徐 剛

一、問題的提出

隨著政府行政體制改革的縱深化推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革也在“頂層設(shè)計與基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合”中具細(xì)化推進(jìn)，并依據(jù)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》和《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》展開了全國層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革試點，同時賦予其同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。然而，在簡政放權(quán)、放管服改革背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)卻存在著明顯的“小馬拉大車”“小鞋配大腳”困境，并可歸結(jié)于作為國家黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及群團(tuán)組織公共職位數(shù)量規(guī)模的公共職數(shù)管理及狀態(tài)的“雙重悖境”。首先在公共職數(shù)管理層面，一方面在簡政放權(quán)過程中隨著“權(quán)力下放接不住”問題出現(xiàn)，為應(yīng)對事權(quán)下放以形成與政府權(quán)能相適應(yīng)的人員配置，必然要擴(kuò)充公共職數(shù)以滿足人員增加需求，而另一方面作為當(dāng)前行政體制改革重要舉措，各級政府部門都已出臺《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，嚴(yán)格“人員精簡”要求，從而構(gòu)成呼吁“擴(kuò)充職數(shù)”和嚴(yán)令“精簡職數(shù)”并存的沖突格局。同時在公共職數(shù)狀態(tài)層面，一方面一直以來基層政府工作人手不足、編外人員龐大等似乎是不能回避的基本現(xiàn)實，因事權(quán)下放人力緊缺在放管服改革情境下愈顯突出；另一方面是公眾廣泛質(zhì)疑的政府規(guī)模龐大、人員臃腫現(xiàn)象，從而形成“人力緊缺”和“人員冗余”并行的矛盾亂象。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)“雙重悖論”反映了公共職數(shù)管理中歷史與現(xiàn)實、價值和事實之間的混淆，亟待從公共職數(shù)匹配本意上厘清其混沌狀態(tài)。而關(guān)于政府機(jī)構(gòu)公共職數(shù)研究，王振海(2010)全面研究了公共職數(shù)的適度規(guī)模與優(yōu)化配置問題，認(rèn)為公共職位規(guī)模即編制數(shù)，并在某些情況下與官員數(shù)量、政府規(guī)模也大體相當(dāng)，系統(tǒng)分析了公共職位數(shù)量規(guī)模配置現(xiàn)狀及存在問題、深層原因，且在構(gòu)建數(shù)學(xué)模型基礎(chǔ)上提出公共職數(shù)配置的優(yōu)化建議。裴裴(2008)則深入研究了公共職數(shù)結(jié)構(gòu)性和功能性配置失衡，主張從完善編制立法、嚴(yán)格行政審批、強(qiáng)化職位監(jiān)督及規(guī)范“出入口”管理等方面予以紓解。而關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)研究，葉中華等(2011)、周惠云(2015)分析了珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制中編制固定數(shù)額和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)間矛盾，并提出動態(tài)人事編制管理，主張按各鎮(zhèn)綜合指數(shù)動態(tài)核定編制并實行分類管理。劉方(2013)、李一寧等(2016)、王志浩、李永剛(2016)基于江蘇實踐，提出應(yīng)把有限機(jī)構(gòu)編制資源向服務(wù)群眾方向、向 “窗口”部門傾斜并完善機(jī)構(gòu)編制“統(tǒng)一使用+分類管理”模式，打破編制“鐵飯碗”，實行公開競聘，擴(kuò)大外包聘用。王爍(2018)則從山東實際出發(fā)，主張在機(jī)構(gòu)限額和人員編制上給予適當(dāng)支持，并探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用編制資源的制度體系。孫宏發(fā)(2017)、樊祥勝(2017)則基于河南實踐提出應(yīng)整合基層行政審批職數(shù)及健全公共服務(wù)職數(shù)的建議。不過，這些基于廣東、江蘇、山東及河南等地實踐的經(jīng)驗總結(jié)和策略構(gòu)思都碎片式顯現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究之中，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)包含著領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、干部職數(shù)的公共職數(shù)現(xiàn)實困境的分析可進(jìn)一步予以聚焦，為此本文將在新時代背景下，以“善于從焦點、難點中尋找改革切入點”精神為指引展開經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置更為深度性的探究。

二、理論建構(gòu)與案例選擇

(一)理論建構(gòu)

關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，由于其具有經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、聚集人口多、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利以及基礎(chǔ)設(shè)施完善、城鎮(zhèn)化水平高等特色，可以說相對于其他一般的街鎮(zhèn)而言是處于特定的“異質(zhì)空間”之中?！爱愘|(zhì)空間”，最早來自于米歇爾·?？?1967)的社會空間的異托邦思想，后經(jīng)愛德華·W.蘇賈(1989)發(fā)展為“第三空間”思維，強(qiáng)調(diào)社會空間并不是經(jīng)驗化、具象化的第一空間和認(rèn)知性、想象化的第二種空間的簡單延續(xù)，而是用來凸顯 “空間差異化和多元化”的 “區(qū)域主義”新思維方式。除了?？隆⑻K賈以外，亨利·列斐伏爾(2016)的對空間政治反思中的去中心化、差別性空間生產(chǎn)，原廣司(2017)的從功能到形態(tài)取代均質(zhì)空間的場所性、地域性新空間圖式構(gòu)想，以及羅伯特·戴維·薩克(2013)的對社會轉(zhuǎn)型和技術(shù)發(fā)展而導(dǎo)致社會等級化和碎片化的區(qū)域性策略，安東尼·吉登斯(2016)的“情境定位”原則下社會分層構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化理論等都突出異質(zhì)性思維作為社會問題研究由時間流派向空間流派轉(zhuǎn)型的基本標(biāo)識，并在哲學(xué)、醫(yī)學(xué)、生態(tài)學(xué)、化學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科中已得到充分認(rèn)同和運用。

其實，異質(zhì)性思維的題中之意就是突破同質(zhì)性的重大創(chuàng)新，從而凸顯出機(jī)構(gòu)與行政體制改革的非定型化思維取向。所謂非定型化其實就是非模式化，作為羅伯特·諾齊克(1974)在關(guān)于無政府、國家與烏托邦論述中用來對理論進(jìn)行論證和批判的結(jié)構(gòu)和方式，通常被學(xué)者用來討論和分析政治哲學(xué)的權(quán)力和自由、分配、制度等領(lǐng)域話題。諾齊克認(rèn)為，在社會政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，以羅爾斯正義論為代表的分配正義理論都存在按照固定的平等、需求、道德、貢獻(xiàn)、努力等要素和標(biāo)準(zhǔn)衡量和分配的“定型化(patterned)”范式。然而，其實每種模式化的理想分配狀態(tài)都是很難達(dá)成的，即使達(dá)成也維持不久，會產(chǎn)生“自由顛覆定型”的難題，而且其最嚴(yán)重的問題更在于此種定型化會不斷地造成對個人生活及權(quán)利的干涉和侵犯,正是為了解決該問題，諾齊克提出了非定型化的解決思路，目的是不斷地?fù)軄y反正以保持平衡狀態(tài)。當(dāng)然本文所借用的“非定型化”概念并不涉及諾齊克本人或其理論的實體偏好，而是諾齊克進(jìn)行理論批判的論證結(jié)構(gòu)和手法，用于充分解決機(jī)構(gòu)與行政體制改革的“最先一公里”“最后一公里”及“中梗阻”問題。

另外，非定型化也應(yīng)是中國改革的基本性定位認(rèn)知，因為改革一開始就務(wù)實地強(qiáng)調(diào)是“摸著石頭過河”，并未設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化的藍(lán)圖，這所表達(dá)的就是開放式的“不走封閉僵化的老路”的改革路線。因而根源于非定型化思維以及由此所包容的巨大政策空間，改革強(qiáng)調(diào)“大膽地試，大膽地闖”“敢想敢干、敢闖敢試、帶動面上”的“闖將”或“試驗”的政府改革邏輯，并因時空差異性可轉(zhuǎn)化為“以空間換時間”的改革初衷，而倡導(dǎo)在全國大棋局內(nèi)此起彼落展開“允許看、大膽試、不爭論”及“允許試錯、寬容失敗”的改革。正是在此理論分析框架下，對于具有較多先天稟賦和后天資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)來說，其機(jī)構(gòu)設(shè)置尤其是公共職數(shù)配置，就不應(yīng)局限于既有的行政體制框架來進(jìn)行設(shè)定，而應(yīng)該突破既定的制度思維限囿而尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與體制改革的異質(zhì)性思維路向，并形成機(jī)構(gòu)編制和公共職數(shù)配置的非定型治理態(tài)勢。為此，本文將選取廣東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)A鎮(zhèn)作為典型樣本展開具體研究，由非定型治理視角探究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的具體狀態(tài)、現(xiàn)實困境及影響機(jī)理、內(nèi)在本質(zhì)等。

(二)案例選擇

A鎮(zhèn)，位于B省C 市D區(qū)，為B省三個首批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點鎮(zhèn)之一，轄區(qū)面積89平方公里，常住人口約50萬人。2017年，在全國綜合實力千強(qiáng)鎮(zhèn)中排名第五，是有名的工商業(yè)重鎮(zhèn)。A鎮(zhèn)原有三大支柱產(chǎn)業(yè)，分別是牛仔服裝、摩托車和汽車及其配件，經(jīng)2013年行政區(qū)域從新劃分之后，現(xiàn)有的支柱產(chǎn)業(yè)為牛仔服裝業(yè)。其中，全國有60%的牛仔服裝出自該鎮(zhèn)，而出口的牛仔服裝則有30%以上出自該鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng),GDP歷年占據(jù)管轄該鎮(zhèn)的全區(qū)GDP 60%以上，聚集人口多,占全區(qū)人口的50%左右，牛仔服裝、摩托車和汽車及其零配件等特色產(chǎn)業(yè)明顯，并且擁有三條高速與一條國道等交通主干線及鐵路、地鐵、碼頭等各種交通方式，交通便利，是具有典型代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。為此本文將基于A鎮(zhèn)的特色性、代表性及關(guān)聯(lián)性程度將其作為樣本展開研究，本文收集的資料廣泛，包括關(guān)于A鎮(zhèn)政府公共職數(shù)配置的政策文件、年度匯報、統(tǒng)計資料、新聞報道及學(xué)術(shù)評論等，并且鑒于公開資料少、信息不對稱等制約因素，筆者還通過申請政府信息公開而為本文的數(shù)據(jù)提供更多參考。此外，除了對A鎮(zhèn)本身的公共職數(shù)配置情況進(jìn)行縱向分析之外，本文還選取了D區(qū)的另外幾個鎮(zhèn)以及B省的其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行公共職數(shù)配置的橫向分析，以使論文的論點和論證具有更強(qiáng)說服力。

三、橫向比較中公共職數(shù)配置的非差異化

(一)A鎮(zhèn)公共職數(shù)部門分布的非差異化

關(guān)于A鎮(zhèn)政府的公共職數(shù)配置，首先可從其部門分布方面進(jìn)行分析，并在和該區(qū)其他各鎮(zhèn)以及該省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行橫向比較中探析其基本態(tài)勢。A鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)的公共職數(shù)目前都主要分布于行政單位、財政核撥事業(yè)單位、參照行政單位管理的群團(tuán)組織等三類部門，盡管A鎮(zhèn)和其他各鎮(zhèn)公共職數(shù)分布部門在數(shù)量上并不完全一致，行政單位、財政核撥事業(yè)單位和參照行政單位管理的群團(tuán)組織數(shù)分別為17個、6個和4個，但是在部門具體分布上都主要為黨政監(jiān)察、綜治維穩(wěn)、組織人事、改革規(guī)劃、建設(shè)水務(wù)、國土資源、財政預(yù)算、安全監(jiān)察、人口衛(wèi)生、市政環(huán)保、社會事務(wù)、綜合執(zhí)法、司法宣傳以及政務(wù)服務(wù)、勞動就業(yè)、工青婦殘等類同明顯的部門，因而呈現(xiàn)出明顯的非差異化狀態(tài)。具體見表1。

表1 A鎮(zhèn)公共職數(shù)部門分布橫向比較表

數(shù)據(jù)來源：C區(qū)各鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、O市X鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、Q市Y鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》

(二)A鎮(zhèn)公共職數(shù)類別結(jié)構(gòu)的非差異化

關(guān)于A鎮(zhèn)政府的公共職數(shù)配置，也可從其類別結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行分析，并在和該區(qū)其他各鎮(zhèn)以及該省其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行橫向比較中探析其基本態(tài)勢。A鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)的公共職數(shù)目前都主要包括正式職數(shù)和非正式職數(shù)，而正式職數(shù)又分為行政職數(shù)、事業(yè)職數(shù)、工勤職數(shù)三類，盡管A鎮(zhèn)和其他各鎮(zhèn)公共職數(shù)類別在數(shù)量上并不完全一致，并達(dá)到高于其他各鎮(zhèn)的281個正式職數(shù)，行政職數(shù)、事業(yè)職數(shù)、工勤職數(shù)及非正式職數(shù)則分別為112個、110個、14個及120個，但是在類別結(jié)構(gòu)上無一例外地都呈現(xiàn)為由于行政職數(shù)、事業(yè)職數(shù)和工勤職數(shù)等正式職數(shù)的不足，而不得不雇用了大量的政府雇員、合同工及臨時人員等非正式人員，因而公共職數(shù)正式額度實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實有工作人員數(shù)量，在類別結(jié)構(gòu)上也呈現(xiàn)出明顯的非差異化狀態(tài)。具體見表2。

2A

數(shù)據(jù)來源：C區(qū)各鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、O市X鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、Q市Y鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》

(三)A鎮(zhèn)公共職數(shù)規(guī)模變化的非差異化

關(guān)于A鎮(zhèn)政府的公共職數(shù)配置，還可從其規(guī)模狀況方面進(jìn)行分析，并在和該區(qū)其他各鎮(zhèn)以及該省其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行橫向比較中探析其基本態(tài)勢。A鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)的公共職數(shù)在簡政放權(quán)、放管服背景下一直都不斷發(fā)生著不同程度的變動，盡管A鎮(zhèn)和其他各鎮(zhèn)公共職數(shù)規(guī)模變動情況實際上并不一樣，其2013年之前總公共職數(shù)為414人， 2013年至2017年之間，總公共職數(shù)都維持在285人左右，2017年總公共職數(shù)減少為281人，但是和其他各鎮(zhèn)在規(guī)模變動趨勢上卻都呈現(xiàn)為人員不斷縮減的態(tài)勢，也呈現(xiàn)出明顯的非差異化狀態(tài)。具體見表3。

表3 A鎮(zhèn)近五年公共職數(shù)部門人員構(gòu)成統(tǒng)計表(單位：人)

數(shù)據(jù)來源：C區(qū)各鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、O市X鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》、Q市Y鎮(zhèn)《人民政府部門預(yù)算、決算》

四、縱向分析下公共職數(shù)配置的非匹配性

(一)A鎮(zhèn)公共職數(shù)與人口規(guī)模的非匹配性

通過對A鎮(zhèn)公共職數(shù)在與其他各鎮(zhèn)進(jìn)行橫向比較時發(fā)現(xiàn)，無論是部門分布、類別結(jié)構(gòu)還是規(guī)模變動，這些都存在較為明顯的非差異化現(xiàn)象。而這些非差異化現(xiàn)象也可通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)而對其公共職數(shù)與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實力匹配性的縱向分析進(jìn)一步展現(xiàn)。盡管A鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)一樣在公共職數(shù)規(guī)模上都呈現(xiàn)出了逐漸減少的非差異化趨勢，并且也符合政府機(jī)構(gòu)編制改革一直以來的“精簡”要求。然而，盡管公共職數(shù)數(shù)量配置過多，會造成機(jī)構(gòu)冗雜、財政壓力及公共服務(wù)效率低下，但是隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，政府職能已發(fā)生大轉(zhuǎn)變，公共事務(wù)也不再固定不變，因而在簡政放權(quán)、放管服改革背景下，公共職數(shù)很難一刀切地以“控制”為標(biāo)準(zhǔn)而要求不斷地縮減。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)而言，由于其具有其他鎮(zhèn)不同的人口規(guī)模，其實應(yīng)該更多地考慮到自身具體實際而進(jìn)行更具體的公共職數(shù)配置考量。

對于A鎮(zhèn)這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)來說，其在人口規(guī)模上與普通的鎮(zhèn)很不一樣，體量總體上本就偏大，而隨著改革開放程度不斷加深，近五年來又呈現(xiàn)出明顯的不斷增長態(tài)勢，尤其是常住人口更是顯現(xiàn)快速增長的趨勢?？梢哉f，A鎮(zhèn)的人口增長步伐其實和公共職數(shù)改革的步伐正好相反，一方面是A鎮(zhèn)戶籍人口及常住人口在不斷地增加，另一方面卻是A鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)的公共職數(shù)公職人員不斷縮減，戶籍官民比和常住官民比分別由2013年的0.323%和0.078%降至2017年的0.211%和0.052%，這就充分說明公共職數(shù)規(guī)模相對于A鎮(zhèn)人口規(guī)模來說，其實是非匹配的，其并未形成“官民適配”效應(yīng)。具體見表4。

表4 A鎮(zhèn)近五年官民比數(shù)據(jù)統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源： 《C區(qū)年鑒》、《C區(qū)A鎮(zhèn)人民政府預(yù)算、決算》

(二)A鎮(zhèn)公共職數(shù)與經(jīng)濟(jì)實力的非匹配性

A鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的常住人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平其實是相輔相成的，經(jīng)濟(jì)不斷增長，會吸引更多外來人口，而外來人口增多必然又帶來更多勞動力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長，周而復(fù)始，互動循環(huán)。由于在公共職數(shù)上不應(yīng)該對“量”的大小存在執(zhí)念，非要控制在某一個數(shù)量區(qū)間或者比例才算完美，而應(yīng)該根據(jù)權(quán)力下放狀態(tài)以及公共服務(wù)范圍而確定適宜的公共職數(shù)配置狀態(tài)，因而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)而言，因其具有其他鎮(zhèn)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，還應(yīng)該更多地考慮其具體經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展水平而進(jìn)行公共職數(shù)配置考量。

近五年，盡管A鎮(zhèn)因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成工業(yè)生產(chǎn)總值、支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下滑的狀況，但是基本上仍保持穩(wěn)步增長形勢，而稅收額更是呈現(xiàn)不斷上升趨勢。因而，A鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長步伐其實和公共職數(shù)調(diào)整的步伐也是正好相反的，一方面是A鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)總值、支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及稅收額度在不斷地增加，而另一方面卻是A鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)的公共職數(shù)及公職人員不斷縮減。人均工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、人均支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和人均稅收入庫額分別由2013年的2.14億元、0.87億元和0.13億元升至2017年的2.31億元、0.97億元和0.15億元，盡管看似隨著人員的減少帶來了收入增加，然而卻說明公共職數(shù)規(guī)模相對于A鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力來說，其實是非匹配的，并未長遠(yuǎn)考慮“增人增效”效應(yīng)。具體見表5。

表5 A鎮(zhèn)近十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：《D區(qū)年鑒》、《C區(qū)A鎮(zhèn)政府年度工作報告》、C市政府網(wǎng)站

五、梗阻性：公共職數(shù)配置問題的外在邏輯

(一)A鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的權(quán)力體制梗阻

當(dāng)前，公共職數(shù)機(jī)構(gòu)編制管理體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”， 中央、省(市)、縣三級編制委員會掌管、劃分公共職數(shù)編制管理工作。因此，盡管1994—2005年A鎮(zhèn)加上另外4個鎮(zhèn)合并為A鎮(zhèn)，即5個鎮(zhèn)合成1個鎮(zhèn)，公共職數(shù)按照2001年的市鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)改革精簡比例進(jìn)行合并，而2012年A鎮(zhèn)又分出1個街和另一個鎮(zhèn)，轄區(qū)面積、公共職數(shù)的配置數(shù)量也隨之大幅縮減，A鎮(zhèn)的公共職數(shù)配置隨著行政機(jī)構(gòu)改革的步伐不斷地變來變?nèi)?，但A鎮(zhèn)對于自身的公共職數(shù)配置卻是基本沒有話語權(quán)的，一直是隨著上級政府部門的改革步伐進(jìn)行變動，完全取決于上級政府部門的機(jī)構(gòu)管理體制要求及公共職數(shù)配置限額。

在放管服改革背景下，當(dāng)前各級政府部門都在大力著手進(jìn)行行政權(quán)、事務(wù)權(quán)的下放，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，提出對于經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可在地方機(jī)構(gòu)編制的限額內(nèi)，賦予靈活的用人自主權(quán)。然而，由于對于靈活用人自主權(quán)這個說法應(yīng)該怎樣去定義和規(guī)范，《意見》卻并沒有明確指出，未說明用人是用編制人員還是用聘用人員，也未說明自主權(quán)的權(quán)力范圍區(qū)間，因而明顯存在難以具體落實的情況。因此，即使A鎮(zhèn)每年生產(chǎn)總值均占據(jù)該區(qū)生產(chǎn)總值50%以上，但仍然沒有為適應(yīng)A鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而適當(dāng)給予一定的編制管理自主權(quán)。也正因為A鎮(zhèn)編制管理自主權(quán)明顯不足的“中梗阻”，所以難以對公共職數(shù)配置提供權(quán)力性支撐，使其公共職數(shù)配置同樣顯現(xiàn)出非差異化狀態(tài)，未與人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力形成相匹配狀態(tài)。

(二)A鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的財力體制梗阻

自放管服改革以來，上級政府的事權(quán)下放加大了A鎮(zhèn)的管理難度，同時也相應(yīng)增加了A鎮(zhèn)的財政支出。然而，因為A鎮(zhèn)的財稅體制是由上級財政部門進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支的制度，并不能自由自主地支配資金，基本都要上交到上級財政，然后由上級財政根據(jù)轄區(qū)內(nèi)資金需求進(jìn)行統(tǒng)籌安排，再下?lián)芫唧w財政支出數(shù)額，所以盡管A鎮(zhèn)在2013年行政區(qū)域調(diào)整劃分之后增設(shè)了財政所，但該鎮(zhèn)財政所的主要職能僅是編制該鎮(zhèn)的年度財政收支預(yù)算及決算草案，對各項財政資金使用進(jìn)行分配、調(diào)度、統(tǒng)籌及監(jiān)督管理。因而每年600億的生產(chǎn)總值對A鎮(zhèn)來說，也只是政府工作報告上的數(shù)字，就A鎮(zhèn)實際情況而言，并沒有太多實用意義，A鎮(zhèn)一直缺乏充足的資金來承擔(dān)更多的公共職數(shù)支出。

一般來說，每個層級政府機(jī)關(guān)及單位的每年的基本行政管理費用的變化是不大的，這也就意味著公共職數(shù)人員的工資福利支出的變化也不會很大，而考慮到物價上漲、通貨膨脹等因素影響，這一數(shù)值呈每年增長的現(xiàn)象也是正常的。然而A鎮(zhèn)的公職人員工資福利支出盡管并不穩(wěn)定，基本上呈現(xiàn)出V形走勢，但是其所占財政支出比例，從2013年的8.96%減少至2017年的5.25%，明顯地呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢。也正因為A鎮(zhèn)在公職人員上財政支出不足的“中梗阻”，所以難以對公共職數(shù)配置提供財力性支撐，使公共職數(shù)配置同樣顯現(xiàn)出非差異化狀態(tài)，為與人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力形成相匹配狀態(tài)。具體見表6。

(三)A鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的人力機(jī)制梗阻

在放管服改革背景下，隨著上級部門事權(quán)不斷下放，A鎮(zhèn)承接的工作任務(wù)正逐漸增加，而互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)模式的出現(xiàn)對公職人員的工作要求也在日益提高。而由于現(xiàn)行任職人員知識結(jié)構(gòu)不盡合理，專業(yè)能力也普遍匱乏，因此對于素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的人才需求非常迫切，希望能不斷地增進(jìn)新鮮血液來激活公職人員隊伍，提升公共服務(wù)水平。然而當(dāng)前的公職人員管理中，“只上不下、只進(jìn)不出”的現(xiàn)象卻還大量存在，作為公職人員“進(jìn)”、“管”、“出”管理機(jī)制中最薄弱的環(huán)節(jié)，退出機(jī)制的不完善必然導(dǎo)致公職人員出口不暢，出現(xiàn)霸占現(xiàn)行公共職數(shù)的情形，從而嚴(yán)重阻礙公職人員管理的新陳代謝，新公職人員難以進(jìn)入而舊公職人員卻日益僵化，難以高效處理日益增多的公共事務(wù)。

表6 A鎮(zhèn)近五年公職人員工資福利支出占財政支出情況統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：《C區(qū)A鎮(zhèn)人民政府預(yù)算、決算》

一般而言，公職人員的退出只要為辭退、辭職和退休的形式，但是辭退的寬泛標(biāo)準(zhǔn)和條件對公職人員來說通常很難觸及或可供執(zhí)行，即使公職人員能力差、身體弱及效率低，但并無犯下大錯，通常也不能隨便給予辭退。而基于嚴(yán)峻的就業(yè)形勢和穩(wěn)定的工作特質(zhì)，政府工作崗位作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級工作的最優(yōu)選擇，公職人員的主動辭職更是小概率事件。而這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府公職人員基本上是“永業(yè)”的，公共職數(shù)人員的出口只能以離退休為主。A鎮(zhèn)自2013年行政區(qū)域重新調(diào)整劃分之后，每年的正式公共職數(shù)基本變動不大，其公共職數(shù)調(diào)整空間就主要來自于因人員退休而空出的100個左右的公共職數(shù)。也正因為A鎮(zhèn)在公職職位上的人員退出不暢而導(dǎo)致人員進(jìn)入不足的“中梗阻”，所以難以對公共職數(shù)配置提供人力性支撐，也使公共職數(shù)配置同樣顯現(xiàn)出非差異化狀態(tài)，未與人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力形成相匹配狀態(tài)。具體見表7。

表7 A鎮(zhèn)公共職數(shù)變動情況統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：《C區(qū)A鎮(zhèn)人民政府預(yù)算、決算》

六、定型化：公共職數(shù)配置問題的內(nèi)在本質(zhì)

(一)A鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的“定型化”內(nèi)質(zhì)

實際上，政府機(jī)構(gòu)與行政體制要不斷地改革創(chuàng)新，并不能單靠一種或者幾種固定的要素模式，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)由于不同于其他鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實力以及地理區(qū)位、政策環(huán)境，處于獨特性的“異質(zhì)空間”之中，本應(yīng)在公共職數(shù)配置上顯現(xiàn)出差異化和匹配性狀態(tài)。但是，在皮埃爾·布迪厄 (1998)強(qiáng)調(diào)的社會成員按照固有邏輯要求共同參與社會活動的主要場所及網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型的“場域”中，Pierre Bourdieu, : , California: Stanford University Press, 1998,pp.183-215. 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在公共職數(shù)配置上為了獲得合法性機(jī)制(legitimacy)，組織通常不得不接受制度環(huán)境里建構(gòu)起來的形式和做法，而采用模仿機(jī)制(mimetic) 以減少自身不確定性的處境狀態(tài)(Paul J.DiMaggio，1988)Paul J. DiMaggio, , ,edited by Lois.Zucker, Cambridge：Cambridge University Press,1988,pp.3-22. ，從而時常會內(nèi)在引致組織運行的事實與價值割裂的現(xiàn)實悖境(J. W. Meyer & B. Rowen，1977)。Jhon W.Meyer & Brian Rowen,“Insititutionalized Organizations：Formal Structure as Myth and Ceremony”, ,Vol.83,No.2,1977,pp.340-363. 由此，在既有穩(wěn)定環(huán)境下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置其實可以界定為既定“場域”中表征特定群體或個人實踐嗜好、愛好、秉性的“慣習(xí)性”機(jī)制，并顯現(xiàn)為依據(jù)既有資源和現(xiàn)行經(jīng)驗選擇最可靠方式的可持續(xù)性傾向系統(tǒng)。而這也即客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型中物質(zhì)、社會、文化等基本社會結(jié)構(gòu)性因素通過人們的社會化經(jīng)驗必然內(nèi)化為相應(yīng)的因循非正式常規(guī)的“定型化”傾向。

由于場域環(huán)境下對舊情境強(qiáng)大慣性影響的固有情感惰性，“定型化”傾向其實明顯內(nèi)蘊(yùn)著對舊情境習(xí)以為常的意識，由此也彰顯出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對其賴以生成及容身的規(guī)則、習(xí)慣、意識等舊體制環(huán)境的固有缺陷顯現(xiàn)出依賴和留戀乃至容忍及放任的“情境依賴”思維。盡管既存的規(guī)則、習(xí)慣及制度一般建立在以往成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，因而很多情形下遵循既有工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及制度執(zhí)行等方面慣例的確是有利于提高工作效率、簡化辦事程序的穩(wěn)妥而省勁的工作方式，但是由于客觀條件不斷變化，如果一直拘泥于“情境依賴”，久而久之必然會思維僵化、行為慵懶而不自覺地顯現(xiàn)出固化于組織之中的保持現(xiàn)有工作模式與習(xí)慣的“組織惰性”趨向乃至“非道德邊際約束”狀態(tài)(諾齊克，2001)。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)還是遵循定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”規(guī)定來進(jìn)行設(shè)置，這是明顯的定型化、模式化的設(shè)置方式，強(qiáng)調(diào)的是每個層級的政府所需公共職數(shù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)和部門都是統(tǒng)一的。盡管這種設(shè)置有利于政府規(guī)范化管理和統(tǒng)一性決策，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置上其就僅僅會強(qiáng)調(diào)和上級保持一致行，而沒有顧及自身人口規(guī)模及經(jīng)濟(jì)實力等境況并實現(xiàn)與其保持一致性，存在明顯的“情境依賴”和“組織惰性”不良趨勢。

(二)定型化配置的“體制化”印記

郭正模(1994)、蔡昉(2001)、周小亮(1994)、盧周來(1998)都曾在制度空間意境下就機(jī)構(gòu)問題的產(chǎn)生進(jìn)行過“制度化”歸因，強(qiáng)調(diào)其屬于中國社會、經(jīng)濟(jì)、歷史等綜合原因所致的體制型問題，乃是行政體制的負(fù)面性效應(yīng)。而對于所有“政治型”、“政策性”或“制度化”為路徑探究問題本質(zhì)的邏輯，基于對既有政府組織的性質(zhì)定位、權(quán)力安排、結(jié)構(gòu)形式等制度空間過于依賴的思維考量，可將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置本質(zhì)進(jìn)行“定型化”解讀，并賦予其 “體制化”邏輯符號。作為緣起于社會學(xué)概念的“體制化”，指的是某種特定活動在各種社會和組織空間設(shè)置內(nèi)部的成長過程和定型程度(楊宗義，1979)，其作為在成長和定型中形成的約定俗成、日趨穩(wěn)固的框架性形態(tài)，在慣性力量作用下通常顯現(xiàn)為新勢力難以逾越和破除的識記心理及機(jī)制。應(yīng)該說，“體制化”已在中國組織體制集權(quán)式管控和固化性運作的制度空間下為中國社會烙上了特定印記，并成為當(dāng)今政府體制改革和社會轉(zhuǎn)型中難以解決又不可回避的既在事實(肖巍，1994)。

而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置“體制化”意即由于在舊制度空間強(qiáng)勢影響下組織機(jī)構(gòu)及人員受到“制度性”思維禁錮而難以認(rèn)同和適應(yīng)新制度情境所形成的禁錮式、習(xí)慣性行為，其實質(zhì)是組織機(jī)構(gòu)對待新舊體制截然相反態(tài)度的外在顯現(xiàn)。正是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的“情境依賴”及“組織惰性”，其在組織環(huán)境、組織資源、運作風(fēng)格、工作人員方面所烙印的舊體制的痕跡，都會使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)不能能動性、創(chuàng)造性地面對公共職數(shù)配置的新要求，其顯現(xiàn)的即是“體制化”慣性下對《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等新政策所構(gòu)設(shè)的新要求予以消極對待的“政策漠視”狀態(tài)。這種“體制化”漠視表面上顯現(xiàn)為因循守舊及冷淡漠然的現(xiàn)象，而深層上實際淵源于主觀主義、官僚主義的思維(趙安華，2010)。也正是在“定型化”慣習(xí)心態(tài)下，利益主體對事實上陋習(xí)陳規(guī)的妥協(xié)與容忍以及對新制新規(guī)要求的排斥與抵制，直接引致了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的非差異化和非匹配性狀態(tài)。

七、結(jié)論：非定型治理取向

在簡政放權(quán)、放管服改革背景下，A鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的“小馬拉大車”“小鞋配大腳”的“雙重悖境”可從橫向上公共職數(shù)部門分布、類別結(jié)構(gòu)和規(guī)模變化的非差異化以及縱向上與人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力的非匹配性予以詮釋，并可歸因于權(quán)力、財力和人力梗阻性的外在邏輯和標(biāo)示為體制化的定型化內(nèi)在本質(zhì)。而“雙重悖境”作為結(jié)果與動機(jī)、事實與價值、內(nèi)容和形式反向關(guān)系的顯現(xiàn)，實際上更是根源于知性邏輯的絕對化和局限性，有必要以對稱性思維予以解悖。因此，為了揭開想當(dāng)然假設(shè)的虛假面紗，必須質(zhì)疑沖突性觀點的基礎(chǔ)，以“干凈的石板(clean slate)”為出發(fā)點，重新辯證審視問題，將局限性認(rèn)知拓展為開闊性視野。而針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的定型化內(nèi)質(zhì)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》以及《廣東省人民政府關(guān)于賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)部分縣級行政職權(quán)的決定》建立務(wù)實高效的用編用人制度，在地方機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)靈活用人自主權(quán)的政策精神而采取非定型治理的解決思路。為此，就亟待在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置中，共同竭力破除“體制化”障礙而通過運用自由的非模式化原則，非按照固定的衡量尺度和操作標(biāo)準(zhǔn)而順應(yīng)新情境要求和組織影響更靈活地展開公共職數(shù)的優(yōu)化安排。

為此，這就要首先確定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的編制管理自主權(quán)，遵循“設(shè)多少職、賦多少權(quán)”原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的具體實際因地制宜地確定編制管理自主權(quán)的下放方式、承接主體、使用范圍及監(jiān)督形式。其次，建立財事匹配的財政管理體系，遵循“設(shè)多少職、給多少錢“的原則，重新理順劃分鎮(zhèn)區(qū)之間的財政分成比例，并更多地向下放事權(quán)的實際承擔(dān)者傾斜，實現(xiàn)職權(quán)、責(zé)任和資金的統(tǒng)一。同時，積極疏通公職人員的進(jìn)出口關(guān)，遵循“設(shè)多少職、配多少人“的原則，針對A鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)對素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的干部隊伍和專業(yè)人才的迫切需求，摒棄“永業(yè)”觀念和“熬年限”、“論資排輩”標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭上崗、擇優(yōu)聘任原則，優(yōu)先考慮選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、實踐經(jīng)驗豐富、有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)、敢為人先的優(yōu)秀人才補(bǔ)充到A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位和關(guān)鍵崗位。由此，A鎮(zhèn)在新情境要求和組織影響下，將不再是注重垂直維度上順應(yīng)上級政府公共職數(shù)配置要求并與其保持一致性體制格局，而是考慮水平維度上依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實力，竭力破除權(quán)力體制、財力體制和人力機(jī)制的“梗阻性”并轉(zhuǎn)而將其作為強(qiáng)力性支撐，從而充分落實經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)的對向性配置，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共職數(shù)配置的“最后一公里”難題。