舒丹云珽

【摘 要】地方融資平臺在融資過程中，會因為政策和與政府合同之間的原因產(chǎn)生政策風(fēng)險和法律風(fēng)險。這些風(fēng)險大多表現(xiàn)為對政府的規(guī)章的違法變通，以及通過違法手段獲取貸款等。本文將對其進(jìn)行分析和提出對策。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺;政策風(fēng)險;法律風(fēng)險

一、政府與融資平臺合同產(chǎn)生的政策風(fēng)險

國家宏觀政策及變化會對融資平臺的運(yùn)營產(chǎn)生巨大影響。一是與融資平臺項目相關(guān)的土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策會影響到地方融資平臺公司的經(jīng)營發(fā)展;二是銀監(jiān)會、央行等金融管理部門對商業(yè)銀行的政策變化會影響到地方融資貸款取得和展期的難易程度。以國務(wù)院辦公廳2019年1月22日印發(fā)《關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保基金作用切實支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，《指導(dǎo)意見》明確政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)作的“四個不得”等。

（一）國家對PPP模式的限制

《政府和社會資本合作模式操作指南》財金（2014）113號文、財金〔2015〕57號、財金〔2016〕32號文明確規(guī)定：“地方政府不可對社會資本方進(jìn)行非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價，不得通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見國辦發(fā)〔2019〕6號》也重申這一點。根據(jù)財政部《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會資本合作（ppp）工作的實施意見（征求意見稿）》，規(guī)范的ppp項目形成的中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務(wù)，但其列舉了七類PPP項目的不規(guī)范操作行為。

（二）國家對引導(dǎo)投資基金“明股實債”的限制

《政府投資基金暫行管理辦法》財預(yù)〔2015〕210號文、《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)〔2016〕175號）規(guī)定：地方政府在參與設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等各類基金時，不得向其他出資人承諾最低收益，不得承諾回購其他出資人的投資本金，不得承諾承擔(dān)其他出資人投資本金的損失。因此融資平臺不顧“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的法律規(guī)定，自行設(shè)定投資方受償順序，會違反該政策。

二、融資平臺與銀行融資產(chǎn)生的法律風(fēng)險

由于地方融資平臺的政府背景，為其帶來融資便利的同時也為其帶來了法律風(fēng)險。一是作為地方政府融資平臺貸款的常見擔(dān)保質(zhì)押形式，政府信用擔(dān)保、土地收益擔(dān)保和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等，都缺乏法律層面的支撐，擔(dān)保和抵質(zhì)押的有效性流于形式。所以，地方財政擔(dān)保存在著一定的法律風(fēng)險。一旦地方政府在融資平臺公司出現(xiàn)還款困難時，不履行自己的還款承諾，那么銀行將無法憑借承諾函走司法程序要求政府還款。二是地方融資平臺以收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保從銀行貸款，多數(shù)情況下也會存在風(fēng)險。所以地方融資平臺作為一個獨立的法人實體，它從銀行融資完全是市場行為。當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺違約時，政府出具的還款承諾或是擔(dān)保措施發(fā)揮不了作用，融資平臺貸款的信用風(fēng)險也將大大增加。地方融資平臺經(jīng)營過程中常見法律風(fēng)險類型如下：

（一）政府信用擔(dān)保的法律與合規(guī)風(fēng)險

目前，我國地方政府融資平臺擔(dān)保貨款大多是由地方政府、人大或政府相關(guān)部口作為擔(dān)保人，出具相應(yīng)的政府財政擔(dān)保函或者人大的還款承諾書，并財政收入作為第一還款來源來運(yùn)作的。這一行為顯然不符合我國《擔(dān)保法》關(guān)于國家機(jī)關(guān)不得作為保證人的規(guī)定，不受法律保護(hù)，屬于無效擔(dān)保。同時由于中長期項目貸款期限較長，歷經(jīng)政府換屆，各屆政府對已開展項目資金的使用安排具有不確定性，會產(chǎn)生最后接手的新一屆政府不承認(rèn)舊債的賴賬現(xiàn)象。

（二）平臺責(zé)任不明的追溯風(fēng)險

地方政府融資平臺作為從商業(yè)銀行融資的法人主體，對籌集到的用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目資金進(jìn)行管理。但地方融資平臺公司大都是國有獨資公司，法人治理機(jī)構(gòu)不完善，責(zé)任主體模糊，產(chǎn)權(quán)不清晰，管理不規(guī)范。這使得貸款資金的管理使用、歸還的責(zé)任主體變的非常模糊，銀行在融資平臺出現(xiàn)還貸問題時很難追溯。從組織結(jié)構(gòu)分析，地方政府融資平臺大多是以資金管理部門為主體，基本沒有實體運(yùn)作，公司高管人員和主要業(yè)務(wù)人員多由政府有關(guān)部門人員兼任或由政府部門指派;從資本來源分析，融資平臺的資金來源通常是政府注入的財政資金、存在法律瑕疵的土地有權(quán)、公共資源資產(chǎn)等;從融資平臺的盈利能力分析，融資平臺的收入主要依賴于土地使用權(quán)出讓收入或地方財政補(bǔ)收入。這些都說明，政府融資平臺在經(jīng)營管理、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨立性和自主性，甚至還有可能在貸款期內(nèi)，融資平臺的管理體制發(fā)生變化，一旦出現(xiàn)這些情況，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險。

三、對策與建議

（一）建立應(yīng)急機(jī)制應(yīng)對風(fēng)險

債務(wù)要進(jìn)行有效的監(jiān)控，設(shè)置合理的門檻，頒布應(yīng)急處理措施。通過“新老劃斷”的處理方法，將債務(wù)進(jìn)行分別處理，避免風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)散。結(jié)合地方政府債務(wù)的具體情況設(shè)立風(fēng)險警戒線，以平臺的各種財務(wù)信息為基礎(chǔ)，全方位監(jiān)控其在發(fā)展過程中的各種風(fēng)險和不確定性，設(shè)立融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債警戒線，合理控制公司負(fù)債規(guī)模和負(fù)債水平，并且結(jié)合具體情況建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。

（二）加強(qiáng)交流機(jī)制減少政策風(fēng)險

在風(fēng)險管理過程中需要引進(jìn)民主監(jiān)督機(jī)制，全面借助社會大眾及第三方媒體的力量對融資平臺公司的各種投融資活動進(jìn)行監(jiān)管，要建立完善地方投融資平臺信息披露制度，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露的信息內(nèi)容及范圍，對地方平臺資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等，必須依法定程序予以及時披露。要有效控制融資平臺在發(fā)展過程中風(fēng)險，建立由多方參與的風(fēng)險預(yù)警體系和風(fēng)險控制體系，降低融資平臺公司在發(fā)展中發(fā)生風(fēng)險的可能性以及風(fēng)險帶來的影響。同時融資平臺公司要透明貸款支用，加強(qiáng)貸后管理，完善平臺對客戶的名單制管理制度，嚴(yán)格把控客戶準(zhǔn)入門檻制度。

（三）內(nèi)部聯(lián)動防范政策風(fēng)險

風(fēng)險監(jiān)控過程中需要建立內(nèi)外部審計系統(tǒng)，結(jié)合內(nèi)部設(shè)計和社會第三方審計來及時發(fā)現(xiàn)融資平臺公司在發(fā)展過程中可能面臨的風(fēng)險，通過科學(xué)合理的分析得出導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生的主要原因和因素，并且提出各種對策和建議來防止風(fēng)險的發(fā)生。

（四）積極推動與銀行交流合作機(jī)制應(yīng)對風(fēng)險

一是地方融資平臺在向銀行舉債時，應(yīng)當(dāng)量力而行，堅持誠實信用原則，不能以虛構(gòu)買賣合同，隱瞞自身經(jīng)濟(jì)情況等方式貸款，要嚴(yán)格按照商業(yè)銀行貸款要求提供相應(yīng)材料文件，避免因同一事項出現(xiàn)多次申請貸款行為出現(xiàn)。

二是要做好地方融資平臺貸款信息的披露工作。要根據(jù)實際建立相對完善的融資平臺貸款信息定期披露制度，以此來加大銀行對于地方融資平臺監(jiān)督，從而提高融資平臺的工作運(yùn)作的效率和降低商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險。進(jìn)一步加強(qiáng)地方融資平臺與各銀行間信息的交流配合銀行在發(fā)放貸款之前對項目進(jìn)行的審批和核對，對于不合規(guī)、不合理的項目公司應(yīng)限期整改。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]劉焦.商業(yè)銀行對地方政府貸款風(fēng)險控制研究.浙江大學(xué).2018年