嚴(yán)雅琦 田 莉 范晨璟 YAN Yaqi, TIAN Li, FAN Chenjing

0 引言

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)（Rural-urban fringe）是城市和鄉(xiāng)村之間重要的過渡帶，具體是指中心城區(qū)的連續(xù)建成區(qū)與外圍幾乎沒有城市居民住宅的，以及非農(nóng)業(yè)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間的地區(qū)[1]，其土地利用、人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等特征都呈現(xiàn)出從城市向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)化[2]23。在快速城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)經(jīng)歷著“自上而下”的城市外擴(kuò)和“自下而上”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延[3]，有限的空間范圍內(nèi)集聚了多方力量，并且遵循各自的需求和邏輯爭(zhēng)奪發(fā)展資源[4]125-128，使得城鄉(xiāng)邊緣區(qū)出現(xiàn)用地布局結(jié)構(gòu)混亂、土地利用碎片化、農(nóng)業(yè)用地減少過快、公共服務(wù)設(shè)施匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理等問題[5]。過去的規(guī)劃體系缺乏對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的足夠重視，使其淪為“規(guī)劃最后的疆界[6]”，或是受到消極被動(dòng)的保護(hù)，具體表現(xiàn)為發(fā)展定位、風(fēng)貌引導(dǎo)和建設(shè)管理等過于簡(jiǎn)單化和粗放化。

現(xiàn)階段，有關(guān)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的研究主要從概念、特征和范圍界定[2]22-27、空間演變機(jī)理[7-9]和動(dòng)力機(jī)制[5]、存在的問題及發(fā)展對(duì)策[3]等角度展開。國土空間規(guī)劃作為較新的議題，其有關(guān)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的研究?jī)H關(guān)注邊緣區(qū)綠色空間的規(guī)劃與管理[10-11]，介紹相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)[12]42-50,[13]57-63，鮮有涉及城鄉(xiāng)邊緣區(qū)整體發(fā)展引導(dǎo)和治理模式優(yōu)化等內(nèi)容。隨著我國規(guī)劃體系從“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)型，并逐步邁向“國土空間規(guī)劃”時(shí)代，規(guī)劃視角從“城市”到“城鄉(xiāng)”再向“全域”擴(kuò)大，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)作為城鄉(xiāng)重要過渡帶應(yīng)得到國土空間規(guī)劃的充分重視，通過規(guī)劃編制和優(yōu)化管理來積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間、不同利益主體之間的關(guān)系，避免其淪為投機(jī)主義盛行的地帶。

盡管國內(nèi)外發(fā)展階段、制度背景不同，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)存在差異，但其中也不乏共性。自二戰(zhàn)以來，英國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)經(jīng)歷了與我國快速城鎮(zhèn)化階段相似的問題。由于缺乏引導(dǎo)、監(jiān)管薄弱，英國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)建設(shè)用地在無序擴(kuò)張的同時(shí)農(nóng)地流失嚴(yán)重[14]461。因此，英國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的開發(fā)與保護(hù)政策開始不斷優(yōu)化，自2004年建立起來的空間規(guī)劃體系對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展引導(dǎo)尤其值得借鑒。本文首先梳理比較不同時(shí)期英國規(guī)劃體系對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響；其次以南劍橋郡為例，深入剖析英國空間規(guī)劃體系對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響，最后提出對(duì)我國的啟示。

1 二戰(zhàn)以來英國規(guī)劃體系對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響

英國是現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地之一，最早源于19世紀(jì)工業(yè)革命后政府對(duì)城市環(huán)境、公共衛(wèi)生和住房問題的公共干預(yù)。19世紀(jì)中后期至二戰(zhàn)前，英國政府頒布了一系列公共衛(wèi)生法規(guī)，通過了第一部規(guī)劃法律《1909住房與城市規(guī)劃諸法律》(Housing, Town Planning, Etc.Act 1909）并對(duì)其進(jìn)行修訂。然而該時(shí)期的規(guī)劃體系并不完善，例如編制規(guī)劃并非政府法定職責(zé)、在土地開發(fā)權(quán)歸私人所有的背景下，規(guī)劃只是消極控制而非積極引導(dǎo)、區(qū)域發(fā)展也缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等[15-16]。自二戰(zhàn)以來，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不斷發(fā)展完善，共經(jīng)歷了3大階段的演化，包括1940年代至1960年代以嚴(yán)格的開發(fā)管控為特征的土地利用規(guī)劃前期階段、1970年代至1990年代開發(fā)管控略有放松的土地利用規(guī)劃后期階段，以及進(jìn)入21世紀(jì)的多目標(biāo)導(dǎo)向的空間規(guī)劃階段。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景的差異，不同階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系具有特定的價(jià)值導(dǎo)向和管理辦法，給城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的開發(fā)與保護(hù)帶來不同的影響。

1.1 前期土地利用規(guī)劃 : 遏制邊緣區(qū)發(fā)展 , 城鄉(xiāng)分割明顯（1940年代—1960年代）

1.1.1 英國土地利用規(guī)劃體系的建立

二戰(zhàn)后，英國戰(zhàn)區(qū)百廢待興，以土地利用規(guī)劃和土地供給為核心的城市重建計(jì)劃成為英國政府的工作重點(diǎn)之一。1944年，英國出臺(tái)的名為《土地利用管控》的白皮書（The Control of Land Use）指出規(guī)劃的主要目標(biāo)是控制土地利用。與此同時(shí)，20世紀(jì)四五十年代英國大城市的無序蔓延導(dǎo)致周邊農(nóng)地流失嚴(yán)重，人們對(duì)于建立新規(guī)劃體系的渴望越發(fā)強(qiáng)烈。1947年英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act, 1947）規(guī)定了土地開發(fā)權(quán)的國有化，并通過規(guī)劃許可制度來控制開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，由此加強(qiáng)對(duì)私人土地開發(fā)權(quán)的干預(yù)力度。同時(shí)允許各郡政府在其發(fā)展區(qū)域中劃定綠地保留區(qū)，以滿足未來發(fā)展的需求，并賦予相關(guān)部門凍結(jié)綠帶中土地開發(fā)的權(quán)力，為綠帶發(fā)揮調(diào)解城鄉(xiāng)邊緣區(qū)社會(huì)問題的作用奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)[12]44。同一時(shí)期頒布的專項(xiàng)法，包括《工業(yè)布局法》（The Distribution of Industry Act, 1945)、《新鎮(zhèn)法》（New Towns Act）、《國家公園和鄉(xiāng)村進(jìn)入法》（National Parks and Access to the Countryside Act）與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一同支持戰(zhàn)后以土地利用管控為核心的規(guī)劃控制新模式的執(zhí)行。

1.1.2 前期土地利用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響

該時(shí)期英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心在于土地利用規(guī)劃及相應(yīng)的土地開發(fā)管控。依據(jù)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，“開發(fā)”是指“在地上地下的建筑建設(shè)、工程施工、采礦或其他作業(yè)，或?qū)θ魏谓ㄖ蚱渌恋氐氖褂梅绞阶鞒鋈魏螌?shí)質(zhì)改變”。土地利用規(guī)劃通過劃分開發(fā)和保護(hù)區(qū)域、運(yùn)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來管控土地功能和開發(fā)活動(dòng)[17]。然而，該時(shí)期的土地利用規(guī)劃對(duì)于城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的管控較松懈，城市無序蔓延問題嚴(yán)重。為防止相鄰市鎮(zhèn)連為一體、保護(hù)鄉(xiāng)村免被蠶食，1955年英國下議院頒布《綠帶通告》（Circular No. 42/55），提出在全國廣泛實(shí)施綠帶規(guī)劃。該時(shí)期，英國各郡及有衛(wèi)星城的城市普遍執(zhí)行了綠帶政策。在城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展不受規(guī)劃重視的時(shí)代，綠帶政策作為邊緣區(qū)主要的規(guī)劃政策[18]266，深刻影響其土地利用的發(fā)展變化。按規(guī)定，綠帶范圍內(nèi)的土地利用功能基本為林地、牧場(chǎng)和農(nóng)田，同時(shí)政府部門禁止綠帶引入游憩功能。除了少數(shù)的非正式游憩空間以外，該時(shí)期綠帶功能單一，公眾可進(jìn)入性和可娛樂性有限。在這種土地嚴(yán)格管控和以綠帶發(fā)展為導(dǎo)向的背景下，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的規(guī)劃基本旨在遏制土地開發(fā)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地利用和活動(dòng)嚴(yán)格分離[14]458，城市景觀和鄉(xiāng)村景觀嚴(yán)重割裂[12]44。

1.2 后期土地利用規(guī)劃 : 管制相對(duì)放松 , 邊緣區(qū)功能相對(duì)混合（1970年代—1990年代）

1.2.1 英國土地利用規(guī)劃體系的演進(jìn)

經(jīng)過20多年的發(fā)展，英國的規(guī)劃體系逐漸暴露出過度關(guān)注土地利用和物質(zhì)空間，中央政府對(duì)地方規(guī)劃干預(yù)過多，缺乏公眾參與，以及操作不靈活等問題。在此背景下，規(guī)劃?rùn)?quán)力從中央向地方逐步下移，郡以下的地方政府獲得更大自由[13]58。1968年，英國建立了中央政府與地方政府事權(quán)劃分更明確的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系?？たh（Counties）制定戰(zhàn)略性的“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”（Structural Plan)，地區(qū)（Boroughs and Districts）制定詳細(xì)的“地方規(guī)劃”（Local Plan），中央政府只審查結(jié)構(gòu)規(guī)劃的戰(zhàn)略性問題，開發(fā)控制權(quán)為郡縣和地區(qū)共同所有。而后，1990年英國新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act, 1990）將結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃合并為發(fā)展規(guī)劃（Development Plan），兩級(jí)層次不再延續(xù)。該時(shí)期英國地方政府的規(guī)劃?rùn)?quán)力更大，然而以土地利用管控為核心的傳統(tǒng)模式并未改變。

該時(shí)期的綠帶政策也相應(yīng)調(diào)整，從高度地限制綠帶地區(qū)的使用功能向鼓勵(lì)其多元利用轉(zhuǎn)變。1977年英國鄉(xiāng)村審查委員會(huì)（Commission for Rural Communities）指出城鄉(xiāng)邊緣區(qū)土地利用的改善可以創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。因此，鄉(xiāng)村審查委員會(huì)批準(zhǔn)該區(qū)域的游憩計(jì)劃，鼓勵(lì)更多游憩設(shè)施的布置和相關(guān)投資的進(jìn)入。1970年代中后期英格蘭東南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展蕭條，中央政府試圖放松對(duì)綠帶地區(qū)的管控以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，并提供更多的就業(yè)崗位。

1.2.2 后期土地利用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響

中央政府試圖局部放松對(duì)綠帶的管治來支持綠帶內(nèi)的道路設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，同時(shí)要求釋放部分土地用于住宅開發(fā)等。以位于倫敦城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的謝潑頓村為例，該地用于房屋及花園建設(shè)的面積幾乎增加了1倍，公用事業(yè)、學(xué)校及其運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、馬術(shù)場(chǎng)地、工業(yè)、水庫等非農(nóng)土地利用功能也陸續(xù)出現(xiàn)，建成區(qū)面積翻倍，農(nóng)業(yè)用地減少近70%[18]275。然而，更多的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是由于設(shè)施及企業(yè)的噪音、氣味、污染等無法被城市接受，或是像精神病院、庇護(hù)中心等受到居民排斥，加之城鄉(xiāng)邊緣區(qū)地價(jià)低、用地空間充裕、接近干線公路，使得這些城市排斥的開發(fā)項(xiàng)目選址于此[14]463。掌握著土地開發(fā)控制權(quán)的地方政府也希望將這些功能對(duì)周邊的影響降到最低，于是盡量把新增的本地開發(fā)需求安排在現(xiàn)有城鎮(zhèn)邊緣[13]58?？傮w來看，該時(shí)期的規(guī)劃體系仍以土地開發(fā)管控為重點(diǎn)，雖然綠帶政策對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)開發(fā)行為有一定的引導(dǎo)，但引導(dǎo)的內(nèi)容非常有限，加之執(zhí)法部門甚至對(duì)違反規(guī)劃的開發(fā)行為熟視無睹[14]464，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的開發(fā)更多是投機(jī)主義的結(jié)果，導(dǎo)致城鄉(xiāng)邊緣區(qū)土地利用的構(gòu)成變得復(fù)雜混亂[18]275。

1.3 空間規(guī)劃時(shí)期: 邊緣區(qū)利用方式趨向多元化（進(jìn)入21世紀(jì)后）

1.3.1 英國空間規(guī)劃體系的建立

自1998年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨執(zhí)政以來，英國政府的機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，旨在提高政府機(jī)構(gòu)的辦事效率和公眾參與程度。2004年，以《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購法》的頒布為標(biāo)志，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系也發(fā)生了重要變化，空間規(guī)劃由此誕生。英國建立起“國家—區(qū)域（次區(qū)域）—地方”的3級(jí)綜合規(guī)劃框架，包含“國家規(guī)劃政策框架”（National Planning Policy Framework）、“區(qū)域空間戰(zhàn)略規(guī)劃”（Regional Spatial Strategies） 、“地方發(fā)展框架”（Local Development Framework）?！暗胤桨l(fā)展框架”由“程序性文件”和“地方發(fā)展文件”組成，其中“地方發(fā)展文件”又包括“發(fā)展規(guī)劃文件”和“補(bǔ)充規(guī)劃文件”兩方面的內(nèi)容?！鞍l(fā)展規(guī)劃文件”是一系列空間文件的集合，“地區(qū)行動(dòng)規(guī)劃”（Area Action Plans）是組成部分之一，主要為發(fā)生重大變化或需要保護(hù)的地區(qū)進(jìn)行編制，以實(shí)施為焦點(diǎn)[19]。以南劍橋郡（South Cambridgeshire）、斯 溫 登 南 部（Southern Swindon）和普利茅斯（Plymouth）為例的城市或地區(qū)都編制了專門針對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃。

表1 城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的潛在功能

空間規(guī)劃的內(nèi)涵與傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃相比發(fā)生了顯著變化。新體系的規(guī)劃范疇不再局限于傳統(tǒng)的“用地管理”，而是關(guān)注影響地方發(fā)展的政策和制度建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)“人”的關(guān)注；空間規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“綜合性” “參與性”，采用一種更具前瞻性的、更積極的方式與地方機(jī)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)，同時(shí)進(jìn)一步鼓勵(lì)社區(qū)參與[20]。

1.3.2 空間規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的影響

空間規(guī)劃體系的建立及其內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變給城鄉(xiāng)邊緣區(qū)帶來顯著影響，從理念上反映出更廣泛的社會(huì)利益，從目標(biāo)上表現(xiàn)出更積極的規(guī)劃引導(dǎo)，從空間上呈現(xiàn)為用途的多元發(fā)展，從實(shí)施上體現(xiàn)為不同利益關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)。

空間規(guī)劃對(duì)于城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)和空間引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在定位和功能的多元化上。2004年，英國鄉(xiāng)村署（Countryside Agency）和英國基礎(chǔ)組織（Groundwork UK）聯(lián)合發(fā)布了一項(xiàng)政策文件，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)在促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展上所具有的潛力，并提出10項(xiàng)潛在功能（表1）[21]，其中大部分與綠帶的開放性密切相關(guān)。相應(yīng)的，2012年英國政府頒布的《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）提出要保證綠帶的永久開放性，為市民提供開敞空間。《框架》指出，地方規(guī)劃當(dāng)局應(yīng)積極規(guī)劃，以加強(qiáng)其有益利用，包括增強(qiáng)綠帶的可進(jìn)入性，創(chuàng)造戶外運(yùn)動(dòng)及游憩的機(jī)會(huì)，保護(hù)并改善綠帶景觀，提升可賞性和生物多樣性，并改良被破壞和被廢棄的土地。另外，必要時(shí)可以騰出綠帶土地用作開發(fā)（需經(jīng)過充分論證），但應(yīng)優(yōu)先考慮先前已開發(fā)的或公共交通設(shè)施可達(dá)性較好的土地。地方可根據(jù)發(fā)展計(jì)劃，適度為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供一定數(shù)量的可支付住房。以東英格蘭為例，其區(qū)域空間戰(zhàn)略提出在2021年之前在東英格蘭地區(qū)新建50.8萬套住房，對(duì)綠帶進(jìn)行可開發(fā)性的評(píng)估，以便騰出土地在牛津建設(shè)4 000套新住房。

空間規(guī)劃對(duì)于城鄉(xiāng)邊緣區(qū)治理方式的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在跨地區(qū)和跨部門的協(xié)調(diào)合作上。以2004版大倫敦規(guī)劃（The London Plan）為例，該規(guī)劃提出：第一，市長(zhǎng)應(yīng)與戰(zhàn)略合作伙伴共同努力，改善鄉(xiāng)村地區(qū)的可達(dá)性并提升城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的景觀質(zhì)量；第二，市長(zhǎng)和市鎮(zhèn)應(yīng)該支持次區(qū)域和跨區(qū)邊界的城市邊緣管理[22]。

2 空間規(guī)劃引導(dǎo)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的地方實(shí)踐：以南劍橋郡為例

南劍橋郡（South Cambridgeshire）是英格蘭東部區(qū)域劍橋郡（Cambridgeshire）的一個(gè)非都市區(qū)（地方第二級(jí)區(qū)政府）（圖1），由100多個(gè)村莊組成，且整體環(huán)繞劍橋郡的首府劍橋市（Cambridge）（政治、就業(yè)、教育及商業(yè)中心）。劍橋市、南劍橋郡及周邊集鎮(zhèn)構(gòu)成劍橋次區(qū)域。

過去，劍橋地區(qū)的住宅開發(fā)和就業(yè)增長(zhǎng)的空間位置不匹配。劍橋市是主要的就業(yè)中心，然而許多新建住宅開發(fā)項(xiàng)目均分布在城市以外的村鎮(zhèn)。住房的供不應(yīng)求使得人們選擇離劍橋更遠(yuǎn)的地方居住，從而增加該地區(qū)通勤的人數(shù)。為解決該問題，地方當(dāng)局將南劍橋郡與劍橋市相接的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)選定為城市擴(kuò)展的重要界面。如何通過適度開發(fā)來緩解地區(qū)性住房和通勤壓力，同時(shí)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性以保證地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，改善景觀界面以塑造城市門戶形象，是兩地城鄉(xiāng)邊緣區(qū)面臨的關(guān)鍵問題。本文以南劍橋郡與劍橋市南部相接的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)為例，剖析英國地方層面的空間規(guī)劃如何引導(dǎo)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)實(shí)現(xiàn)“多功能混合、多利益協(xié)調(diào)”的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 多層次的規(guī)劃引導(dǎo)與政策落實(shí)

劍橋市與南劍橋郡相接界面的重要性得到區(qū)域及地方政府的重視。區(qū)域?qū)用娴摹秳蚩ず捅说貌战Y(jié)構(gòu)規(guī)劃2003》（Cambridgeshire and Peterborough Structure Plan 2003）（空間規(guī)劃體系建立前夕的區(qū)域規(guī)劃）、地方層面的《南劍橋郡核心戰(zhàn)略》（South Cambridgeshire Core Strategy）（地方發(fā)展框架的重要構(gòu)成部分）均對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的發(fā)展提出了指引。更值得一提的是，南劍橋郡地方當(dāng)局專門針對(duì)南劍橋郡與劍橋市南部相接的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)編制了《劍橋南部邊緣區(qū)行動(dòng)計(jì)劃》（Cambridge Southern Fringe Area Action Plan），為城鄉(xiāng)邊緣區(qū)規(guī)劃政策的落實(shí)提供了詳細(xì)的實(shí)施指導(dǎo)。

2.1.1 區(qū)域及地方規(guī)劃的指導(dǎo)

《劍橋郡和彼得伯勒結(jié)構(gòu)規(guī)劃2003》（以下簡(jiǎn)稱“《結(jié)構(gòu)規(guī)劃》”）在劍橋市特蘭平頓（Trumpington）南部、東部以及毗鄰阿登布魯克醫(yī)院（Addenbrooke's Hospital）的地區(qū)劃定了城市擴(kuò)展區(qū)，要求釋放部分綠帶土地以用于住房和混合用途開發(fā)。同時(shí)《結(jié)構(gòu)規(guī)劃》指出，圍繞城市建成區(qū)的鄉(xiāng)村空間（大部分位于南劍橋郡）應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化以造福于擴(kuò)展區(qū)的社區(qū)?！赌蟿蚩ず诵膽?zhàn)略2008》（South Cambridgeshire Core Strategy 2008） 指出，1999—2016年南劍橋郡將提供2萬套新增住房，住房開發(fā)量增長(zhǎng)近40%。這些新開發(fā)的住房項(xiàng)目將大部分布局在劍橋市的邊緣地帶和諾斯托（Northstowe）新鎮(zhèn)，少部分布局于鄉(xiāng)村地區(qū)。其中，至少37%的新住宅開發(fā)項(xiàng)目將通過土地再開發(fā)及住宅建筑改造來推進(jìn)。此外，位于邊緣地帶的社區(qū)要注重獨(dú)特性和可持續(xù)性，通過高質(zhì)量的公共交通和其他非機(jī)動(dòng)交通方式將其與城市其他區(qū)域有效連接，并提供更完善的基礎(chǔ)設(shè)施以滿足人口增長(zhǎng)的需求。鄉(xiāng)村地區(qū)的生物多樣性、進(jìn)入鄉(xiāng)村和享受生物多樣性的機(jī)會(huì)也是未來發(fā)展的重要組成部分。綜合上述要求，南劍橋郡與劍橋市的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)需通過地區(qū)功能多元化發(fā)展及跨行政區(qū)的整體謀劃來實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

2.1.2 地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的細(xì)化

回應(yīng)上層規(guī)劃要求并考慮地方實(shí)際需要，《劍橋南部邊緣區(qū)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《行動(dòng)計(jì)劃》”）分別針對(duì)城市擴(kuò)展區(qū)、綠帶和鄉(xiāng)村地區(qū)制訂具體的發(fā)展目標(biāo)與計(jì)劃。

（1）在城市擴(kuò)展區(qū)的發(fā)展上，《行動(dòng)計(jì)劃》綜合考慮了交通可達(dá)性及設(shè)施服務(wù)水平等現(xiàn)狀配套條件，由此選定位于公共交通走廊上（帶有停車換乘系統(tǒng)）、周邊休閑游憩設(shè)施較完善的特蘭平頓西部（Trumpington West）作為城市擴(kuò)展區(qū)，以減輕新增的交通及公服配套壓力。《行動(dòng)計(jì)劃》計(jì)劃建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化、高品質(zhì)、充滿活力且創(chuàng)新獨(dú)特的城市擴(kuò)展區(qū)。在住房供給上，該地區(qū)將新建約600套住宅，并根據(jù)相關(guān)政策要求將安排至少40%的住房為保障性住房。這些保障性住房將以組團(tuán)的形式進(jìn)行開發(fā)布局，并根據(jù)其位置確定適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)規(guī)模。在交通可達(dá)性的提升上，《行動(dòng)計(jì)劃》擬在該地區(qū)建設(shè)公交專用道和自行車道，使城市擴(kuò)展區(qū)與劍橋其他地區(qū)更好地連接，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車流量的最小化。在公共服務(wù)設(shè)施配套上，考慮到位于南劍橋郡的城市擴(kuò)展區(qū)與位于劍橋市的城市擴(kuò)展區(qū)緊密相鄰，兩地將會(huì)從整體出發(fā)，統(tǒng)籌安排連片城市擴(kuò)展區(qū)的公服設(shè)施的供給。此外，該地區(qū)還將建設(shè)一個(gè)鄉(xiāng)村公園以及沿康河走廊（River Cam Corridor）進(jìn)入劍橋市中心的綠色廊道。

圖1 南劍橋郡的地理位置

（2）在綠帶的建設(shè)上，《行動(dòng)計(jì)劃》將延續(xù)綠帶的基本功能，包括促進(jìn)城市緊湊發(fā)展、防止城市與其他村莊相融合以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)等，同時(shí)增強(qiáng)綠帶的景觀性并賦予其社區(qū)公園的功能。

（3）在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展上，《行動(dòng)計(jì)劃》為特蘭平頓西部和劍橋市城市擴(kuò)展區(qū)附近的鄉(xiāng)村地區(qū)制訂了提升景觀品質(zhì)、保護(hù)生物多樣性、強(qiáng)化鄉(xiāng)村空間的可進(jìn)入性并為當(dāng)?shù)厝撕陀慰吞峁┓钦綂蕵房臻g的相關(guān)政策，由此強(qiáng)化鄉(xiāng)村景觀特征并保護(hù)劍橋地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

此外，《行動(dòng)計(jì)劃》還從① 就業(yè)，② 社區(qū)設(shè)施、休閑、藝術(shù)、文化及社會(huì)發(fā)展，③ 考古與遺跡，④ 綜合的水管理戰(zhàn)略，⑤ 電訊，⑥ 可持續(xù)性等方面提出針對(duì)性的實(shí)施政策。《行動(dòng)計(jì)劃》將各項(xiàng)政策與具體空間一一對(duì)應(yīng)（圖2），使得規(guī)劃實(shí)施與管理更加精細(xì)化且可操作性更強(qiáng)。

圖2 劍橋南部邊緣區(qū)的提議地圖（Proposals Map）

圖3 《南劍橋郡地方發(fā)展框架》編制過程的公眾參與

2.2 規(guī)劃編制前后的多輪公眾參與

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)作為城市與鄉(xiāng)村的過渡界面，涉及多元的利益主體，包括土地所有者、居民、農(nóng)民和林業(yè)工人、公用事業(yè)單位及游客等。英國空間規(guī)劃體系將不同利益主體的需求納入規(guī)劃編制的考慮范疇?！秳蚰喜窟吘墔^(qū)行動(dòng)計(jì)劃》作為《南劍橋郡地方發(fā)展框架》的構(gòu)成部分之一，伴隨著《南劍橋郡地方發(fā)展框架》的準(zhǔn)備與編制經(jīng)歷了多輪的社會(huì)咨詢和公眾參與，為不同的利益主體反映自己的需求、表達(dá)自己的想法提供了平臺(tái)（圖3）。規(guī)劃編制前，南劍橋郡就規(guī)劃中的重要議題展開了公眾咨詢，共同探討未來發(fā)展需要重點(diǎn)解決的問題。規(guī)劃編制階段，就重要議題的選擇及發(fā)展規(guī)劃的擬訂展開了兩次公眾咨詢，使得公眾更充分地參與到規(guī)劃編制的過程中。規(guī)劃編制完成提交至國務(wù)大臣后，還有最后一輪長(zhǎng)達(dá)6周的公眾咨詢以判定規(guī)劃的合理性，并由國務(wù)大臣任命的監(jiān)察專員擬訂修改意見并回復(fù)給地方當(dāng)局。

2.3 嚴(yán)格的年度監(jiān)督與量化的效果審查

根據(jù)英國空間規(guī)劃體系的要求，所有地方規(guī)劃當(dāng)局都必須提交一份年度監(jiān)測(cè)報(bào)告給國務(wù)大臣，監(jiān)測(cè)有關(guān)政策執(zhí)行、開發(fā)實(shí)施和環(huán)境影響評(píng)估的內(nèi)容。年度監(jiān)測(cè)有助于地方規(guī)劃當(dāng)局評(píng)估其規(guī)劃制訂是否完善、實(shí)施是否順利以及是否需要作出相應(yīng)調(diào)整以繼續(xù)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。為保障《劍橋南部邊緣區(qū)行動(dòng)計(jì)劃》的具體政策得到落實(shí)，南劍橋郡區(qū)政府還須制定一份專門針對(duì)劍橋南部邊緣區(qū)的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告。南劍橋郡專門構(gòu)建了一套對(duì)應(yīng)于《行動(dòng)計(jì)劃》各項(xiàng)政策的量化監(jiān)測(cè)指標(biāo)，包括住房供給數(shù)量、住房密度、住房混合度、就業(yè)用地供給、公共交通站點(diǎn)可達(dá)性、公共開放空間可達(dá)性等方面的內(nèi)容，真正把“計(jì)劃、監(jiān)督、管理”統(tǒng)一起來（表2）。以住房供給為例，邊緣區(qū)每年的住房供給數(shù)量均被明確量化并實(shí)行年度監(jiān)測(cè)。若發(fā)現(xiàn)供給水平嚴(yán)重不足或過剩，則要重新審查該地區(qū)的住房政策并作出相應(yīng)調(diào)整。

3 英國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展對(duì)我國的啟示

我國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)與戰(zhàn)后的英國面臨相似的問題，包括建設(shè)用地?zé)o序蔓延、農(nóng)用地流失、規(guī)劃管理模式單一等。在特殊的城鄉(xiāng)用地二元體制下，我國的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)存在更為復(fù)雜的利益矛盾，政府主導(dǎo)的國有土地開發(fā)和基層主導(dǎo)的集體土地開發(fā)并存，同時(shí)存在基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境的剛性保護(hù)要求。如何實(shí)現(xiàn)邊緣區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌，不同利益主體需求的統(tǒng)籌，必定是我國國土空間規(guī)劃實(shí)施中的關(guān)鍵議題。伴隨英國規(guī)劃體系從“土地利用規(guī)劃”向“空間規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，其對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)、土地利用方式的安排、利益主體需求的考慮對(duì)我國有重要啟發(fā)。借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，得到以下4點(diǎn)有關(guān)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的啟示。

3.1 提升邊緣區(qū)地位 , 實(shí)現(xiàn)多層次規(guī)劃引導(dǎo)

由于缺乏積極引導(dǎo)和嚴(yán)格管控，城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的開發(fā)行為往往是投機(jī)主義的，但也在一定程度上反映了地方發(fā)展需求。在現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建的要求下，通過實(shí)行城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的精細(xì)化規(guī)劃引導(dǎo)，將開發(fā)與保護(hù)從末端管理轉(zhuǎn)為前端治理。在市級(jí)空間規(guī)劃甚至跨市的區(qū)域級(jí)空間規(guī)劃編制的過程中，應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展提出開發(fā)與保護(hù)的指引。對(duì)于開發(fā)保護(hù)矛盾較大的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)還須擬定專項(xiàng)規(guī)劃，明確邊緣區(qū)未來發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并在協(xié)調(diào)多方利益的基礎(chǔ)上，制定有圖可依、有政策可循的開發(fā)保護(hù)操作指引，將對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)發(fā)展的考量滲透到不同層級(jí)的規(guī)劃中，由此形成逐層引導(dǎo)、逐級(jí)細(xì)化的前端治理體系。

3.2 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系 , 分類制定空間發(fā)展政策

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)作為城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，是城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間混合的區(qū)域。然而該區(qū)域的3類空間有其獨(dú)特性，城鎮(zhèn)空間的活動(dòng)與生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間密切聯(lián)系，生態(tài)及農(nóng)業(yè)空間又兼具服務(wù)于城鎮(zhèn)空間的職能。借鑒南劍橋郡將城鄉(xiāng)邊緣區(qū)劃分為城市擴(kuò)展區(qū)、綠帶和鄉(xiāng)村地區(qū)并實(shí)行分類管控的經(jīng)驗(yàn)，我國市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)的國土空間規(guī)劃應(yīng)在城鄉(xiāng)邊緣區(qū)制定分類的空間管控政策，加強(qiáng)對(duì)邊緣區(qū)的精細(xì)化治理。

一方面，通過用地功能限制、開發(fā)強(qiáng)度控制、建筑及布局形式引導(dǎo)等促進(jìn)城市擴(kuò)展區(qū)的有序發(fā)展，使得城市與鄉(xiāng)村之間形成有機(jī)過渡界面；另一方面，細(xì)化生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的分類，從而進(jìn)行差異化的發(fā)展引導(dǎo)。就生態(tài)空間而言，可依據(jù)生態(tài)敏感度等指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)：敏感度較弱的空間可發(fā)展為區(qū)域性的游憩公園，并以綠道串聯(lián)，使大眾充分享受生態(tài)文明建設(shè)成果；敏感度中等的地區(qū)應(yīng)著力改善景觀提升邊緣區(qū)的觀賞性；敏感度較高的地區(qū)則執(zhí)行嚴(yán)格的保護(hù)措施。就農(nóng)業(yè)空間而言，在鄰近城鎮(zhèn)的一般農(nóng)田地區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)的深度融合，促進(jìn)邊緣區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展；在永久基本農(nóng)田地區(qū)需嚴(yán)守剛性約束底線，保障糧食生產(chǎn)安全。此外，考慮到我國城市規(guī)模、發(fā)展階段差別甚遠(yuǎn)，在實(shí)行分類管控時(shí)還應(yīng)針對(duì)不同城市制定多樣化的空間發(fā)展政策。

表2 劍橋南部邊緣區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)指標(biāo)

3.3 順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化, 及時(shí)調(diào)整邊緣區(qū)功能

城鄉(xiāng)邊緣區(qū)作為緊鄰中心城區(qū)的潛在擴(kuò)展空間，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化具有高度敏感性。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)、農(nóng)業(yè)的底線管控，具有保障國家生態(tài)安全格局、保護(hù)糧食生產(chǎn)安全、促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)涵式發(fā)展的深遠(yuǎn)意義。同時(shí)，也應(yīng)結(jié)合城市功能的實(shí)際需求賦予城鄉(xiāng)邊緣區(qū)一定的調(diào)整彈性，才能更好地順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需求?？苫趧?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估的手段對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行利用效率的評(píng)估，同時(shí)建立一套法定化的轉(zhuǎn)換規(guī)則和調(diào)整程度，為3類空間的功能調(diào)整提供規(guī)范化的途徑。通過法定程序，在生態(tài)脆弱時(shí)將部分農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間調(diào)整為生態(tài)空間，在土地非常緊缺時(shí)將部分生態(tài)或農(nóng)業(yè)空間調(diào)整為城鎮(zhèn)空間。若生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)線等剛性管控范圍面臨重大民生保障項(xiàng)目和重要基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)需求，應(yīng)在嚴(yán)格、深入的論證基礎(chǔ)上通過法定程序上報(bào)上級(jí)主管機(jī)構(gòu)，對(duì)控制線進(jìn)行適度調(diào)整。

3.4 統(tǒng)籌多方利益, 構(gòu)建注重監(jiān)督與實(shí)施的規(guī)劃管理體系

由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，我國城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的治理主體更廣泛、利益矛盾更復(fù)雜。在層級(jí)上劃分有城市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社）等多重力量，在類型上劃分有土地所有者、開發(fā)商、居民、外來人口、公用事業(yè)單位等多種主體，有限的空間集聚多方爭(zhēng)利容易造成空間的無序開發(fā)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和國土空間的現(xiàn)代化治理需構(gòu)建多方利益協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督跟進(jìn)的規(guī)劃管理機(jī)制。

借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，國土空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化編制前后的公眾參與和多部門協(xié)調(diào)，建立多方利益主體共同參與的決策機(jī)制。其中，城市和鄉(xiāng)村遵循各自的發(fā)展邏輯，通過協(xié)商討論使兩者發(fā)展形成合力是公眾參與的關(guān)鍵。此外，可通過立法的方式確保公眾參與落到實(shí)處。城鄉(xiāng)邊緣區(qū)往往是兩個(gè)甚至多個(gè)城市交界的邊緣地帶，其開發(fā)和保護(hù)可能涉及多地利益。因此，鼓勵(lì)跨行政區(qū)合作顯得更為必要，以促進(jìn)區(qū)域問題的有效解決。在具體的實(shí)施監(jiān)督上，國土空間規(guī)劃應(yīng)將規(guī)劃目標(biāo)分解為詳細(xì)、量化的年度實(shí)施指標(biāo)，以此為依據(jù)對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，從而監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程。此外，應(yīng)根據(jù)監(jiān)督所反饋的實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃目標(biāo)或?qū)嵤┻M(jìn)度安排進(jìn)行重新論證，根據(jù)論證結(jié)果對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過統(tǒng)籌多方利益，構(gòu)建注重監(jiān)督與實(shí)施的規(guī)劃管理體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。