李璐

摘 要：40年來，在長江航運行政管理體制上，長江航務管理局按照“政企、事企、政事”分開原則推動改革前行。目前，長江航運實現(xiàn)了“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理”的行政管理體制和“一體化管理、一條龍服務”的管理模式，長江航運步入了統(tǒng)一管理、科學發(fā)展的嶄新時代。

關鍵詞：長江航運;40年;改革

中圖分類號：U6-9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）01-0019-02

命運之變

上世紀70年代后期，“三打3000萬”的口號響徹長江全線，其意思就是要用三年的時間來實現(xiàn)長江干線年貨運量3000萬噸的目標。1977年12月31日，長航系統(tǒng)在武漢召開祝捷會，慶祝目標實現(xiàn)。

3000萬，縱向來看還算可觀。可是，這個數(shù)字與同時期的歐洲萊茵河相比差距甚遠，與美國密西西比河相較更是懸殊。是年7月，交通部指派長航負責人到當時的東德考察萊茵河航運。

1978年12月18日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開，會議決定以經(jīng)濟建設為中心，實行改革開放，歷史的車輪在這一刻轉向。

“改革開放以前，長江航運實行的是政企合一、高度集中的托拉斯體制?！弊鳛楦母镩_放后長江航運首次管理體制改革的執(zhí)行者，時任交通部長江航務管理局（簡稱長航局）局長唐國英回憶，“雖然在一定歷史時期，這種體制發(fā)揮了積極作用，但是在開放搞活的新要求下，這種體制變得僵化，制約了航運進一步發(fā)展的活力?！?/p>

1980年5月，國務院聽取交通部匯報后，提出長江支流船舶可以進入長江。1983年，交通部宣布長江“有水大家走船”，沿江地方開始積極參與干線運輸。同年3月，《國務院批轉交通部關于長江航運體制改革方案的通知》（國發(fā)〔1983〕50號）正式發(fā)布，要求按照“政企分開，港口、航政和航運分管，統(tǒng)一政令，分級管理”的原則，推進行政管理體制、運輸企業(yè)體制、港口體制等三大改革。此外，還要求在國家計劃指導下，長江實行多家經(jīng)營，港口對所有船舶開放，鼓勵各種新形式的競爭與聯(lián)合，推行經(jīng)濟責任制。這份文件明確了長江航運改革開放的方向和實施路徑。

1984年1月1日，《交通部關于長江航運體制改革方案（摘要）》正式施行，撤銷長江航運管理局，組建長江航務管理局（簡稱長航局），成立長江輪船總公司?！伴L江航運的改革、開放和開發(fā)建設，目的是為了搞活港航企業(yè)，促進航運生產(chǎn)力的發(fā)展。長航局作為交通部派駐機構，其主要任務就是為港航企業(yè)創(chuàng)造條件、營造環(huán)境、維護秩序、促進發(fā)展?！闭劦絿l(fā)〔1983〕50號文件精神，唐國英記憶猶新。

自此，以政企分開作為第一步的長江航運體制改革征程開啟，長江航運全面向商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟轉軌。

開放之潮

1980年2月國務院批轉了國家經(jīng)委、交通部等6部門報送的《關于開辦長江對外貿(mào)易運輸港口的報告》，同意張家港、南通、南京等8個長江干線港口開辦外貿(mào)運輸業(yè)務，對遠洋國輪開放。

1982年12月18日，國務院、中央軍委發(fā)布《關于南通港、張家港港對外國籍船舶開放的通知》。翌年5月，新中國成立后第一艘進入長江的外輪——巴拿馬籍“日本商人”號在吳民華等3名引航員引領下靠泊張家港港。此后，長江港口自東向西，陸續(xù)對外輪開放。

“進出長江的國輪和外輪越來越多，船型也越來越大?！眳敲袢A作為長江對外開放的親歷者，用“突飛猛進”來形容長江外貿(mào)運輸?shù)陌l(fā)展。僅1985年，張家港港、南通港等8個對外開放的長江港口累計5年完成外貿(mào)吞吐量1300余萬噸，為1980年開港初期的10.8倍。

與開放同步，港口管理體制改革繼續(xù)推進。由交通部和地方政府雙重領導的長江干線港口管理權逐步下放，實行一城一港、政企分開。到2002年，長江干線25個港口的管轄權完全下放給地方政府管理。此舉激發(fā)了地方政府和企業(yè)發(fā)展建設港口的積極性。吊橋林立、繁忙有序的港口逐漸成為沿江城市的名片。

長江對內開放也快速推進。到1985年，長江水系已擁有航運企業(yè)800多家，運輸船舶7.7萬余艘，一個國營、集體、個體一起上的多形式、多成分、多層次的市場新格局基本確立。

改革與開放兩條主線相互交織，讓長江百舸爭流、珠鏈流采。

在長江航運行政管理體制上，長航局按照“政企、事企、政事”分開原則推動改革前行。1989年，長江航政管理局更名為長江港航監(jiān)督局;1999年，按照“一水一監(jiān)、一港一監(jiān)”的原則，進行水監(jiān)體制改革，長江海事局成立;1992年，長江航政通信導航管理處更名為長江通信導航局;1996年，長江航道實行“疏養(yǎng)分管”，所屬分局一分為二，分別組建航道養(yǎng)護管理單位和航道工程單位，工程單位實行企業(yè)化運作;1997年，長江引航中心按集中統(tǒng)一管理的新機制獨立運轉;1998年，長江三峽通航管理局成立。

2002年，按照中央編辦批復和交通部通知精神，長航局明確為交通部派出機構，受部委托或法規(guī)授權行使長江干線航運行政管理部門職責，長航局機關實行公務員管理。2003年，交通部對長江港航公安管理體制進行改革，長江航運公安局脫離企業(yè)管理，成為國家行政機構。2009年，國家實施大部制改革，長航局定名為交通運輸部長江航務管理局。

行政管理體制的不斷理順，使得國家對引領和服務長江航運發(fā)展的能力不斷增強。一方面，國家對長江航運基本建設的投資顯著增長，另一方面，長航局系統(tǒng)在航運管理、安全保障、治安防控等方面的手段能力也顯著增強，為長江航運科學、有序、快速發(fā)展提供了堅強保障。2005年，長江干線貨運量達到7.95億噸，一舉超越美國密西西比河，成為世界上運量最大、通航最為繁忙的河流。

奮進之歌

2009年2月，長航局提出“一條主線四個長江”和“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，計劃用12年左右的時間實現(xiàn)長江航運現(xiàn)代化，更好地服務長江航運、沿江經(jīng)濟和流域百姓。一幅空前壯美的畫卷追隨著改革開放的鏗鏘腳步，徐徐展開。

2012年12月17日，經(jīng)過3年多的探索實踐，長航局、安徽省交通運輸廳邀請安徽沿江5市人民政府召開會議，達成合力推進長江安徽段航運發(fā)展共識，“2+5”的“皖江合作模式”正式確立。新機制成效很快顯現(xiàn)，安徽提前6年并超額完成了2020年長江安徽段主航道的維護水深規(guī)劃，重要支汊航道實現(xiàn)“干支聯(lián)動”，港口貨物吞吐量連年攀升。

在共建“樣本”的帶動下，長江全線快速建立了“年初有計劃、年末有檢查，社會有需求、各方有響應，合力推進、互利共贏”的“2+N”合作模式?！斑@種工作機制集中了事關黃金水道建設的行政主體和資源，通過這種機制，我們有效聚合成為一個國家戰(zhàn)略執(zhí)行落實層面的‘核心引擎，可使各方的需求對接更精準，行政決策更高效，推進措施更務實?！遍L航局局長唐冠軍介紹。

“小重唱”變“大合唱”，在“2+N”合作模式的助力下，南京以下12.5米深水航道建設、荊江河段航道整治等一批重大航道建設項目加快推進并陸續(xù)建成。長航局按照“兩充分一加強（充分利用航道整治效果，充分利用航道自然條件，加強航道維護管理）”的工作原則，先后提高了2100多公里長江干線航道的維護尺度，為沿江經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的航運保障，“2+N”合作模式釋放出巨大的發(fā)展紅利。

目前，沿江經(jīng)濟社會發(fā)展所需85%的鐵礦石、83%的電煤和85%的外貿(mào)貨物運輸量（中上游地區(qū)達90%）主要依靠長江航運來實現(xiàn)。全行業(yè)從業(yè)人員超過200萬人，間接帶動就業(yè)超過1000萬人，每年對沿江經(jīng)濟發(fā)展的直接貢獻達2000億元以上，間接貢獻達4.3萬億元以上。長江航運在國家戰(zhàn)略中的主通道作用、在綜合立體交通走廊中的主骨架作用、在沿江產(chǎn)業(yè)布局中的主支撐作用、在多式聯(lián)運中的主樞紐作用、在生態(tài)文明建設中的主基調作用日益增強。

時代之歌

新時代呼喚新突破，全面深化改革再出發(fā)。2016年4月，交通運輸部黨組站在貫徹落實“四個全面”總體布局的高度，作出了深化長江航運行政管理體制改革的重大決策，出臺了《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》。此次改革涉及范圍廣、調整幅度大、職能轉變徹底，成為自1984年以來長江航運行政管理體制的又一次重大改革。

談及此次改革的背景，唐冠軍局長表示：“長江航運行政管理體制改革是交通運輸部為了適應國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，加快推進長江航運治理體系和治理能力現(xiàn)代化而作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，也是為了更好地為沿江經(jīng)濟社會的發(fā)展做好服務?！?/p>

通過改革，長航局作為部派出機構的地位和作用強化，實現(xiàn)了權責統(tǒng)一，長江干線實現(xiàn)統(tǒng)一管理。江蘇海事局、長江干線四川段水上安全監(jiān)管已納入長江海事局管理;長江口航道管理局納入長江航道局管理。長江海事、航道分別建立了相應的工作規(guī)則，深度融合、有序推進。

長江航道局實現(xiàn)政事企分開。長江航道局將長江航道行政管理職能移交長航局機關，現(xiàn)場執(zhí)法職責移交長江海事局;長江航道工程局有限責任公司掛牌成立，建立了內部各項管理制度和運行機制。改革后的長江航道局，公益服務職能得到強化，管理層級優(yōu)化，管理效能大幅提升。

長江干線水上綜合執(zhí)法全面實施。2017年1月1日起，由長江海事局統(tǒng)一實施長江干線宜賓至江蘇瀏河口段的水上綜合執(zhí)法，該舉措大大方便了管理相對人，提升了執(zhí)法效能。與此同時，建立了長江干線海事機構和長航公安機關的聯(lián)動機制?！昂Ｊ聢?zhí)法、公安保障、航道和通信提供技術支持”的聯(lián)動執(zhí)法模式已經(jīng)形成，“資源整合、信息共享、動靜結合、上下聯(lián)動”的工作機制全面建立。

目前，長江航運“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理”的行政管理體制和“一體化管理、一條龍服務”的管理模式正式確立。自此，長江航運步入了統(tǒng)一管理、科學發(fā)展的嶄新時代。

2017年，長江干線貨物通過量增長到25億噸，規(guī)模以上港口貨物吞吐量增長到24.4億噸，集裝箱吞吐量增長到1650萬TEU，長江干線億噸大港增加到14個，萬噸級泊位增加到581個。貨船平均噸位增長到1630噸，三峽庫區(qū)過閘貨船增長到4330噸，達到世界先進水平。

潮涌長江，奔騰向東海;風云激蕩，于今四十年。伴隨著中國改革開放的偉大歷史進程，長江黃金水道真正實現(xiàn)了流金淌銀，為經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻了獨特的“長江力量”。