級負責，完成上級交辦任務(wù)。而作為治理對象的社區(qū)居民表現(xiàn)出更多的是被動接受與服從。所有這些，說明我國的社區(qū)治理不能照搬德國經(jīng)驗，但這并不影響我們從德國經(jīng)驗中獲得相應(yīng)的啟示。

首先，要切實推動建立各類資源、服務(wù)下沉到社區(qū)的機制。黨的十九大報告指出，要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。這就需要明確政府管理和社區(qū)自治的權(quán)責劃分，將治理的關(guān)口前移，將資源、服務(wù)下沉到基層，處理好自治與共治的關(guān)系等。通過改直接干預(yù)為間接引導(dǎo)，形成良好的政府與自治機構(gòu)互動互補的合作關(guān)系。以此促進基層政府的服務(wù)轉(zhuǎn)型，整合社區(qū)治理資源，理順社區(qū)治理體制，減少社區(qū)治理層級。真正減輕當前基層社區(qū)自治機構(gòu)過重的行政負擔，形成更加科學(xué)、有效的社區(qū)治理機制。

其次，應(yīng)大力推動社區(qū)居民參與治理。普遍來看，我國居民參與社區(qū)治理的主動性較低，也缺乏相應(yīng)的利益訴求表達渠道，大多數(shù)城市社區(qū)更是一個陌生人社會。因此需要通過多種方式激勵、引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理。一是豐富參與途徑，激發(fā)參與意愿，包括定期組織居民會議，進行社區(qū)治理的意見征集，暢通社區(qū)居民提出意見或建議的渠道，并及時進行反饋。二是完善社區(qū)治理公開制度，依法保障居民對社區(qū)各項公共事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。并且要積極推進社區(qū)治理的信息化、智能化。除了利用傳統(tǒng)的社區(qū)宣傳欄進行社區(qū)公共事務(wù)的公示，還應(yīng)積極利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新興平臺保證信息的傳播與覆蓋。三是明確社區(qū)居民的責任與義務(wù)。在居民有各類服務(wù)需求的同時，也要明確居民對于本社區(qū)所應(yīng)盡的責任與義務(wù)，并配套相應(yīng)的獎懲措施。以此幫助居民真正形成社區(qū)治理的責任意識、服務(wù)意識和參與意識。

再次，應(yīng)積極培育社會組織參與社會治理。隨著當前居民利益訴求的多元化，僅僅依靠政府或者居民個人已經(jīng)難以滿足社區(qū)治理的目標。必須推動各類社區(qū)型社會組織發(fā)展，以此滿足社區(qū)日常管理及居民自我實現(xiàn)的需要。國家宜積極引導(dǎo)、幫助各類社區(qū)型社會組織建設(shè)，保護社會組織的成長空間，彌補政府服務(wù)的局限性，把能讓社會辦的事盡可能地讓社會去辦，如公益事業(yè)的宣傳、特殊人群照顧、文化體育活動等等。以此為社區(qū)居民提供更為人性化的服務(wù)，滿足居民的真實需求。

此外，還應(yīng)進一步提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當前我國基本公共服務(wù)不足與不均仍是一個很大的現(xiàn)實問題，這當然取決于政府財力與人口以及現(xiàn)實發(fā)展狀況，但社會發(fā)展的未來目標仍然應(yīng)當是努力提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。無論是政府部門本身，還是引導(dǎo)、鼓勵、購買社會組織和市場參與來提供各類公共設(shè)施、軟性服務(wù)等，整體的公共服務(wù)供給都應(yīng)當更加充足與公平。

總之，德國社區(qū)治理的經(jīng)驗，有助于我們把握中國社區(qū)治理的發(fā)展方向，形成多元化治理主體的基層社區(qū)自治模式，提高社區(qū)治理的水平與效率。而通過社區(qū)治理模式的發(fā)展，則能進一步地推進中國社會治理的理念、范式、體制機制、方式方法和路徑變革，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。