文/閃淳昌

2019年8月10日，臺(tái)風(fēng)“利奇馬”以超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)強(qiáng)度登陸浙江溫嶺沿海，為2019年以來(lái)登陸我國(guó)的最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，也是建國(guó)以來(lái)登陸我國(guó)華東地區(qū)的第三強(qiáng)風(fēng)。截至8月13日16時(shí)，臺(tái)風(fēng)“利奇馬”造成浙江、上海、江蘇、山東、安徽、福建、河北、遼寧、吉林9省（市）1288.4萬(wàn)人受災(zāi)，4萬(wàn)多消防指戰(zhàn)員參加搶險(xiǎn)救援。臺(tái)風(fēng)來(lái)臨時(shí)，應(yīng)急管理部門應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？本刊特邀國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌教授，回顧了2017年受中央政府委派，帶領(lǐng)專家組赴澳門協(xié)助應(yīng)對(duì)“天鴿”臺(tái)風(fēng)的經(jīng)歷，給大家以啟示。

2017年8月23日，“天鴿”臺(tái)風(fēng)正面襲擊我國(guó)珠海和澳門，給這兩地造成了重大傷亡和損失。臺(tái)風(fēng)登陸之后最可怕的是“三碰頭”，即臺(tái)風(fēng)、暴雨、大潮疊加在一起。這次“天鴿”臺(tái)風(fēng)對(duì)珠海和澳門就是“三碰頭”。特別是澳門，多少年沒有發(fā)生過(guò)這樣大的災(zāi)難，許多澳門同胞自稱澳門是“蓮花寶地”，但這次災(zāi)難來(lái)臨的時(shí)候，整個(gè)澳門停電停水，一度癱瘓。此前，澳門沒有區(qū)分臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)臺(tái)風(fēng)和超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，他們都籠統(tǒng)地稱“臺(tái)風(fēng)”，以前澳門一掛“風(fēng)球”，群眾就認(rèn)為臺(tái)風(fēng)肯定繞著澳門走，成了“放假”的信號(hào)，根本沒有應(yīng)急準(zhǔn)備。但這次“天鴿”臺(tái)風(fēng)登陸之后給澳門造成了重大傷亡。

中央政府“兩個(gè)破例”

當(dāng)時(shí)中央政府救災(zāi)采取了“兩個(gè)破例”：一是應(yīng)澳門特區(qū)政府行政長(zhǎng)官的請(qǐng)求，習(xí)近平主席批準(zhǔn)，駐澳門部隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)——這在香港、澳門回歸祖國(guó)之后是第一次！我們的人民子弟兵奮戰(zhàn)72小時(shí)，把倒塌的樹木、堵塞的交通全部打通；把所有垃圾清理掉，避免發(fā)生疫情；完成任務(wù)之后又迅速撤回軍營(yíng)。澳門的群眾看在眼里，紛紛為我們駐澳門部隊(duì)“點(diǎn)贊”！二是應(yīng)澳門特區(qū)政府的請(qǐng)求，中央政府派我?guī)ьI(lǐng)23名專家趕赴澳門，和澳門特區(qū)政府、人民一起應(yīng)對(duì)這場(chǎng)災(zāi)難，我們?cè)诤桶拈T特區(qū)政府和人民應(yīng)對(duì)這場(chǎng)災(zāi)難的斗爭(zhēng)中，有幾點(diǎn)深切的體會(huì)：

一是澳門特區(qū)政府廣大民眾自強(qiáng)愛澳、愛國(guó)的情懷。面對(duì)臺(tái)風(fēng)，澳門的保安部隊(duì)奮不顧身傾力救援，街坊鄰里獻(xiàn)出愛心，社團(tuán)組織積極參與，中央駐澳的機(jī)構(gòu)也積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)。澳門人民守望相助，為應(yīng)對(duì)這場(chǎng)災(zāi)難作出了重要貢獻(xiàn)。

二是證明我們祖國(guó)始終是特區(qū)應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難的堅(jiān)強(qiáng)后盾，彰顯了“一國(guó)兩制”方針的制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)時(shí)珠海和廣東部分地區(qū)受災(zāi)也很嚴(yán)重，但是我們把所有的救災(zāi)資源都盡可能地提供給澳門，澳門只停了一天電，而珠海三天才完全恢復(fù)；澳門因?yàn)闆]有準(zhǔn)備，樹木倒塌之后想找個(gè)電鋸都沒有，內(nèi)地緊急抽調(diào)了大批的搶險(xiǎn)救災(zāi)物資；澳門停電停水之后，老百姓沒有水喝，內(nèi)地的消防車一輛一輛地給澳門送過(guò)去。澳門同胞對(duì)我們內(nèi)地，特別是廣東省給予的無(wú)私援助非常感激。正像黨的十九大報(bào)告中講的，“我們確保一國(guó)兩制方針不會(huì)變，不動(dòng)搖，確保一國(guó)兩制實(shí)踐不變形，不走樣。”

三是澳門特區(qū)政府認(rèn)真反思、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并立即行動(dòng)。澳門特區(qū)政府及時(shí)設(shè)立了“檢討重大災(zāi)害應(yīng)變機(jī)制暨跟進(jìn)改善委員會(huì)”，澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安親自擔(dān)任主任。崔世安在澳門特別行政區(qū)政府2018年財(cái)政年度施政報(bào)告中指出：“風(fēng)災(zāi)既讓我們深刻反思，也激發(fā)我們迎難而上?！瓘亩婵偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、查找存在問(wèn)題、明確改善方向。”“落實(shí)加強(qiáng)軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，把居民生命財(cái)產(chǎn)和公共安全放在首要位置，切實(shí)提升防災(zāi)減災(zāi)的能力和水平?！?/p>

國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌教授（左）與澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安（右）會(huì)談

澳門特區(qū)政府讓我們幫助編制了《澳門“天鴿”臺(tái)風(fēng)災(zāi)害評(píng)估總結(jié)及優(yōu)化澳門應(yīng)急管理體制建議》報(bào)告和《澳門防災(zāi)減災(zāi)十年規(guī)劃（2019—2028年》。我們把國(guó)內(nèi)外最先進(jìn)的理念、技術(shù)和方法介紹給他們，他們從基礎(chǔ)設(shè)施、避難場(chǎng)所、培訓(xùn)教育、指揮平臺(tái)和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等各方面進(jìn)行了改進(jìn)，清華大學(xué)公共安全研究院范維澄院士及其團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的應(yīng)急指揮平臺(tái)得到了澳門特區(qū)政府的贊揚(yáng)并成功實(shí)施。

從“天鴿”到“山竹”“零死亡”的三個(gè)啟示

2018年，超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”再一次登陸香港、澳門和廣東，澳門的監(jiān)測(cè)預(yù)警、緊急避險(xiǎn)、指揮協(xié)調(diào)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、公眾自救互救能力明顯提升，一年來(lái)的真抓實(shí)干使澳門在超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)面前經(jīng)受住了考驗(yàn)，整個(gè)澳門“零死亡”。

“山竹”臺(tái)風(fēng)登陸澳門后，我和澳門特區(qū)政府行政長(zhǎng)官辦公室有關(guān)人員保持著電話聯(lián)系，他們告訴我，在抗擊“山竹”臺(tái)風(fēng)的過(guò)程中，出現(xiàn)了多項(xiàng)第一次：澳門史上第一次要求博企（博彩企業(yè)）暫停營(yíng)業(yè)、第一次啟動(dòng)低洼地區(qū)居民撤離、第一次協(xié)調(diào)博企和政府單位開放車位給市民、第一次全面啟用十六個(gè)避險(xiǎn)中心、第一次向全民發(fā)出緊急短訊、第一次使用廣播系統(tǒng)播放撤離警號(hào)……電視臺(tái)、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)以及特區(qū)政府新聞局等部門也是第一時(shí)間“滾動(dòng)”播放災(zāi)情及相關(guān)信息，確保了人民群眾“零死亡”。

2018年底，崔世安到中央政府述職，習(xí)近平主席表?yè)P(yáng)他和澳門特區(qū)政府，認(rèn)為他們是對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府?？傊?，這一切在特區(qū)政府防災(zāi)救災(zāi)工作上，具有里程碑意義，體現(xiàn)了特區(qū)政府以人民生命安全為首要任務(wù)，表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的政治擔(dān)當(dāng)。

第一個(gè)啟示：有準(zhǔn)備與沒有準(zhǔn)備不一樣，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，立足應(yīng)對(duì)大災(zāi)、巨災(zāi)和危機(jī)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個(gè)重要方面?！睆摹疤禅潯迸_(tái)風(fēng)給澳門造成重大傷亡，到超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”過(guò)后澳門“零死亡”，給我們的第一個(gè)啟示就是：有準(zhǔn)備與沒有準(zhǔn)備不一樣。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，立足應(yīng)對(duì)大災(zāi)、巨災(zāi)和危機(jī)。

我們國(guó)家是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，特別是臺(tái)風(fēng)，每年平均登陸我國(guó)東南沿海6～8次。習(xí)近平總書記在2019年初講話中提到“黑天鵝”事件和“灰犀?！笔录鎸?duì)這兩類事件，我們應(yīng)有充分的準(zhǔn)備。并且應(yīng)該辯證地看待這兩類事件：過(guò)去是“黑天鵝”，現(xiàn)在就成了“灰犀?！?；遠(yuǎn)看是“黑天鵝”，近看就是“灰犀?！保粚?duì)于一個(gè)小地方是“黑天鵝”，對(duì)于一個(gè)省、對(duì)于全國(guó)就是“灰犀?！薄?/p>

習(xí)近平主席在浙江和上海擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)候，曾提出，應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)要不怕十防九空、不怕興師動(dòng)眾、不怕勞民傷財(cái)，就怕給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成損失。我們要依靠科技進(jìn)步，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。要加快科技安全預(yù)警監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，加大突發(fā)事件和災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)實(shí)況的獲取能力和圖像信息的傳輸力度；要依靠科技加強(qiáng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查研判，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，對(duì)各種可能的風(fēng)險(xiǎn)及其原因要心中有數(shù)、對(duì)癥下藥、綜合施策；要推動(dòng)自動(dòng)駕駛、無(wú)人機(jī)、服務(wù)機(jī)器人、智能裝備等在危險(xiǎn)工序、環(huán)節(jié)和突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)用?？偠灾?，人與科技、裝備的最佳結(jié)合才能形成最有效的戰(zhàn)斗力。

第二個(gè)啟示：要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制

如今，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為全球的共識(shí)，2015年召開的第三次世界減災(zāi)大會(huì)，全世界187個(gè)國(guó)家，包括中國(guó)政府在內(nèi)，共同簽署了《2015-2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，世界各國(guó)一致認(rèn)為要把了解風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理放在非常重要的位置。

習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)：“著力增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力?！覀儽仨毎逊里L(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過(guò)得去。”

實(shí)踐證明，風(fēng)險(xiǎn)管理是應(yīng)急管理和危機(jī)管理的關(guān)口前沿，是預(yù)防為主的主要抓手，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，防止小風(fēng)險(xiǎn)演變成大風(fēng)險(xiǎn)，防止單一風(fēng)險(xiǎn)演變成綜合風(fēng)險(xiǎn)，防止局部風(fēng)險(xiǎn)演變成區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)演變成政治風(fēng)險(xiǎn)，防止國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)演變成國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)。

第三個(gè)啟示：越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展、越是現(xiàn)代化程度不斷提高，越是不能忽視可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，要努力建設(shè)安全韌性城市

災(zāi)難的損失首先和災(zāi)難的強(qiáng)度成正比，同時(shí)又和我們的脆弱性成正比，和暴露在災(zāi)害下人、財(cái)、物的集中程度成正比。但是，災(zāi)難的損失又和我們的應(yīng)急響應(yīng)能力成反比。其中，脆弱性、集中度和應(yīng)急響應(yīng)能力是對(duì)災(zāi)難損失影響大，且人類能加以控制的因素。

建設(shè)安全韌性城市已經(jīng)成為全球的共識(shí)。美國(guó)的紐約、英國(guó)的倫敦、日本的東京等，都在建設(shè)安全韌性城市，中央政府對(duì)北京、上海和雄安新區(qū)規(guī)劃的批復(fù)中，都提出要提高城市的韌性。

什么是韌性呢？就是我們自身能夠有效應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)部與外部的對(duì)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，能夠維持在災(zāi)難下的基本功能，而且能夠在災(zāi)后迅速恢復(fù)。

安全韌性城市最根本的目標(biāo)就是保障公眾的生命安全。我們根據(jù)這樣一個(gè)指導(dǎo)思想和理念，建議澳門特區(qū)政府“堅(jiān)持世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、澳門特色、高點(diǎn)定位。”“到2028年，基本建成與有效應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)相匹配，與澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與，覆蓋公共安全與應(yīng)急管理全過(guò)程、全方位的突發(fā)事件應(yīng)急體系，使澳門成為安全韌性的世界旅游休閑中心?！钡玫搅税拈T特區(qū)政府和廣大同仁的高度認(rèn)可。

當(dāng)今，我們國(guó)家應(yīng)急管理工作已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期，這個(gè)新時(shí)期在原來(lái)“一案三制”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和發(fā)展，突出表現(xiàn)在：進(jìn)一步堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀；構(gòu)建新時(shí)代的社會(huì)治理體制；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)。

我們應(yīng)該在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在新時(shí)期把我國(guó)的應(yīng)急管理工作進(jìn)一步推向深入。正像習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！?/p>