文/吳大明 劉志文 畢瑩 陳陽 朱銳

2019年5月13-17日，聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室組織召開了第六屆全球減少災(zāi)害風(fēng)險平臺（GP2019）大會。會議期間，發(fā)布了《減少災(zāi)害風(fēng)險全球評估報告（2019）》。

2019年5月13-17日，聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室（UNDRR）組織召開了第六屆全球減少災(zāi)害風(fēng)險平臺（GP2019）大會。來自全球182個國家的4 000多名各界代表共聚瑞士日內(nèi)瓦，就全球災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對等議題進(jìn)行廣泛交流和商討。

此次大會的主題是“韌性紅利：邁向可持續(xù)性和包容性的社會”，與會者就全球災(zāi)害風(fēng)險、世界各國防災(zāi)減災(zāi)工作開展、以及國際框架協(xié)議落實(shí)等多個議題作了深入交流，并就未來在防災(zāi)減災(zāi)創(chuàng)新發(fā)展合作方面達(dá)成了共識。會議期間，UNDRR發(fā)布了《減少災(zāi)害風(fēng)險全球評估報告（2019）》（以下簡稱GAR2019），就2015年《2015-2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》（以下簡稱《仙臺框架》）實(shí)施以來全球防災(zāi)減災(zāi)的工作進(jìn)展、以及防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)作了全面的梳理和總結(jié)，提出了以構(gòu)建和完善可持續(xù)性和包容性的社會來增強(qiáng)和擴(kuò)大防災(zāi)減災(zāi)工作的參與面和受眾面，以便進(jìn)一步整合社會各界力量來推進(jìn)全球防災(zāi)減災(zāi)工作的發(fā)展。

本文通過對GAR2019的簡要分析，為全面掌握全球防災(zāi)減災(zāi)工作的重點(diǎn)和行動方向提供參考，并為推進(jìn)我國防災(zāi)減災(zāi)工作提供啟示借鑒。

背景

UNDRR是聯(lián)合國秘書室下設(shè)的辦事處，位于日內(nèi)瓦。1999年12月，聯(lián)合國大會通過了國際減災(zāi)戰(zhàn)略，并于聯(lián)合國秘書處設(shè)立UNDRR，以確保該戰(zhàn)略的實(shí)施。2001年，根據(jù)聯(lián)合國大會第56/195號決議，UNDRR的職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)大，作為聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)部門，來協(xié)調(diào)和協(xié)同聯(lián)合國各部門和區(qū)域組織的減少災(zāi)害風(fēng)險活動、社會經(jīng)濟(jì)活動和人道主義活動。2006年，在《2005-2015年兵庫行動框架》（以下簡稱《兵庫框架》）實(shí)施后，根據(jù)聯(lián)合國大會第61/198號決議，UNDRR組建了全球減少災(zāi)害風(fēng)險平臺，使其成為全球減少災(zāi)害風(fēng)險的重要經(jīng)驗交流分享論壇。同時，就聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險框架的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測評估，每兩年發(fā)布一次分析總結(jié)報告。多年來，UNDRR先后發(fā)布了7份（含GAR2019）報告，圍繞著減少災(zāi)害框架的實(shí)施推進(jìn)，就各類災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對及災(zāi)害影響因素進(jìn)行了深入的分析研究，提出了大量合理可行的防災(zāi)減災(zāi)措施建議。例如，2017年的評估報告著重指出人類活動與氣候變化對防災(zāi)減災(zāi)工作的影響，呼吁全球加強(qiáng)對島嶼國家的關(guān)注。

作為聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險工作開展的主要部門，UNDRR積極推動《仙臺框架》的實(shí)施，并定期對其實(shí)施狀況進(jìn)行評估，力圖使其成為繼《兵庫框架》后的又一具有國際影響力的防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)性協(xié)議。UNDRR下設(shè)5個部門，并在全球各地設(shè)置了5個區(qū)域外派辦事處，共有員工120余人。

當(dāng)前全球防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

從對GAR2019的分析和相關(guān)資料來看，當(dāng)前全球防災(zāi)減災(zāi)面臨的挑戰(zhàn)可簡單分為以下三個方面：

一是事故災(zāi)害的易發(fā)多發(fā)頻發(fā)成為新常態(tài)。由于人類活動及全球氣候變化的影響，事故災(zāi)害較以往更容易發(fā)生。以美國為例，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）報告指出，美國重大災(zāi)害的平均數(shù)量在逐年增加，從20世紀(jì)80年代每年的25個增加到2010年以來的每年近90個。并且，由于經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的推廣，在改造世界的同時也給人類帶來了新的災(zāi)害風(fēng)險，如生物技術(shù)的使用對環(huán)境產(chǎn)生一系列的連鎖效應(yīng)，進(jìn)而對氣候災(zāi)害造成影響。

二是災(zāi)害風(fēng)險的非線性發(fā)展使其復(fù)雜程度越來越高。社會發(fā)展使人類活動的范圍和頻次有了大幅的增加，使得災(zāi)害風(fēng)險以非線性的速度快速發(fā)展，災(zāi)害風(fēng)險體系的復(fù)雜性較以往有了巨大的提高，給事故預(yù)防預(yù)測帶來了更多的困難，也為制定和實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)政策措施造成了更大的難度。例如，工業(yè)化社會以來，自然災(zāi)害的發(fā)生不僅僅是自然現(xiàn)象的一種表現(xiàn)，更是人類社會發(fā)展影響的結(jié)果，如生產(chǎn)生活選址布局、土地開發(fā)利用規(guī)劃及植被種植保護(hù)等多方面因素的疊加對自然災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展起到了重要的影響。

三是全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不公平性為部分國家防災(zāi)減災(zāi)工作的開展造成一定的困難。國家的防災(zāi)減災(zāi)工作開展是基于本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度并受財政投入和物資保障的影響和支持。近年來，由于全球各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭加速，國與國之間的發(fā)展差距越來越大，加之部分地區(qū)社會動蕩劇烈，使部分地區(qū)和相關(guān)國家無力開展防災(zāi)減災(zāi)工作，進(jìn)而造成了自然災(zāi)害應(yīng)對工作的惡性循環(huán)。例如，非洲部分國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢，政府連年的防災(zāi)減災(zāi)投入幾乎為零，自然災(zāi)害造成的后果也越來越嚴(yán)重。

在看到困難和挑戰(zhàn)的同時，我們也看到了社會的進(jìn)步為防災(zāi)減災(zāi)工作帶來了更多的機(jī)遇，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

一是全球防災(zāi)減災(zāi)框架的推動和落實(shí)不斷深入?！断膳_框架》的制定和實(shí)施對于推動國際社會和世界各國共同開展防災(zāi)減災(zāi)工作起到了積極的作用，在其指導(dǎo)下，許多國家的防災(zāi)減災(zāi)工作都取得了一定的成效。例如，在卡塔爾，政府通過立法和政府機(jī)構(gòu)改革來積極響應(yīng)全球防災(zāi)減災(zāi)工作的共同開展；在斯里蘭卡，基于《仙臺框架》，政府制定并細(xì)化形成符合本國防災(zāi)減災(zāi)工作開展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了國際指導(dǎo)框架與本國國情的科學(xué)對接。

二是越來越多的國家政府和社會各界力量參與全球防災(zāi)減災(zāi)工作。在推動《仙臺框架》實(shí)施落實(shí)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國組織簽署的相關(guān)協(xié)議及實(shí)施為防災(zāi)減災(zāi)工作拓寬了思路，并使越來越多的國家和社會力量以不同的方式來開展行動，從各個領(lǐng)域為防災(zāi)減災(zāi)工作的開展注入了新的力量。例如，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》等協(xié)議的制定和實(shí)施，從人類社會發(fā)展總體藍(lán)圖繪制、城市可持續(xù)發(fā)展和國際援助等多個方面為防災(zāi)減災(zāi)工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

三是科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為防災(zāi)減災(zāi)工作的開展提供了更多的支撐?？萍歼M(jìn)步是一把雙刃劍，它會使人類對科技依賴性增加，進(jìn)而造成災(zāi)害抵御脆弱性增大，但更多情況下，科技進(jìn)步和改善提升了人類社會防災(zāi)減災(zāi)的能力。例如，對氣象數(shù)據(jù)和信息的廣泛采集和先進(jìn)算法的使用，能夠更好地分析和預(yù)測全球氣候變化發(fā)展趨勢，為局部區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險提供預(yù)警信息。實(shí)踐表明，基于科技進(jìn)步的信息廣泛共享能夠為各國共同應(yīng)對災(zāi)害提供有力的保障和支撐。

報告啟示與借鑒

從對GAR2019的主要內(nèi)容分析和未來減少災(zāi)害風(fēng)險機(jī)遇挑戰(zhàn)來看，防災(zāi)減災(zāi)工作的開展對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和應(yīng)急管理水平提升均具有重要的意義。多年來，世界各國在防災(zāi)減災(zāi)工作方面積極的探索和實(shí)踐，總結(jié)了較為豐富的經(jīng)驗，并形成了協(xié)同應(yīng)對各類災(zāi)害事故的良好框架和機(jī)制。GAR2019中有對防災(zāi)減災(zāi)工作過去的總結(jié)，有對全球災(zāi)害應(yīng)對現(xiàn)狀的分析，更有對未來工作發(fā)展趨勢的預(yù)判，并對各國合作開展防災(zāi)減災(zāi)工作提出了建議和措施。通過分析，其對我國應(yīng)急管理工作開展的啟示如下：

一是從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個方面來綜合考慮和開展防災(zāi)減災(zāi)工作。從GAR2019的內(nèi)容可以看出，當(dāng)前，社會對于防災(zāi)減災(zāi)工作的認(rèn)識已經(jīng)上升到一個新的高度，即它是一個綜合系統(tǒng)性的工作，需要各個方面的共同參與才能實(shí)現(xiàn)。僅從全球各國的合作關(guān)系框架來看，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》等協(xié)議的實(shí)施均與防災(zāi)減災(zāi)工作開展存在一定的相關(guān)性。因此，在今后各類政策措施的制定和實(shí)施過程中，均應(yīng)考慮其對防災(zāi)減災(zāi)工作的影響，以政策的包容協(xié)調(diào)來奠定防災(zāi)減災(zāi)工作順利開展的基礎(chǔ)。

二是以防災(zāi)減災(zāi)工作開展為契機(jī)，全面提升應(yīng)急管理水平。防災(zāi)減災(zāi)工作是應(yīng)急管理的重要組成部分，始終貫穿著應(yīng)急管理各個階段和各個程序，特別是自《仙臺框架》實(shí)施以來，人們對于防災(zāi)減災(zāi)工作和應(yīng)急管理的關(guān)系又有了更深的認(rèn)識。例如，“重建更美好”理念的提出是指在災(zāi)害恢復(fù)重建過程中就著手啟動防災(zāi)減災(zāi)工作，使人們更加重視預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等各個階段的防災(zāi)減災(zāi)工作開展，通過防災(zāi)減災(zāi)與各階段工作的緊密銜接，為應(yīng)急管理工作的健康發(fā)展增強(qiáng)了保障。

三是加強(qiáng)國際合作，以區(qū)域或災(zāi)種協(xié)同應(yīng)對為契機(jī)，構(gòu)建國際災(zāi)害應(yīng)對聯(lián)合力量。自然災(zāi)害的發(fā)生受各類因素影響，且其影響范圍較大，從GAR2019中可以看出，近年來的大部分自然災(zāi)害均會對一定區(qū)域內(nèi)的相關(guān)國家造成嚴(yán)重影響。因此，從人類社會的共同福祉和優(yōu)勢力量互補(bǔ)的角度考慮，國際（特別是區(qū)域）災(zāi)害力量的聯(lián)合具有重要的意義。例如，在應(yīng)對臺風(fēng)洪水類災(zāi)害方面，受某一臺風(fēng)影響的各個國家就防災(zāi)減災(zāi)、氣象監(jiān)測、預(yù)警信息、災(zāi)情評估、應(yīng)急救援等方面的信息和資源力量實(shí)現(xiàn)某種程度上的共享，以區(qū)域合力的姿態(tài)來提高災(zāi)害應(yīng)對的效率。

四是創(chuàng)新完善防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，積極調(diào)動社會各方力量參與。從GAR2019和近年來全球各國災(zāi)害應(yīng)對的實(shí)踐經(jīng)驗來看，防災(zāi)減災(zāi)工作的開展是一項社會各方力量共同參與的工作。國際組織、各國政府、社會組織團(tuán)體、私營企業(yè)、社群和公眾個人均是防災(zāi)減災(zāi)工作開展的重要力量，均可通過各種方式和途徑來參與此項工作。例如，GAR2019就提出發(fā)揮私營金融機(jī)構(gòu)的力量，通過將災(zāi)害風(fēng)險管理納入其業(yè)務(wù)體系的方式，來實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)與災(zāi)害金融保險一體發(fā)展的目標(biāo)。

五是加強(qiáng)災(zāi)害與風(fēng)險數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，為政策措施的科學(xué)合理制定和設(shè)施提供支撐。從GAR2019的分析來看，隨著社會發(fā)展加快和氣候變化加劇，災(zāi)害風(fēng)險的疊加效應(yīng)愈發(fā)明顯，以往僅從單一災(zāi)種出發(fā)來進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式顯得單一單薄，已無法為防災(zāi)減災(zāi)綜合工作的開展提供全面的參考和支撐。因此，應(yīng)在以往災(zāi)種數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大與其相關(guān)的社會影響因素、人文影響因素和自然影響因素的統(tǒng)計范圍，并通過數(shù)據(jù)分析研究找準(zhǔn)其內(nèi)在的相互關(guān)系，為更加全面準(zhǔn)確的災(zāi)害預(yù)測、防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害應(yīng)對工作提供支撐保障。

六是科學(xué)開展防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制工作對于指導(dǎo)國家和地方未來一段時期防災(zāi)減災(zāi)工作的開展具有重要意義，如《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》為“十三五”期間的防災(zāi)減災(zāi)工作指明了方向目標(biāo)。而從GAR2019的分析來看，由于防災(zāi)減災(zāi)工作與社會發(fā)展的交織重疊，未來防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制工作應(yīng)全面考慮與各類社會發(fā)展規(guī)劃編制的銜接和協(xié)同，從更加全面的角度上為防災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)展指明方向。例如：將國際和區(qū)域組織防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)納入規(guī)劃編制內(nèi)容，以及加強(qiáng)與國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制和規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展。