趙智聰

楊 銳*

國土空間規(guī)劃和自然保護地規(guī)劃都是目前中國生態(tài)文明體制建設(shè)中的重要任務(wù)，兩者都處在制度改革的關(guān)鍵時期，也都涉及梳理以往制度體系、整合既有部門職責(zé)、銜接相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新體制機制設(shè)計等方面的新要求。在2019年5月9日由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)中，明確了自然保護地規(guī)劃作為國土空間專項規(guī)劃的基本定位。

然而，“專”在何處，如何在完成自身改革任務(wù)的同時，嵌入從而優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系等問題尚未明辨。本文從功能、層次、時序、地類和法律5個視角提出國土空間規(guī)劃中自然保護地規(guī)劃定位，以期作為進一步展開自然保護地規(guī)劃與國土空間規(guī)劃技術(shù)銜接、標(biāo)準(zhǔn)整合和制度創(chuàng)新等問題研究的基礎(chǔ)。

1 相關(guān)概念簡述

1.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃在我國并非空穴來風(fēng)，黨的十八大報告將“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的舉措提出，意在進行國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的全面改革，解決長期以來我國涉及國土空間的規(guī)劃類型多樣、空間上條塊分割交叉重疊、政策上相互矛盾左右掣肘、層次上監(jiān)管不力上下脫節(jié)等頑疾[1-2]。之前涉及國土空間規(guī)劃的主要有原國土部門的“土地利用規(guī)劃”，城鄉(xiāng)建設(shè)部門的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，另外還有“主體功能區(qū)規(guī)劃”“生態(tài)建設(shè)規(guī)劃”“環(huán)境保護規(guī)劃”等，以及涉及某一具體地塊的自然保護區(qū)總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃等。近年涉及國土空間規(guī)劃改革的相關(guān)研究也愈發(fā)豐富，從“多規(guī)合一”、理論探索、體系構(gòu)建、用途管制等不同層面展開[3-6]。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，全面推進省域范圍的“多規(guī)合一”改革；2018年的國家機構(gòu)改革方案中，新組建的自然資源部職責(zé)中明確了“國土空間規(guī)劃”的相關(guān)任務(wù)。

2019年5月發(fā)布的《意見》，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成，成為指導(dǎo)我國國土空間規(guī)劃編制、實施和管理的綱領(lǐng)性文件?！兑庖姟访鞔_了“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”。2019年5月28日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求“全面啟動國土空間規(guī)劃編制，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。至此，我國新時代國土空間規(guī)劃全面啟動。

1.2 自然保護地體系

我國自然保護地體系改革肇始于國家公園體制建設(shè)，近年進展迅速而穩(wěn)健，成為我國生態(tài)文明制度建設(shè)的中堅力量。

2013年11月，十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”；2015年5月，國家發(fā)改委會同13部委聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，我國拉開國家公園體制建設(shè)的序幕，并提出了各類保護地整合問題。國家公園體制試點相繼在13省市11處國家公園體制試點區(qū)展開。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，國家公園體制建設(shè)的基本目標(biāo)、原則、任務(wù)和路徑已勾畫清晰。

2017年10月黨的十九大報告明確提出“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系”，2018年國家機構(gòu)改革方案將“監(jiān)督管理各類自然保護地”的政府職能確定給國家林業(yè)草原局(國家公園管理局)，《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》已于2019年1月中央全面深化委員會第六次會議審議通過，這將全面指導(dǎo)我國自然保護地體系的改革。

1.3 作為國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃的自然保護地規(guī)劃

從國土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，《意見》明確提出了自然保護地規(guī)劃作為“專項規(guī)劃”出現(xiàn)在國土空間規(guī)劃體系中，并明確了這一專項規(guī)劃“由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批”的基本工作框架。

從自然保護地體系建設(shè)的視角出發(fā)，現(xiàn)行法律法規(guī)中仍明確存在“風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃”“自然保護區(qū)總體規(guī)劃”等不同類型自然保護地單元的規(guī)劃，各國家公園體制試點區(qū)的總體規(guī)劃已陸續(xù)通過審批并發(fā)布，相關(guān)研究也就“國家公園規(guī)劃”建立了基本框架和技術(shù)指南[7-8]，國家林草局(國家公園管理局)編制的“國家公園空間布局”已進入征求意見階段，部分省域?qū)用娴摹耙試夜珗@為主體的自然保護地體系規(guī)劃”也已完成戰(zhàn)略框架的構(gòu)建①。

上述內(nèi)容都是自然保護地規(guī)劃的組成部分，不同層面的探索和研究進展顯示出自然保護地規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)成、技術(shù)路線和制度體系仍然沒有完全清晰，這給現(xiàn)階段納入國土空間規(guī)劃體系帶來了契機，也帶來新的要求。

1.4 作為生態(tài)文明制度建設(shè)的國土空間規(guī)劃和自然保護地體系建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來[9]。2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》被視為新時期國土空間規(guī)劃改革和自然保護地改革的肇始性文件。第十四條“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”出現(xiàn)了諸多概念，如空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制、國家公園、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等，成為后來生態(tài)文明制度建設(shè)的主要內(nèi)容。在之后發(fā)布的各類相關(guān)文件中，上述概念也幾乎同時出現(xiàn)。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，是對生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性部署。該文件明確提出了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是建立8項制度，其中不僅明確包括了國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系等對國土空間規(guī)劃明確界定的內(nèi)容，其他如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核責(zé)任追究制度等，都與國土空間規(guī)劃與自然保護地體系建設(shè)有密切聯(lián)系。

應(yīng)該認(rèn)識到，國土空間規(guī)劃與自然保護地規(guī)劃都是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分[10]，是生態(tài)文明建設(shè)的一種技術(shù)手段，而這種技術(shù)手段能夠更好發(fā)揮作用的前提是建立起順暢、高效的規(guī)劃管理體制。

自然保護地是生態(tài)重要性最高的國土空間，也是我國最美的國土空間?！吧鷳B(tài)文明”體現(xiàn)了人類對于經(jīng)濟社會發(fā)展方式的重新認(rèn)識，自然保護地是生態(tài)文明能否實現(xiàn)的最核心的物質(zhì)保障。沒有系統(tǒng)性強、多樣性豐富、質(zhì)量高的自然保護地體系，生態(tài)文明便成了無本之木、無源之水。因此，在國土空間規(guī)劃中，自然保護地是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)保障，自然保護地規(guī)劃是對生態(tài)文明制度建設(shè)的直接體現(xiàn)。在認(rèn)識層面，國土空間規(guī)劃改革和自然保護地體系改革都是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，相互關(guān)系緊密、目標(biāo)一致；在空間層面，自然保護地是國土空間的一個組成部分，不同的是因為有明確的保護目標(biāo)和維護生態(tài)安全的重要功能，對空間的要求不同；在管制層面，在相對統(tǒng)一的空間劃定方法下，每一個國土空間單元都需要管制政策和措施，自然保護地的國土空間管制應(yīng)特殊對待。

2 國土空間規(guī)劃中自然保護地規(guī)劃之定位

2.1 功能定位：以自然保護為首要目標(biāo)

我國土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的基本出發(fā)點是如何更好地開發(fā)和利用土地或自然資源，通過科學(xué)確定自然資源承載力來確定土地的開發(fā)利用強度[11]。這一邏輯與自然保護的潛在矛盾在于，自然資源承載力高的地方，往往能夠提供更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其自然保護的價值也是最高的。因此在土地利用決策上傾向于保護還是開發(fā)依然不能明晰。而主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)的劃定，總體上也依據(jù)已有自然保護地劃定，并無新增自然保護地的功能。

《意見》指出“在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上”，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局各類國土空間。其中的“資源環(huán)境承載能力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”即為“雙評價”②?！半p評價”的意義在于國土空間的開發(fā)利用要與資源環(huán)境承載能力相匹配，重點在于提升土地的效率和效益。而從“雙評價”相關(guān)技術(shù)指南提供的方法來看，一方面，對生態(tài)重要性評價的基本邏輯是基于現(xiàn)狀而非面向未來的，即沒有從生物遷徙、擴散的需求來考慮未來自然保護所需空間；另一方面，遵循市縣級評價若沒有詳細(xì)數(shù)據(jù)則遵循上一級評價結(jié)果的原則，相當(dāng)多的市縣將不再進行評價，而我國和全球一樣，生物多樣性的本底數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足[12]，則更加劇了無法從生物多樣性保護的角度提出評價方法、技術(shù)路線和基本結(jié)論的局面?？梢姡谛乱惠唶量臻g規(guī)劃的基本技術(shù)路徑中，仍然缺乏以自然保護為出發(fā)點的邏輯建構(gòu)。

以自然保護為出發(fā)點，側(cè)重的是如何滿足自然的需求，不在于如何從人的需求角度出發(fā)對國土空間進行合理開發(fā)和利用，而在于如何為國土空間留下最真實的自然和最美的空間。

因此，要強調(diào)自然保護地規(guī)劃的功能定位是“以自然保護為首要目標(biāo)的專項規(guī)劃”，提出自然保護的規(guī)?？偭?、空間布局和空間管制要求，從而為整個國土空間“人與自然和諧”天平的自然一端增添砝碼。

實現(xiàn)以自然保護為首要目標(biāo)的專項規(guī)劃這一定位，在技術(shù)路徑上需要滿足的基本要求之一是能夠以自然保護為目標(biāo)劃定最需要保護的國土空間，這也是自然保護地體系規(guī)劃應(yīng)該著力解決的問題。從目前的研究成果來分析，至少有3條路徑可以實現(xiàn)。其一，充分整合已有各類自然保護地和已有各類生態(tài)保護相關(guān)的空間。自然保護地體系建設(shè)范疇內(nèi)的國家公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等，還包括各類“世界級”的稱號所覆蓋的國土空間，如世界遺產(chǎn)、人與生物圈保護區(qū)、世界地質(zhì)公園、國際重要濕地等；其他各類生態(tài)保護相關(guān)的空間，主要包括生態(tài)紅線范圍、水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重點生態(tài)修復(fù)區(qū)等國土空間。這一路徑的優(yōu)勢在于，可以系統(tǒng)梳理各類涉及自然保護地國土空間的重疊交叉，系統(tǒng)性解決自然保護地體系的問題，理清自然保護地和其他具有保護功能的用地的關(guān)系；但弊端在于，可能存在漏洞，即可能存在應(yīng)該被保護但在已有各類保護類用地中尚未出現(xiàn)的區(qū)域。

其二，荒野研究?！盎囊啊钡亩x在一定程度上契合我們對“自然保護目標(biāo)”的界定，即那些尚未被人類干擾或很小程度的干擾，但自然本身仍發(fā)揮著絕對主導(dǎo)作用的地方，是應(yīng)該受到保護的[13]。目前荒野制圖研究也已經(jīng)能夠初步顯示以自然保護為主要目標(biāo)的空間分布[14-15]。但目前研究的弊端在于對生物多樣性的考慮仍顯不足。

其三，從保護生物學(xué)的視角，分析動植物適宜棲息空間，包括其遷徙廊道，從而劃定需要受到保護的國土空間。相關(guān)研究成果已經(jīng)可以明確顯示部分物種的適宜棲息地或關(guān)鍵廊道尚未受到保護[16-17]。這些國土空間最有可能是在“資源環(huán)境承載力評價”中適宜建設(shè)的空間，或已經(jīng)被破壞而需要生態(tài)修復(fù)或恢復(fù)的空間，應(yīng)該納入自然保護地體系，或在城鎮(zhèn)空間中明確用途管制內(nèi)容。但這類研究不僅總體上受制于數(shù)據(jù)的可獲得性，如前文所述，在國土空間規(guī)劃體系中，尚無法識別這類區(qū)域。

因此，以自然保護為首要目標(biāo)的功能定位的必要性從上述分析中可見一二，其實現(xiàn)尚需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究和切實的整合路徑。

2.2 層次定位：貫穿三級規(guī)劃體系

《意見》明確指出“分級分類建立國土空間規(guī)劃”，國家和省域?qū)用鎮(zhèn)戎貞?zhàn)略指導(dǎo)、規(guī)模管控、指標(biāo)下達，市縣層面?zhèn)戎刂笜?biāo)傳導(dǎo)和落地實施。自然保護地規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中應(yīng)貫穿整個規(guī)劃體系，并貫徹國家、省域和市縣三級規(guī)劃體系的基本原則。

在國家層次上，有2個方面的內(nèi)容應(yīng)納入國土空間規(guī)劃：國家公園空間布局和自然保護地體系規(guī)劃。國家公園強調(diào)對國家代表性的體現(xiàn)，是能夠代表國家重要意義的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程的國土空間[18-19]。國家公園空間布局應(yīng)經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，從符合我國國家公園定義的角度提出空間布局方案，其篩選過程總體上應(yīng)是自上而下的。因此應(yīng)將國家公園空間布局整體納入國土空間規(guī)劃，作為戰(zhàn)略性指導(dǎo)和規(guī)模管控要求。自然保護地體系規(guī)劃強調(diào)以自然保護為首要目標(biāo)的國土空間的劃定，包括重要生態(tài)系統(tǒng)、重要物種棲息地、關(guān)鍵和大型生態(tài)廊道、重要生態(tài)系統(tǒng)或棲息地生態(tài)修復(fù)等，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護，同樣應(yīng)該進行科學(xué)論證、整體布局，將總體規(guī)模和空間布局納入國土空間規(guī)劃。

在省域?qū)哟紊?，?yīng)編制“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”，根據(jù)各省不同情況，落實各類自然保護地的規(guī)模總量，確定各類自然保護地單元的空間邊界，明確各類自然保護地用途管制正面清單和負(fù)面清單，明確用地指標(biāo)總量要求。應(yīng)在省級國土空間中考慮生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間的配比和騰挪，在省域國土空間規(guī)劃中綜合考慮國家重大交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的落地及其與自然保護地的關(guān)系，應(yīng)在省域?qū)用鎱f(xié)調(diào)自然保護地邊界與基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的具體關(guān)系，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性保護。

在市縣層次上，自然保護地規(guī)劃負(fù)責(zé)落實省域自然保護地規(guī)劃提出的空間布局，具體刻畫自然保護地邊界，協(xié)調(diào)自然保護地邊界與基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的關(guān)系，對用地指標(biāo)進行精確化處理和空間落位，落實各類空間用途管制政策。

圖1 自然保護地體系規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的定位(作者繪)Fig.1 The positioning of natural protected area planning in national spatial planning

各類自然保護地單元的總體規(guī)劃，是對上述國家公園空間布局、自然保護地體系規(guī)劃、省域?qū)用妗耙試夜珗@為主體的自然保護地體系規(guī)劃”的具體落實，同時也是對市縣層次上的國土空間規(guī)劃的支撐，兩者在空間劃分和用途管制上需保持一致。

2.3 時序定位：國家和省域?qū)用媲爸?/h3>

《意見》指出，“國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求?！嚓P(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容”。而鑒于自然保護地規(guī)劃的特殊性，在國家和省域?qū)用鎽?yīng)為前置的專項規(guī)劃，即國家公園空間布局、國家層面自然保護地體系規(guī)劃、省域?qū)用妗耙試夜珗@為主體的自然保護地體系規(guī)劃”應(yīng)分別在國家和省域?qū)用鎳量臻g規(guī)劃編制之前完成，并在國土空間規(guī)劃中系統(tǒng)反映出來。在市縣層面，落實省域“以國家公園為主體自然保護地體系規(guī)劃”的工作和國土空間規(guī)劃編制工作協(xié)同進行，在國土空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)對保護地的相關(guān)內(nèi)容進行嚴(yán)謹(jǐn)修正和微調(diào)，其修正和調(diào)整應(yīng)該遵循嚴(yán)格的制度程序，確保這種調(diào)整是在技術(shù)層面的精確處理，而非利益或政治博弈的產(chǎn)物。

前置的目的在于保證“生態(tài)保護優(yōu)先”價值觀的實現(xiàn)。在國土層次上，以保護的邏輯，確定最重要的國土斑塊，確定最重要的廊道或緩沖區(qū)，首先讓自然保護地形成布局合理、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、總量充足的面狀網(wǎng)絡(luò)體系，再考慮生產(chǎn)、生活空間如何與之協(xié)調(diào)，從而保證以自然保護為首要目標(biāo)的國土空間的相關(guān)剛性要求可以被貫徹、傳導(dǎo)和落實。

2.4 地類定位：新設(shè)一類“生態(tài)用地”

我國目前使用的用地分類，主要有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等內(nèi)容中規(guī)定的地類。正在開展的國土空間規(guī)劃試點中，湖南省已經(jīng)納入了生態(tài)用地類型，但只是簡單地把原土地利用規(guī)劃用地分類中的“未利用地”重新命名為生態(tài)用地。

《意見》提出“按照‘多規(guī)合一’要求，……修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)”。因此，基于對生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)空間布局的需求，應(yīng)設(shè)定“生態(tài)用地”類型，支持自然保護地這類特殊的生態(tài)空間納入國土空間，同時，也為國土空間中的生產(chǎn)和生活空間中的自然要素，找到合理的用地形態(tài)，在用地層面界定國土空間管制政策和指標(biāo)。

新設(shè)“生態(tài)用地”應(yīng)為一個大類，與目前建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地并列；“生態(tài)用地”大類中，可按資源類型的不同設(shè)置小類。對于某一自然保護地而言，其主要地類應(yīng)為生態(tài)用地中的某些類型，但也會因為管理用房、訪客設(shè)施等的存在而設(shè)有建設(shè)用地大類中的某些類型。而在農(nóng)業(yè)空間或生活空間中，也可設(shè)置生態(tài)用地大類中的某些地類，以支撐農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間中的生物多樣性保護。

新設(shè)“生態(tài)用地”的意義有以下3個方面。其一，在認(rèn)識上，扭轉(zhuǎn)“用地都是資源，而資源都要用來開發(fā)”的普遍理解，強調(diào)生態(tài)用地的保護目標(biāo)，這類用地的基本功能是滿足自然本身的需求。其二，在規(guī)劃操作上，只有獨立出生態(tài)用地類型，才能給這類用地以不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般農(nóng)用地類型中的林地、草地等以其生產(chǎn)力為基本評價標(biāo)準(zhǔn)，也不同于未利用地等以其適宜開發(fā)的程度，或能否轉(zhuǎn)化為其他用地的能力為評價標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)用地評價的基本準(zhǔn)則和邏輯起點應(yīng)為其自然原真性。其三，在用途管制上，可以為生態(tài)用地制定單獨的用途管制政策，包括人類活動的行為約束和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面。圖1反映了本文對自然保護地規(guī)劃如何納入國土空間規(guī)劃的內(nèi)容、層次、時序、地類等問題的基本構(gòu)想。

2.5 法定地位：明確法律保障

“立法為本”是空間治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在我國目前的法律體系中，各類自然資源均有立法保護，但其出發(fā)點是資源利用[20-21]。而“自然保護”的相關(guān)理念還沒有在法律中占據(jù)應(yīng)有的地位，一些自然保護的有利之舉尚未得到法律支持，與國土空間規(guī)劃相關(guān)且最為明顯的問題則是自然保護地管理權(quán)在一定程度上受制于自然資源所有權(quán)權(quán)屬。因此，提高自然保護在我國法律體系中的地位，明確自然保護的“公共利益”屬性，是實現(xiàn)“生態(tài)保護優(yōu)先”這一理念主流化的重中之重。

在上述前提下，自然保護地專項規(guī)劃的地位應(yīng)該在法律中予以明確體現(xiàn)。在自然保護地法律體系中，明確國家級、省級自然保護地體系專項規(guī)劃的法定地位，明確該專項規(guī)劃以保護為首要目標(biāo)的功能定位。在國土空間相關(guān)法律法規(guī)中，明確其前置性、貫穿性特征，明確以自然保護需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)的強制性。在各項涉及自然資源管理的法律中，逐步修正與建立自然保護地體系相悖的制度或法律約束。

與上述內(nèi)容相關(guān)的《自然保護地法》《國土空間規(guī)劃法》等內(nèi)容已經(jīng)納入自然資源部2019年立法計劃或立法儲備計劃，相關(guān)自然資源管理法律的修訂也明確提出了要求。因此，在上述法律中明確自然保護地專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的法定地位已經(jīng)迫在眉睫也順理成章。

3 結(jié)語

自然保護地規(guī)劃之“?！?，首先在于認(rèn)識上恪守生態(tài)優(yōu)先理念，保護最重要和最美的國土；其次在于集中發(fā)力于自然生態(tài)保護方面的規(guī)劃技術(shù)進步；最后，但同樣重要的是，在充分融入國土空間規(guī)劃，成為其中一部分的同時，也應(yīng)對自然保護地之外的國土空間的生態(tài)保護目標(biāo)提供愿景、政策建議和技術(shù)支持。

國土空間規(guī)劃體系重塑的新要求，使多學(xué)科的進一步整合成為必然。國土、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、自然保護、生態(tài)環(huán)境乃至文化遺產(chǎn)，在面臨國土空間規(guī)劃的新任務(wù)和高標(biāo)準(zhǔn)時都無法獨善其身。坦誠合作、優(yōu)勢互補、技術(shù)共享、平臺共建、不懈創(chuàng)新才是恪守生態(tài)優(yōu)先理念、踐行生態(tài)文明的治國理政之正道坦途。

注釋：

① 清華大學(xué)國家公園研究院開展的“內(nèi)蒙古自治區(qū)國家公園與自然保護地體系戰(zhàn)略規(guī)劃研究”已經(jīng)完成，提出了內(nèi)蒙古自治區(qū)構(gòu)建“以國家公園為主體的自然保護地體系”的戰(zhàn)略和行動建議，其中包括自然保護地體系總體規(guī)模、空間布局、分類體系和國家公園建設(shè)等內(nèi)容。

② 此前，《資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性評價技術(shù)指南(征求意見稿)》已由自然資源部發(fā)布。