潘家華 中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長

新中國的城市發(fā)展進程具有鮮明的中國特色，集中表現(xiàn)在城市發(fā)展的制度安排和開發(fā)模式選擇上，例如城鄉(xiāng)戶籍制度、土地公有制度和城鎮(zhèn)行政等級制度，成就了表觀上的中國城市化低成本、高速度、有序化發(fā)展；高層級城市規(guī)模的極化發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)方面的過度化發(fā)展傾向，也需要從城市的宜居、韌性、特色和品質(zhì)發(fā)展的視角，加以科學(xué)評估。站在新的歷史方位，推進城市從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要全面審視制度安排，創(chuàng)新制度設(shè)計，理性思考開發(fā)模式。

一、新中國成立70年我國城市高速發(fā)展

70年前，新中國建立在半殖民地半封建的農(nóng)耕文明基礎(chǔ)之上，工業(yè)化水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，城市基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，能夠支撐的城市化水平十分有限，只有10.6%的人口工作和居住在城鎮(zhèn)。新中國成立以后，恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、壯大國防，進行社會主義改造，有計劃按比例建設(shè)投入，在制度上強化城鄉(xiāng)二元構(gòu)建，形成了分割城鄉(xiāng)的戶籍制度、城市土地全民所（國）有和農(nóng)村土地集體所有的土地公有制度、省（直轄市）地（地級市）縣（縣級市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的城市發(fā)展層級資源配置安排。

改革開放前的30年，城市是作為消費主體存在的，城市發(fā)展以工業(yè)生產(chǎn)為導(dǎo)向，“先治坡，后治窩”，城鎮(zhèn)居民生活設(shè)施和居住投入十分有限。不僅如此，“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”，大量城市居民還被遣返到鄉(xiāng)村，緩解城市農(nóng)副產(chǎn)品尤其是糧食供給短缺和就業(yè)壓力；通過“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”農(nóng)業(yè)支援工業(yè)，通過征用土地農(nóng)村支援城市；通過高考、中考、征兵、招工、轉(zhuǎn)干等方式，將農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?；一些重工業(yè)基地例如大慶、十堰、攀枝花等新興城市，“干打壘”住房，實行企業(yè)辦社會，也就是企業(yè)辦子弟學(xué)校、職工醫(yī)院、菜市場等。在資本匱乏的條件下進行資本密集型的重工業(yè)發(fā)展，城市發(fā)展必然因資金短缺而進程滯緩。到啟動改革開放時的1978年，城市化水平只有17.9%。計劃體制下的戶籍、土地和城市發(fā)展的層級資源配置制度，支撐了改革開放前的重工業(yè)導(dǎo)向的工業(yè)化城市化，但整體上延緩或阻礙了城市化發(fā)展。這一階段的農(nóng)村，盡管教育、醫(yī)療和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一定發(fā)展，但由于農(nóng)民被捆綁在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，生產(chǎn)力得不到釋放和提升，在“以糧為綱”的口號下，圍湖造田、毀林開荒，生態(tài)破壞嚴重，自然災(zāi)害頻發(fā)，糧食保障困難，無力跳出糧食供給和人口需求矛盾的“馬爾薩斯陷阱”。為了從根本上緩減人口數(shù)量增長的食品短缺和就業(yè)崗位不足的困境，1970年代后期提倡、1980年代初期強力推行一對夫婦只生一個孩子的計劃生育政策。

改革開放40多年來，我國城市化得以高速度發(fā)展，2018年城市化率已近60%，高出世界平均水平5個百分點；平均每年提升城市化水平1.05個百分點，是改革開放前30年年均0.24個百分點的5倍。城市人口從不足2億增加到8.5億，總量上幾乎是發(fā)達國家城市人口的總規(guī)模。改革是城市高速度發(fā)展的內(nèi)在動因。首先是城鄉(xiāng)戶籍制度的松動，允許農(nóng)業(yè)勞動人口向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)的流動，農(nóng)民從“離土不離鄉(xiāng)”到離土又離鄉(xiāng)，發(fā)展工業(yè)，建設(shè)城市，服務(wù)城市，走向城市。其次是土地制度的貢獻。在土地公有制的安排下，城市可以較低成本、較大規(guī)模、較少阻力的行政獲取城市擴張和工業(yè)發(fā)展用地；同時，大量城鄉(xiāng)接合部、城中村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但住房成本低廉，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作和生活提供了廉價的住房保障。再次是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的層級制度安排，為優(yōu)質(zhì)資源的集中和規(guī)模配置提供了便利條件。首都、直轄市、省會城市、副省級城市，行政層級相對較高，優(yōu)質(zhì)資源的占有和配置處于優(yōu)先地位。一般說來，國家級新區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級園區(qū)基本上都在副省級以上層級的城市，以至于大城市尤其是特大城市的城市病癥突出。例如全國排名前100的優(yōu)質(zhì)高校、全國企業(yè)500強，北京占比超過20%。京津冀協(xié)同發(fā)展困境實際上也在于行政層級差異上?！耙缓耍ū本╇p城（北京天津）多中心（河北省轄城市）”，“核”對優(yōu)質(zhì)資源的占有權(quán)和吸引力要高于“城”，城又必然高于中心，形成資源逆向紓解的阻力。改革啟動的大規(guī)模工業(yè)化推進高速度城市化，農(nóng)民從土地中得以解放出來，提升了勞動生產(chǎn)力；土地得以從農(nóng)民手中釋放出來，提升了資源配置效率。退耕還林退田還湖，生態(tài)得以自然修復(fù)而改善。

二、城鄉(xiāng)二元戶籍制度不利于城市高質(zhì)量發(fā)展

中國特色的制度安排與世界其他國家有著很大的區(qū)別。我國的城鎮(zhèn)化能夠在這么短的時間，達到這么快的速度和這么大的規(guī)模，而且取得相對安穩(wěn)的社會和政治狀態(tài)，在世界上是絕無僅有的，其根本原因在于中國的制度特色。通過改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，使得農(nóng)民可以在“有效調(diào)控”下進入城市，根據(jù)需要進入工業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，成為城市化工業(yè)化的人口和勞動力資源。但是，由于戶籍身份，他們不能與城市戶籍居民享有同等的包括教育、醫(yī)療、住房、社保等資源相對優(yōu)質(zhì)的城市公共服務(wù)。這就客觀上降低了城市規(guī)模擴張所必需的公共服務(wù)成本。土地公有制度下對農(nóng)村集體土地的征占，可以非常廉價、便捷的實現(xiàn)，通過土地財政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了必要的資金。我們說集中力量辦大事，就是自上而下的行政層級調(diào)配資源的能力。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療和科技資源集中在省級城市、省會城市、副省級城市，也有經(jīng)濟學(xué)上的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)；各種園區(qū)設(shè)在大城市，也是因為這些園區(qū)所需的人才、資金、技術(shù)乃至于基礎(chǔ)設(shè)施投入，獲取相對便捷、成本相對較低。而這種集中又進一步強化了大城市的中心地位，而縣和鄉(xiāng)在制度上沒有城市建設(shè)的規(guī)定，這也是為什么在同一層級下，也要縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的內(nèi)在動因。

當然，在這樣的制度下開展的城市化進程也并非是完美的。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有完全融入城市，農(nóng)民工沒有市民化，并非完全意義上的城市化。城市擴張的低成本實際上是通過戶籍制度轉(zhuǎn)嫁給沒有城市戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口了。但不管怎樣，中國的城市化進程、規(guī)模和水平是一個不爭的現(xiàn)實存在。農(nóng)民工沒有獲取相應(yīng)的城市社會服務(wù)、農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變用途的外溢收益，是一種奉獻，一種犧牲；從另一方面看，農(nóng)業(yè)人口之所以轉(zhuǎn)移到城市，相對于他們所貢獻的城市，是犧牲；但相對于他們世代居住勞作的農(nóng)村，收入水平得到較大幅度的提升，是一種福利改進。但不論如何，城鄉(xiāng)二元轉(zhuǎn)移到城市的戶籍二元，農(nóng)民工的孩子不能就近入學(xué)，社保待遇不均等，是需要通過改革而加速消滅的。至于行政層級高的城市對層級低的城市的虹吸造成的大城市病、區(qū)域發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村振興乏力的困境，也是城市高質(zhì)量發(fā)展必須面臨的問題。

因而，需要客觀、科學(xué)、正確地認識我國城市化進程中的制度特色。相對于許多其他發(fā)展中國家乃至于發(fā)達國家，沒有戶籍管制，土地私有，但城市化進程的速度和規(guī)模并不理想。一些發(fā)展中國家，例如巴西、印度，存在大量城市貧民窟，城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴重短缺。工業(yè)化城市化需要土地作為載體。中國的高速公路、高速鐵路、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，由于土地公有，征占成本低、速度快；而在土地私有制度下，不僅成本高，而且速度慢。而工業(yè)提升的產(chǎn)能和就業(yè)，高鐵提供的交通便利，全社會受益。從這一意義上講，土地公有制應(yīng)該說是我國城市化快速發(fā)展的重要經(jīng)驗。當然，戶籍和土地公有制度對一部分社會群體和成員造成的利益損失沒有得到相應(yīng)的補償，也是一個需要吸取的教訓(xùn)。

三、城市過度開發(fā)有悖高質(zhì)量發(fā)展

由于公共優(yōu)質(zhì)資源的集聚，在有限的城市空間內(nèi)，為了適應(yīng)和滿足城市運行的需要，而不斷外延拓展地上地下空間，馬路寬闊、廣場宏大、交通快捷，這些顯然有提升效率、節(jié)約資源的一面，但從高質(zhì)量發(fā)展的視角，并不必然宜居、品質(zhì)、節(jié)約。

農(nóng)耕文明時代的技術(shù)制約，使得城市形態(tài)被動地融于自然。工業(yè)文明時代的技術(shù)，可以突破地上空間的約束，城市天際線似乎可以無限升高，硬化的地面也可以無限拓寬，軌道交通、管廊等地下空間拓展自然可以無限延長。人口規(guī)模的集聚可以無限擴張；資源的匯集可以無限濃縮；空間距離通過不斷提升的通行速度，在實踐尺度上可以不斷縮短。但是，人本身作為生物學(xué)個體沒有變：生物學(xué)特性、生理學(xué)特征、自然的屬性并沒有因技術(shù)的發(fā)展而改變。城市發(fā)展是滿足人的欲望、展現(xiàn)技術(shù)的高端、獲取經(jīng)濟的收益，還是為了人的發(fā)展？

我國土地資源相對匱乏，人口密度高，因而，高樓提升容積率似乎就成為節(jié)約用地的“高質(zhì)量發(fā)展”指標。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，截至2018年，世界摩天大樓48%在中國。增加樓層高度，表觀上可以節(jié)約土地，增加住房和居住人口，在我國人口密度和建筑密度較高的地區(qū)可以減少拆遷費用和人口外遷，但是，高樓材料耗用多，維護維修難，運行費用高，火災(zāi)風(fēng)險大，人員密度高疏散慢，更新難度大，地質(zhì)災(zāi)害影響大。從經(jīng)濟上看，投資大、單位面積高層建筑的鋼材和混凝土消耗量都高于多層建筑，加上要配置電梯、高壓水泵，增加公共走道和門窗，一次性投入數(shù)額巨大。同時維護費用也高。電梯、泵站修繕養(yǎng)護付出是一筆經(jīng)常性費用。從社會意義上看，上下不便，電梯服務(wù)雖很方便，但遇到停電、常規(guī)維護、故障檢修，影響正常出行；安全性差，發(fā)生火災(zāi)撲救難度大。孤獨和封閉感，尤其是老人和孩子因上下不便，雙職工要正常上班，很難建立和發(fā)展良好的人際交往和鄰里關(guān)系。從自然環(huán)境上，多幢密集高層建筑匯在一起，不利于污染物的擴散，影響居住區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

我國城市的道路寬度，也一再破紀錄。人行過馬路，不僅等紅燈時間長，而且時間短促，給行人尤其是行動不便者極大的心理負擔。還有一些地方不顧本地實際，攀比修建較大的廣場。如此大面積的硬化，城市洪澇積水風(fēng)險必然加大。發(fā)達國家的城市道路少有4車道的寬馬路；城市公園面積可能較大，卻鮮見硬化地面的超大廣場。我國機場建設(shè)體量也越來越大，許多城市的新建航站樓達到登機口的距離步行10分鐘是尋常事。

中國地鐵通車里程達到3095公里，是第二名美國的3倍，穩(wěn)居世界第一。上海地鐵全長705千米，北京地鐵637千米，均遠高于歐洲人口密度高的大國的國家總量（西班牙533公里、英國496公里、德國446公里、法國346公里、意大利254公里)。東京地鐵共開通13條線路，包括東京地下鐵9條路線，都營地鐵4條路線，線路總長312.6千米。

我國城市房地產(chǎn)開發(fā)速度快、規(guī)模大，在趨近于飽和的情況下，許多地方還有開發(fā)的沖動。2017年，我國城鎮(zhèn)住房套戶比1.18，城鎮(zhèn)住宅市場空置的住房數(shù)量總數(shù)為6500萬套，按照一致口徑計算的城鎮(zhèn)地區(qū)住房空置率已經(jīng)超過1/5，達到21.4%。

四、城市高質(zhì)量發(fā)展需要扁平化配置，適度發(fā)展

如果說中國特色的戶籍、土地和自上而下按行政層級的資源配置制度成就了改革開放以來我國城市化的高速度增長，那么我國城市化的高質(zhì)量發(fā)展則要在審視這些制度的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新體制機制，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、城市高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)該說，除幾個特大城市，我國中小城市的戶籍制度已然不是障礙，中小城市的土地供給、鄉(xiāng)村建設(shè)用地的入市安排也在原則上不構(gòu)成資源均衡、均質(zhì)發(fā)展的制度性約束。

由此可見，真正的制度創(chuàng)新，是推進高端優(yōu)質(zhì)的公共資源從過分集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。許多地方的做法是兼并周邊的縣、鄉(xiāng)，納入轄區(qū)內(nèi)，再進行城市內(nèi)區(qū)域資源再均衡。結(jié)果是，城市大餅越攤越大，對周邊的資源虹吸力度也越來越大。轄區(qū)外幾乎得不到優(yōu)質(zhì)公共資源的布點，大城市病擴大，中小城市發(fā)展動能不足、鄉(xiāng)村振興缺乏活力。在高鐵、高速公路網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的格局下，基本上消除了區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體的空間距離和技術(shù)隔離。教育、醫(yī)療、科技等高端資源具有公共物品屬性，不是純?nèi)皇袌鼋灰灼?。因而，打破自上而下的壟斷公共資源的行政層級安排，實現(xiàn)均衡、均值的扁平化配置，就成為城市高質(zhì)量發(fā)展的切入點、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點、鄉(xiāng)村振興的活力源泉。以此為突破口，戶籍藩籬自然瓦解，土地公有制也會更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展。

在工業(yè)文明發(fā)展范式下，城市可以無限發(fā)展；生態(tài)文明范式下的和諧，要求尊重自然，適度發(fā)展。過度或適度，哪些因素可以作為判定標準呢？在經(jīng)濟上，需要考察沉淀成本（折舊率）、維護／運營成本；從社會和諧意義上，需要考察作為生物學(xué)個體的人的偏好、人口態(tài)勢；從安全意義上，需要考慮安全（防火、防災(zāi)、減災(zāi)），從生態(tài)學(xué)意義上，則要注重生物多樣性（物種滅絕）保護和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。從應(yīng)對氣候變化的要求上，我們還必須納入低碳，考慮建設(shè)、維護、運營中碳排放的含義。

這樣，我們在選擇上，盡管從技術(shù)層面看，可以無限高、無限寬、無限長、無限快、無限集中，但是，經(jīng)濟上的標準要求不必太高、太寬、太長（材料、設(shè)備、能源），并非規(guī)模越大越好，不必過度集中。在社會選擇上，我們顯然需要親近自然、與自然和諧相處。從安全角度出發(fā)，我們的選擇應(yīng)該是低些、窄些、短些，生態(tài)破壞、干擾少些、可以自然修復(fù)。為保護全球氣候，我們只能選擇低碳、節(jié)能，增加零碳能源生產(chǎn)、提升碳匯能力。

面對技術(shù)的誘惑，城市高質(zhì)量發(fā)展，我們需要理性思考，科學(xué)決策。從物理學(xué)上看，災(zāi)害（火災(zāi)、地震等）風(fēng)險隨著建筑高度或建筑體量的增加而增加；從經(jīng)濟學(xué)上看，建造和運行成本隨著高度非線性加大，金融風(fēng)險加大，城市收縮或更新，浪費更多、難度更大；從國家安全含義上講，人口過度密集規(guī)模過大，安全風(fēng)險越高，資源過度密集，水能源和糧食關(guān)聯(lián)安全風(fēng)險升高；生態(tài)學(xué)意義上，污染加重、生態(tài)退化、資源浪費的風(fēng)險增加；生物學(xué)意義上，人是自然的一分子，需要快節(jié)奏也需要享受慢生活，遠離自然，人的精神病變風(fēng)險加大；社會學(xué)意義上，家庭結(jié)構(gòu)、社區(qū)氛圍、社會和諧失衡的風(fēng)險加大；低碳意義上，過度城市化就是碳浪費，而且在運行和維護上，高碳鎖定，氣候風(fēng)險加大。

這就要求我們必須回歸理性。一是生物學(xué)理性，人不會演化為“超人”，需要與自然相交融。即使是技術(shù)上可行，也不宜不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。二是技術(shù)理性，高度、寬度、深度、速度、體量可以無限拓展，但是拓展越多，物理學(xué)上的脆弱性必然加大，風(fēng)險增加。減少脆弱性，控制風(fēng)險，不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。三是國家安全理性，資源過度集聚，盡管有可能產(chǎn)生規(guī)模效益，但是“雞蛋不應(yīng)該放在一個籃子里”，城市形態(tài)上，不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。四是生態(tài)安全理性，尊重自然、順應(yīng)自然，與自然和諧共生，維護和提升生物多樣性，嚴守紅線，城市形態(tài)上不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。秉承低碳理性，城市建設(shè)、維護、運行必須低碳、零碳。