陳敏

當行政機關成為被告，行政機關負責人是否能放下架子和人民群眾對簿公堂，是對領導干部法治意識的直接考驗。目前，我市行政機關負責人出庭應訴工作穩(wěn)步推進，但仍存在一些亟待解決的問題。

進一步提高行政機關負責人出庭應訴工作的質量至關重要。專家表示，只有進一步提高行政機關負責人出庭應訴比例和應訴能力，真正提升依法行政水平，才能更深層次推動法治政府建設進程。

出庭更要出聲

早在2011年，市政府就出臺了《重慶市行政機關行政應訴辦法》。2016年，市政府辦公廳又發(fā)布了《關于加強和改進行政應訴工作的實施意見》。2017年，重慶市高級人民法院也印發(fā)《關于落實行政機關負責人出庭應訴制度的暫行規(guī)定》。

通過一系列制度的建立，我市各級行政機關依法履行行政應訴職責。同時，隨著全面依法治市的不斷深化，全市行政機關依法應訴能力普遍提升，行政機關負責人出庭應訴案件數(shù)量逐年增長，出庭應訴效果逐漸顯現(xiàn)。

“行政訴訟法規(guī)定了行政機關負責人應當出庭應訴，明確了其法律義務，把行政機關負責人出庭應訴制度納入法治化軌道。近年來，行政機關負責人出庭應訴的意識在不斷增強，出庭應訴率不斷提高，取得了到較好的法律、社會效果?！笔懈呒壢嗣穹ㄔ盒姓ジ蓖ラL吳永銘說。

“從行政機關負責人出庭的表現(xiàn)來看，也存在部分行政機關負責人出庭僅停留在形式上出庭的情況，對其被訴行政行為涉及的相關法律、事實和程序問題不作任何表態(tài)，即存在‘出庭不出聲的現(xiàn)象?！眳怯楞懻f，究其原因，是一些行政機關負責人對出庭應訴的相關法律知識和技能還不熟悉，加之對其被訴行政行為的情況缺乏了解，因此在應訴時“兩眼一抹黑”的情況下，擔心庭審中說錯話，導致其出庭但不出聲。

“行政機關負責人應當克服怕出錯的心理，如果出庭又出聲，就更能體現(xiàn)出行政機關負責人出庭應訴的意義。當然，出庭還能出聲，要靠負責人提高出庭應訴能力來實現(xiàn)，這也是我們應該倡導的努力方向。”吳永銘說。

在現(xiàn)階段，要重點解決部分行政機關負責人“出庭不出聲”的問題。市高院建議，探索建立行政機關負責人出庭應訴實效評價機制以及府院聯(lián)絡工作機制，引導激勵行政機關負責人積極發(fā)言發(fā)聲，逐步實現(xiàn)行政機關負責人實質性應訴。

敗訴有這些原因？

據介紹，隨著全市行政機關依法行政的意識和能力不斷增強，我市全面依法治市和法治政府建設工作取得顯著成效。

《2018年重慶法院行政案件司法審查報告》也顯示，行政機關敗訴案件數(shù)持續(xù)下降，敗訴率與行政行為更改率均有不同程度的降低。

但隨著行政登記、行政許可、行政補償、行政裁決、政府信息公開等依法申請行政行為案件的較快增長，行政機關因不履行法定職責或履行職責不及時、不具體、不全面而導致敗訴的案件呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢。

行政機關敗訴的原因有哪些？市高院對2018年行政機關敗訴案件進行了分析研究，從司法審查的角度來看，主要存在證據意識不強，未在法定期限內舉示證據或舉示證據不完整;程序觀念薄弱，不嚴格按程序辦事的現(xiàn)象還較為常見;法治思維不足，超越職權作出行政行為;基層行政執(zhí)法能力不足，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦為被告的行政案件敗訴率較高等問題。

如何強化職權法定意識，嚴格依法履職？市高院也給出建議：應嚴格按照權力清單、責任清單和負面清單行使權力、履行職責，堅持依憲施政、依法行政、簡政放權，把政府工作全面納入法治化軌道。特別是要高度重視行政審判中反映出的行政不作為案件快速增長及有關爭議復雜化趨勢，加強對行政不作為敗訴案件的研判分析，既要防止懶政怠政的不作為和消極作為，也要防止超越職權、濫用職權的亂作為和不當作為，以高標準的行政執(zhí)法水平保障我市經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。要大力促進行政審批改革和行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政裁量標準和行政執(zhí)法程序，推進公共服務優(yōu)化和規(guī)范性文件備案審查制度，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷提高社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

提升出庭應訴質量

“正確對待司法監(jiān)督，還需要進一步提高行政機關負責人出庭應訴比例和應訴質量，因為行政機關負責人出庭應訴，也有著不可輕視的普法價值?！蔽髂险ù髮W行政法學院院長譚宗澤說。

譚宗澤說，行政訴訟法修訂后，立法本意上是要監(jiān)督促進行政機關依法行政，確保行政權規(guī)范運行的“制度籠子”，進一步提高行政機關行政管理水平，增強法治意識，促成行政糾紛的化解。所以，行政機關負責人要正確認識出庭應訴的意義。

他表示，行政機關負責人出庭應訴，更是一堂生動的法治教育課和普法課。部門和基層政府只有扎實做好諸如行政機關負責人出庭應訴等具體舉措，才能一點一滴構建法治政府根基，把政府真正建設成為職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。同時，領導干部有了法治思維，在做決定時，就會考慮法律后果。

此外，行政機關負責人出庭應訴也方便他們準確掌握行政爭議的癥結所在，從而有利于規(guī)范行政機關具體行政行為，改進工作作風，提高依法行政的能力。

“行政機關負責人出庭應訴，是對人民高度負責、法律面前人人平等的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是行政權對法律和司法的敬畏，展現(xiàn)的是法治政府的姿態(tài)?！弊T宗澤說。

西南政法大學行政法學院講師楊國棟也表示，行政機關負責人出庭應訴制度在司法實踐中已經取得初步成效，行政機關負責人出庭應訴制度既體現(xiàn)了法律對于行政機關出庭應訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實質化解的立法宗旨。他也建議，要注重提升行政機關負責人出庭應訴的質量，即在庭審活動中的實質參與，不能使該制度流于形式，避免對司法和行政效率造成雙重負面影響。