張娟

摘 ?要：大項(xiàng)目落實(shí)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎，是地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)推進(jìn)大項(xiàng)目建設(shè)，要在大項(xiàng)目建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)平衡，在符合經(jīng)濟(jì)效率條件下，研究推動(dòng)大項(xiàng)目落實(shí)與改善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施問題十分重要。

關(guān)鍵詞：大項(xiàng)目落實(shí);環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

基金項(xiàng)目：2019年度南通市社科基金項(xiàng)目一般課題《大項(xiàng)目落實(shí)過程中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改善問題研究》（項(xiàng)目編號(hào)2019BNT016）。

當(dāng)前推進(jìn)大項(xiàng)目落實(shí)，是南通推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是爭(zhēng)當(dāng)全省“一個(gè)龍頭，三個(gè)先鋒”的主要抓手，對(duì)南通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要意義。不以犧牲環(huán)境為代價(jià)推進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展，把大項(xiàng)目落地落實(shí)與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，加強(qiáng)大項(xiàng)目落實(shí)過程中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就成為必然要求，也關(guān)系到大項(xiàng)目能否順利實(shí)施。

一、大項(xiàng)目落實(shí)對(duì)促進(jìn)南通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義

大項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引擎”，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義，是擴(kuò)投資、促轉(zhuǎn)型的重要抓手，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。對(duì)南通市而言，當(dāng)前推動(dòng)大項(xiàng)目落實(shí)落地意義重大。首先是推動(dòng)南通經(jīng)濟(jì)提質(zhì)擴(kuò)量的需要。南通作為沿海發(fā)達(dá)城市，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上已進(jìn)入工業(yè)化中后期，整體上處于項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)擴(kuò)量階段，迫切需要以大項(xiàng)目、好項(xiàng)目的突破來帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展躍上新臺(tái)階。其次是促進(jìn)南通經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的需要。投資是增長的血液，項(xiàng)目是發(fā)展的載體。當(dāng)前形勢(shì)下，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長意義重大。從國際環(huán)境來看，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，中國面臨的外貿(mào)環(huán)境趨緊，今年上半年，南通市對(duì)美進(jìn)出口同比下降較多，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成一定影響。從國內(nèi)環(huán)境來看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，國內(nèi)消費(fèi)、投資等實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速放緩，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定壓力。從市內(nèi)環(huán)境看，南通市正在推動(dòng)市內(nèi)環(huán)?；ば袠I(yè)整治，舊動(dòng)能加快淘汰，新動(dòng)能正在培育，迫切需要新項(xiàng)目帶動(dòng)。最后是大項(xiàng)目是提升城市能級(jí)的需要。南通濱江臨海，作為全國少有的江海門戶城市，一直以來獨(dú)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分。隨著長三角一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略實(shí)施，南通面臨多重國家戰(zhàn)略疊加機(jī)遇，強(qiáng)抓當(dāng)前機(jī)遇期，推動(dòng)事關(guān)城市能級(jí)提升的重大項(xiàng)目落實(shí)，意義重大。

目前，南通正著手謀劃和落實(shí)的重大項(xiàng)目有三類，一是重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，包括金光紙業(yè)、恒大新能源汽車、中航科技航空輕合金等;二是重大城市功能項(xiàng)目，主要是中央創(chuàng)新區(qū)正在加快建設(shè)的科創(chuàng)中心、文創(chuàng)中心（大劇院、美術(shù)館）、國際會(huì)展中想、醫(yī)學(xué)中心四大項(xiàng)目;三是對(duì)提升地方能級(jí)影響深遠(yuǎn)的區(qū)域性重大項(xiàng)目，包括南通新機(jī)場(chǎng)、通州灣新出?？凇⒈毖亟F路等。這些項(xiàng)目的謀劃實(shí)施對(duì)南通建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略支點(diǎn)和上海大都市北翼門戶城市，爭(zhēng)當(dāng)江蘇發(fā)展“一個(gè)龍頭、三個(gè)先鋒”意義重大，影響深遠(yuǎn)。南通將2019年確定為“重特大項(xiàng)目落地落實(shí)年”，非常及時(shí)、非常正確、非常重要。

二、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵、特點(diǎn)及對(duì)建設(shè)管理的影響

基本內(nèi)涵，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施目前沒有統(tǒng)一概念，一般來講，包括水污染、大氣污染、固體廢物污染、粉塵的處理設(shè)施設(shè)備、噪音控制設(shè)施設(shè)備等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，也包括機(jī)場(chǎng)、高速公路、鐵路、港口、橋梁、水利和通訊、城市供水、排水、供電等公共基礎(chǔ)設(shè)施，也包括城市市容環(huán)境和人文環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等。本文側(cè)重研究環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。

主要特點(diǎn)及對(duì)建設(shè)管理的影響。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性或準(zhǔn)公益性、外部性、自然壟斷性、選址難、投資大回收周期長、技術(shù)路線多樣化等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理具備以下特征。一是公益性或準(zhǔn)公益性和外部性，決定了民營社會(huì)資本對(duì)投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)意愿不足，要求政府承擔(dān)主要責(zé)任。二是自然壟斷性決定了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營管理要集中，這樣投資效率才高。三是投資回收期長決定了民營社會(huì)資本投資意愿不高，也要求項(xiàng)目投資建設(shè)管理模式設(shè)計(jì)要合理，方能吸引民間社會(huì)資本進(jìn)入。四是選址難，主要是因?yàn)榄h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施本身對(duì)周圍土地占用、環(huán)境容量和居民影響大，尤其是周圍群眾的鄰避效應(yīng)，會(huì)讓一些環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施無處落地。

從南通市當(dāng)前謀劃推動(dòng)的三類重大項(xiàng)目來看，除“四大中心”項(xiàng)目外，其余兩類項(xiàng)目推進(jìn)都面臨困難。比如金光紙業(yè)，是南通有史以來最大的投資項(xiàng)目，對(duì)周圍環(huán)境影響大、對(duì)環(huán)境容量要求高，公眾知情權(quán)要保障;再比如，南通新機(jī)場(chǎng)對(duì)周圍居民環(huán)境影響大，通州灣新港口建設(shè)對(duì)沿海灘涂和岸線生態(tài)環(huán)境影響大，這些項(xiàng)目都面臨著投資大、周期長、審批難等問題。因此，從推動(dòng)重大項(xiàng)目落實(shí)目的出發(fā)，研究大項(xiàng)目落地所需要的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改善問題很重要，是推動(dòng)大項(xiàng)目加快落實(shí)的關(guān)鍵。

三、環(huán)境容量對(duì)大項(xiàng)目落實(shí)的要求

環(huán)境容量是指在確保人類生存、發(fā)展不受危害、自然生態(tài)平衡不受破壞前提下，某一環(huán)境所能容納污染物的最大負(fù)荷值。一個(gè)特定環(huán)境 （如一個(gè)自然區(qū)域、一個(gè)城市）容納污染物的容量是有限度的，其大小與環(huán)境空間、環(huán)境要素、污染物的理化特征等有關(guān)。南通屬于環(huán)境容量相對(duì)飽和地區(qū)，大項(xiàng)目落實(shí)受到環(huán)境容量緊的制約。這就要求一是要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，二是要配套建設(shè)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施。即大項(xiàng)目落實(shí)過程中，要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，對(duì)周圍環(huán)境影響降到最低，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

對(duì)大項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，目的是找到擬建項(xiàng)目的環(huán)境影響最優(yōu)方案，包括建設(shè)項(xiàng)目本身清潔生產(chǎn)、減少污染的最優(yōu)方案，污染負(fù)荷削減方案等。針對(duì)大項(xiàng)目落實(shí)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則有四：可持續(xù)發(fā)展、污染減少、清潔生產(chǎn)和協(xié)調(diào)平衡這四大原則。首先，可持續(xù)發(fā)展的原則，大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、工藝、能源和原材料使用、過程污染消化及處理等，都要貫徹可持續(xù)要求。其次，減少污染原則，不管通過什么方式減少，這是可持續(xù)發(fā)展的核心要求。再次，清潔生產(chǎn)原則，包括清潔能源與原材料、清潔生產(chǎn)工藝、清潔產(chǎn)品，清潔生產(chǎn)等。最后，協(xié)調(diào)平衡原則，在區(qū)域范圍內(nèi)、企業(yè)行業(yè)之間以及企業(yè)行業(yè)內(nèi)部調(diào)配，騰出可分配環(huán)境容量，保障大項(xiàng)目環(huán)境容量需求。

四、改善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，加快大項(xiàng)目落實(shí)

（一）根據(jù)環(huán)境容量要求確定大項(xiàng)目建設(shè)

首先優(yōu)先保障大項(xiàng)目環(huán)境容量指標(biāo)。在安排年度環(huán)境容量指標(biāo)時(shí)，根據(jù)國家、省下達(dá)的年度減排任務(wù)，優(yōu)先保障大項(xiàng)目環(huán)境容量指標(biāo)。其次依據(jù)環(huán)境容量確定大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和時(shí)序。確定大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，要考慮項(xiàng)目對(duì)周圍環(huán)境的影響，包括對(duì)地區(qū)的地質(zhì)、水文等可能產(chǎn)生的影響，對(duì)周圍大氣、水、土壤的環(huán)境質(zhì)量的影響，噪聲、震動(dòng)對(duì)周圍生活區(qū)的影響。

（二）同步規(guī)劃建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

重特大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資規(guī)模大、職工人數(shù)多、能源需求高，封閉起來自成生活生產(chǎn)體系，會(huì)產(chǎn)生大量生產(chǎn)生活污水、廢水、垃圾、廢物、廢氣等，因此與周邊自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境聯(lián)系緊密。重特大交通項(xiàng)目（高鐵、港口、機(jī)場(chǎng)等）對(duì)周邊地質(zhì)、水文、噪音環(huán)境影響大，需要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)和檢測(cè)等。生活污水和垃圾處理、工業(yè)廢氣廢水處理、危險(xiǎn)廢物利用處置、清潔能源保障供應(yīng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與檢測(cè)等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要與重特大項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步實(shí)施，確保符合環(huán)境容量的要求。

（三）創(chuàng)新環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投建和運(yùn)營模式

從經(jīng)濟(jì)效率角度講，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)資金來源和管理維護(hù)成本、分擔(dān)承擔(dān)機(jī)制是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。對(duì)重特大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來講，由于投資方一般是世界級(jí)大企業(yè)集團(tuán)、實(shí)力雄厚，具備建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的能力，但是由于收益不足或運(yùn)營維護(hù)成本高，其投資建設(shè)運(yùn)營的動(dòng)力不足，因此設(shè)計(jì)科學(xué)有效的籌資建設(shè)和運(yùn)營模式成為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。

根據(jù)出資主體不同，可主要設(shè)計(jì)三種運(yùn)營模式，來推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。一是政府建設(shè)（可委托市屬國企出資建設(shè)運(yùn)營），二是投資方自行投資運(yùn)營，政府補(bǔ)貼成本模式。三是政府和第三方社會(huì)資本合作（PPP）投資建設(shè)運(yùn)營，重特大項(xiàng)目投資方付費(fèi)模式。

（四）加強(qiáng)大項(xiàng)目環(huán)境信息和監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)建設(shè)

運(yùn)用新一代信息技術(shù)，開展重特大項(xiàng)目噪音、水文等生態(tài)環(huán)境監(jiān)控、排污全過程監(jiān)控、排出物監(jiān)測(cè)、廢棄物利用處置監(jiān)控等，并推動(dòng)排污數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開，引導(dǎo)公眾和輿論合理監(jiān)督，形成良好監(jiān)控體系和社會(huì)輿論環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：

張 ?娟（1983-），女，江蘇南通人，碩士，助理研究員。