陳敏

當(dāng)行政機關(guān)成為被告，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人是否能放下架子和人民群眾對簿公堂，是對領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識的直接考驗。目前，我市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作穩(wěn)步推進(jìn)，但仍存在一些亟待解決的問題。

進(jìn)一步提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的質(zhì)量至關(guān)重要。專家表示，只有進(jìn)一步提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例和應(yīng)訴能力，真正提升依法行政水平，才能更深層次推動法治政府建設(shè)進(jìn)程。

出庭更要出聲

早在2011年，市政府就出臺了《重慶市行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》。2016年，市政府辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的實施意見》。2017年，重慶市高級人民法院也印發(fā)《關(guān)于落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的暫行規(guī)定》。

通過一系列制度的建立，我市各級行政機關(guān)依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)。同時，隨著全面依法治市的不斷深化，全市行政機關(guān)依法應(yīng)訴能力普遍提升，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)量逐年增長，出庭應(yīng)訴效果逐漸顯現(xiàn)。

“行政訴訟法規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，明確了其法律義務(wù)，把行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度納入法治化軌道。近年來，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的意識在不斷增強，出庭應(yīng)訴率不斷提高，取得了到較好的法律、社會效果?！笔懈呒壢嗣穹ㄔ盒姓ジ蓖ラL吳永銘說。

“從行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的表現(xiàn)來看，也存在部分行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭僅停留在形式上出庭的情況，對其被訴行政行為涉及的相關(guān)法律、事實和程序問題不作任何表態(tài)，即存在‘出庭不出聲的現(xiàn)象。”吳永銘說，究其原因，是一些行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對出庭應(yīng)訴的相關(guān)法律知識和技能還不熟悉，加之對其被訴行政行為的情況缺乏了解，因此在應(yīng)訴時“兩眼一抹黑”的情況下，擔(dān)心庭審中說錯話，導(dǎo)致其出庭但不出聲。

“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)克服怕出錯的心理，如果出庭又出聲，就更能體現(xiàn)出行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的意義。當(dāng)然，出庭還能出聲，要靠負(fù)責(zé)人提高出庭應(yīng)訴能力來實現(xiàn)，這也是我們應(yīng)該倡導(dǎo)的努力方向。”吳永銘說。

在現(xiàn)階段，要重點解決部分行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭不出聲”的問題。市高院建議，探索建立行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實效評價機制以及府院聯(lián)絡(luò)工作機制，引導(dǎo)激勵行政機關(guān)負(fù)責(zé)人積極發(fā)言發(fā)聲，逐步實現(xiàn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人實質(zhì)性應(yīng)訴。

敗訴有這些原因？

據(jù)介紹，隨著全市行政機關(guān)依法行政的意識和能力不斷增強，我市全面依法治市和法治政府建設(shè)工作取得顯著成效。

《2018年重慶法院行政案件司法審查報告》也顯示，行政機關(guān)敗訴案件數(shù)持續(xù)下降，敗訴率與行政行為更改率均有不同程度的降低。

但隨著行政登記、行政許可、行政補償、行政裁決、政府信息公開等依法申請行政行為案件的較快增長，行政機關(guān)因不履行法定職責(zé)或履行職責(zé)不及時、不具體、不全面而導(dǎo)致敗訴的案件呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢。

行政機關(guān)敗訴的原因有哪些？市高院對2018年行政機關(guān)敗訴案件進(jìn)行了分析研究，從司法審查的角度來看，主要存在證據(jù)意識不強，未在法定期限內(nèi)舉示證據(jù)或舉示證據(jù)不完整;程序觀念薄弱，不嚴(yán)格按程序辦事的現(xiàn)象還較為常見;法治思維不足，超越職權(quán)作出行政行為;基層行政執(zhí)法能力不足，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦為被告的行政案件敗訴率較高等問題。

如何強化職權(quán)法定意識，嚴(yán)格依法履職？市高院也給出建議：應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單行使權(quán)力、履行職責(zé)，堅持依憲施政、依法行政、簡政放權(quán)，把政府工作全面納入法治化軌道。特別是要高度重視行政審判中反映出的行政不作為案件快速增長及有關(guān)爭議復(fù)雜化趨勢，加強對行政不作為敗訴案件的研判分析，既要防止懶政怠政的不作為和消極作為，也要防止超越職權(quán)、濫用職權(quán)的亂作為和不當(dāng)作為，以高標(biāo)準(zhǔn)的行政執(zhí)法水平保障我市經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。要大力促進(jìn)行政審批改革和行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政裁量標(biāo)準(zhǔn)和行政執(zhí)法程序，推進(jìn)公共服務(wù)優(yōu)化和規(guī)范性文件備案審查制度，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷提高社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

提升出庭應(yīng)訴質(zhì)量

“正確對待司法監(jiān)督，還需要進(jìn)一步提高行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例和應(yīng)訴質(zhì)量，因為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也有著不可輕視的普法價值?！蔽髂险ù髮W(xué)行政法學(xué)院院長譚宗澤說。

譚宗澤說，行政訴訟法修訂后，立法本意上是要監(jiān)督促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，確保行政權(quán)規(guī)范運行的“制度籠子”，進(jìn)一步提高行政機關(guān)行政管理水平，增強法治意識，促成行政糾紛的化解。所以，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人要正確認(rèn)識出庭應(yīng)訴的意義。

他表示，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，更是一堂生動的法治教育課和普法課。部門和基層政府只有扎實做好諸如行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等具體舉措，才能一點一滴構(gòu)建法治政府根基，把政府真正建設(shè)成為職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部有了法治思維，在做決定時，就會考慮法律后果。

此外，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也方便他們準(zhǔn)確掌握行政爭議的癥結(jié)所在，從而有利于規(guī)范行政機關(guān)具體行政行為，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高依法行政的能力。

“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，是對人民高度負(fù)責(zé)、法律面前人人平等的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是行政權(quán)對法律和司法的敬畏，展現(xiàn)的是法治政府的姿態(tài)?！弊T宗澤說。

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師楊國棟也表示，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在司法實踐中已經(jīng)取得初步成效，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度既體現(xiàn)了法律對于行政機關(guān)出庭應(yīng)訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實質(zhì)化解的立法宗旨。他也建議，要注重提升行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的質(zhì)量，即在庭審活動中的實質(zhì)參與，不能使該制度流于形式，避免對司法和行政效率造成雙重負(fù)面影響。