徐 海 麗

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

長期以來，水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目基本上都是交由地方政府組織實(shí)施，但由于移民工程項(xiàng)目種類繁多、專業(yè)性較強(qiáng)、涉及利益群體較多，加上地方政府在工程技術(shù)、管理方面的局限性，導(dǎo)致移民工程項(xiàng)目的建設(shè)出現(xiàn)一些不規(guī)范不合理的現(xiàn)象，阻礙了移民安置工作的順利實(shí)施[1]。2004年7月26日，國務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》( 國發(fā)[2004]20 號) 中提出“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。代建制已在非經(jīng)營性政府市政投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)類工程建設(shè)項(xiàng)目中逐漸推廣，在工程建設(shè)管理方面取得了較好的效果。

2012年2月，國家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號) 明確提出“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)新址場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施以及復(fù)建專業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)……也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量，有效控制投資，為推進(jìn)移民搬遷安置創(chuàng)造條件[2]”。

代建制是一種新型政府投資項(xiàng)目管理模式[3]， 隨著移民代建工程的實(shí)施，移民代建制發(fā)揮了項(xiàng)目管理優(yōu)勢，但在履約過程中也暴露了一些問題，如工期風(fēng)險不可控等。本文對已實(shí)施的移民代建工程的相關(guān)問題進(jìn)行分析總結(jié)，以期更好地促進(jìn)移民代建制的發(fā)展。

1 水電移民工程代建的相關(guān)問題

1.1 水電移民工程代建管理的機(jī)制不健全

國家和部分地區(qū)雖已出臺了工程代建制有關(guān)政策，但針對水電建設(shè)移民工程代建相關(guān)管理規(guī)定甚少，出臺的管理辦法執(zhí)行力度不夠。四川省扶貧和移民工作局2014年以川扶貧移民發(fā)[2014]314號印發(fā)了《四川省大型水利水電工程移民單項(xiàng)工程代建管理辦法》，該辦法規(guī)定：“代建單位管理費(fèi)包括代建項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)和單項(xiàng)工程項(xiàng)目節(jié)約資金(不含變更調(diào)增費(fèi)用)的10%～30%，具體金額和比例由代建合同約定”。實(shí)施中，由于管理體制不健全，新政策執(zhí)行不到位，不少代建合同表面為代建合同，實(shí)質(zhì)仍按總承包合同的形式執(zhí)行。2017年，四川省扶貧和移民工作局又開展了“四川省大型水利水電工程移民單項(xiàng)工程代建管理辦法”的修編工作，舊的政策還未得以很好地執(zhí)行，新的政策又即將出臺。新的政策將如何規(guī)定，各個時期的工程該如何執(zhí)行以及如何審計(jì)，勢必成為一系列的新問題。

1.2 專業(yè)多，參與相關(guān)方協(xié)調(diào)工作量大

水電移民安置項(xiàng)目涉及的專業(yè)多，有交通、市政、房建、土地整理、供水、供電、通信、廣播電視等，而且工作點(diǎn)多且占線長、分布廣，有的甚至達(dá)上百公里，分布在幾個縣及若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而各縣乃至各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民在不同的時期均有不同的訴求需要協(xié)調(diào)解決[4]，實(shí)施管理難度大；而且代建管理中涉及眾多相關(guān)方，不僅有水電主體工程業(yè)主、移民、單項(xiàng)設(shè)計(jì)與監(jiān)理、綜合設(shè)計(jì)與監(jiān)理、施工方，還有地方政府的諸多職能部門，如移民、交通、林業(yè)、國土資源、環(huán)保等。因而移民代建在項(xiàng)目的實(shí)施管理中需要付出的協(xié)調(diào)精力更大，特別是水電開發(fā)逐漸進(jìn)入藏族、彝族等少數(shù)民族地區(qū)，民風(fēng)民俗差異較大，工程協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加劇。

1.3 受征地、移民阻工等不可控因素影響，工期風(fēng)險大

在移民安置實(shí)施過程中，征地是影響工期的一個重要原因。移民安置工程施工所涉及的征地拆遷、專項(xiàng)設(shè)施遷改等進(jìn)場條件一般應(yīng)由地方政府組織實(shí)施，在工程進(jìn)場前提供給代建單位，但是進(jìn)場條件提供滯后而影響總工期的事情常有發(fā)生。如章古河壩移民安置配套項(xiàng)目的代建工程，包括對外連接道路工程、外部供水工程、姑咱鎮(zhèn)供水工程取水口上移工程、章古山土地開發(fā)整理工程、章古河壩土地開發(fā)整理工程、特色農(nóng)業(yè)工程等。合同約定開工日期為2013年12月1日，完工日期為2015年6月30日，章古山土地開發(fā)整理區(qū)征地提交時間和章古河壩移民安置點(diǎn)外部供水工程管線工程及水廠工程征地提交時間較代建合同約定提交時間滯后約5個月，章古河壩土地整理工程因工作面未移交，2018年仍未開工，極大地拖延了本項(xiàng)目的工期，造成管理成本的增加。

移民代建工程影響工期的另一個因素就是移民阻工。由于移民安置工程關(guān)系到移民群眾的切身利益，在實(shí)施過程中，經(jīng)常會遇到移民進(jìn)入施工現(xiàn)場，對施工組織橫加干涉，個性化要求較多，形成移民人人都是監(jiān)理的局面。且移民群眾并不按照國家規(guī)程規(guī)范、設(shè)計(jì)文件等進(jìn)行監(jiān)督，往往根據(jù)個人經(jīng)驗(yàn)、喜好等進(jìn)行判別，給施工組織、現(xiàn)場安全等帶來很大影響[5]。如得妥集鎮(zhèn)移民安置工程在實(shí)施中，移民以征地補(bǔ)償款未下達(dá)、水量不夠、土質(zhì)不行等理由頻繁阻工，且進(jìn)入施工現(xiàn)場不佩戴安全帽，不服從現(xiàn)場安全人員的管理，不但影響了施工進(jìn)度，而且增加了現(xiàn)場管理難度，加大了施工的安全風(fēng)險。

2 應(yīng)對措施

2.1 進(jìn)一步推動有關(guān)制度的建立，規(guī)范管理

完善的管理制度是規(guī)范代建行為、確保移民工程代建項(xiàng)目的順利實(shí)施的有效途徑。進(jìn)一步規(guī)范代建管理，可以從以下幾個方面重點(diǎn)開展工作。

(1)規(guī)范代建單位的管理?！蛾P(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號) 明確提出“可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)代建”。但是，目前對代建單位資格要求缺乏明確的規(guī)定，對代建單位的選擇也多是直接委托，缺乏市場競爭力。筆者建議建立代建單位市場準(zhǔn)入制度，對代建單位的資質(zhì)要求、技術(shù)人員、組織結(jié)構(gòu)、管理體系、業(yè)務(wù)水平等做出明確管理規(guī)定，并根據(jù)代建單位綜合實(shí)力明確可代建的工程范圍及規(guī)模等。對于代建單位的選擇，可引入招投標(biāo)制，一是使移民代建以法律形式加以明確，二是引入競爭機(jī)制，促進(jìn)代建制健康有序地發(fā)展。

(2)進(jìn)一步規(guī)范以設(shè)計(jì)為主體的代建管理模式，發(fā)揮設(shè)計(jì)“龍頭”優(yōu)勢。設(shè)計(jì)是工程的靈魂，越來越多的移民工程實(shí)行以設(shè)計(jì)單位為主體的代建模式并取得了不錯的成效。設(shè)計(jì)企業(yè)對工程的要求，對設(shè)備材料的規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量，對施工的要求，以及對試驗(yàn)、考核、驗(yàn)收和運(yùn)營的要求都比較了解，有利于主導(dǎo)調(diào)節(jié)業(yè)主、設(shè)備制造商、施工分包商之間的關(guān)系，發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而有利于項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)化和順利進(jìn)行。設(shè)計(jì)企業(yè)的人員文化水平與管理水平相對較高，可以憑借自己的技術(shù)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化，打造設(shè)計(jì)企業(yè)自身項(xiàng)目管理上的優(yōu)勢，為業(yè)主和承包方雙方實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、縮短工期、控制質(zhì)量等利益的最大化。因此筆者建議總結(jié)設(shè)計(jì)單位代建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，編制以設(shè)計(jì)單位為主體的代建模式實(shí)施導(dǎo)則，明確其管理模式、組織實(shí)施、管理內(nèi)容及要求等關(guān)鍵問題，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目總體方案、宏觀把控、關(guān)鍵技術(shù)問題解決上的優(yōu)勢。

(3)制定代建管理費(fèi)收費(fèi)辦法。代建單位的利潤來自代建服務(wù)費(fèi)及實(shí)行投資包干責(zé)任制的節(jié)余資金兩部分。代建管理費(fèi)的計(jì)取應(yīng)充分考慮激勵機(jī)制，使代建單位對投資人負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任并取得合理的經(jīng)濟(jì)收入。

2.2 強(qiáng)化履約管理

在水電移民工程的代建管理中，涉及的主體有：地方政府、代建單位、項(xiàng)目實(shí)施者。地方政府委托代建單位對工程項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理，代建單位委托項(xiàng)目實(shí)施者進(jìn)行工程施工和建設(shè)。這三方的利益互相交織在一起，每一方所采用的策略都將影響到其他兩方，其關(guān)系示意見圖1。

因此，強(qiáng)化履約管理應(yīng)注意以下幾個方面。

(1)選擇優(yōu)質(zhì)的代建單位。國家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》( 發(fā)改能源[2012]293 號) 明確提出“可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)代建”。有實(shí)力的企業(yè)往往在市場上已有一定的權(quán)威及影響力，選擇參與尋租損失的代價較大，并且有實(shí)力的大型企業(yè)已具備較高的項(xiàng)目管理水平，不需要靠參加尋租來獲得利潤。

(2)創(chuàng)造激勵機(jī)制。在代建制項(xiàng)目的委托代理關(guān)系中， 地方政府和代建單位之間的信息是不對稱的[6]。 為了加強(qiáng)代建單位的積極性， 同時阻止代建單位的尋租行為， 地方政府要向代建單位提供各種激勵機(jī)制 ， 以促使代建單位努力工作， 調(diào)動代建單位的主動性， 盡可能避免代建單位與項(xiàng)目實(shí)施者的合謀尋租。

(3)完善行業(yè)信用記錄，推進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)。信用體系建設(shè)，是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。加強(qiáng)代建制項(xiàng)目各利益主體的信用體系建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)信譽(yù)的影響，使得項(xiàng)目各方本身就不愿意尋租或參與尋租，才能從根本上遏制腐敗問題。

圖1 地方政府、代建單位、項(xiàng)目實(shí)施者三方關(guān)系

2.3 重視合同管理

移民代建工作前期，應(yīng)在代建合同中明確項(xiàng)目法人、地方政府、代建單位等各方的職責(zé)及工作接口關(guān)系，如工作面的移交，合同工期的調(diào)整等。

在實(shí)施過程中，加強(qiáng)對分包商的管理。分包商作為移民安置工程具體實(shí)施者，經(jīng)常會直接面對移民。要指導(dǎo)分包商在面對移民提出訴求、問題或質(zhì)疑時，根據(jù)設(shè)計(jì)文件及現(xiàn)場情況進(jìn)行解釋，不可與移民直接發(fā)生沖突。同時，代建單位應(yīng)根據(jù)代建工程地理位置、項(xiàng)目特征等進(jìn)行合理的分標(biāo)規(guī)劃。應(yīng)選擇資質(zhì)滿足要求，具有類似工程經(jīng)驗(yàn)的分包人。對于工程簡單、投資小的專業(yè)項(xiàng)目，為方便管理可納入就近的主體工程一并招標(biāo)。代建單位可建立合格分包商庫，杜絕分包商的惡意違約，通過分包商的履約評價和合格分包商庫的定期管理，培養(yǎng)長期戰(zhàn)略合作關(guān)系。

3 結(jié) 論

綜上所述，水電移民工程代建制解決了地方政府實(shí)施建設(shè)的諸多弊端，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化建設(shè)管理。但是，目前相關(guān)管理制度尚不健全，企業(yè)應(yīng)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化履約管理，重視合同管理，才能更好地發(fā)揮代建制的優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)水電移民代建工程控制投資，提高投資效益和管理水平的建設(shè)目標(biāo)。