文 | 呂淼

作者供職于北京燃氣集團有限責任公司

按照油氣體制改革方案中提出的“放開兩頭、管住中間”的要求，國家管網(wǎng)公司成立步伐加快，儲氣庫建設速度提升，區(qū)域天然氣管網(wǎng)、接收站等基礎設施向第三方開放力度增強，我國天然氣市場結(jié)構(gòu)將發(fā)生顯著變化，這既是對市場參與者的挑戰(zhàn)，也是對政府監(jiān)管能力的考驗。借鑒美國天然氣管網(wǎng)基礎設施運營和監(jiān)管經(jīng)驗，如何處理好天然氣市場的基礎設施市場化運營與政府監(jiān)管的關(guān)系，對做好深化改革后的中國天然氣管網(wǎng)設施監(jiān)管工作具有重要的意義。

美國天然氣管網(wǎng)基礎設施現(xiàn)狀

截至2018年底，美國已經(jīng)成為全球最大的天然氣消費國和生產(chǎn)國，天然氣供應能力超過8318億立方米，天然氣消費量達到8171億立方米，其共計修建了長達55萬千米的輸氣管道，管道總長度位居全球第一，也是全球管道技術(shù)最為先進的國家。

（一）天然氣管網(wǎng)

美國天然氣管網(wǎng)的發(fā)展史可以追溯到上世紀30年代。1931年，美國天然氣公司建成德克薩斯州潘漢德到芝加哥的長達1600千米的輸氣管道，成為美國天然氣工業(yè)發(fā)展歷史上的里程碑。二戰(zhàn)之后，在美國經(jīng)濟高速發(fā)展的驅(qū)動之下，國內(nèi)天然氣管道建設得以蓬勃發(fā)展，美國政府將二戰(zhàn)期間建成的“大英寸”和“小英寸”（石油管道）管道進行拍賣并改為輸氣干線，從而推動了天然氣生產(chǎn)和消費的發(fā)展。20世紀40年代到70年代是美國天然氣管網(wǎng)建設的高速發(fā)展期。這一時期，美國48個州全部通氣，并實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通，為其國內(nèi)天然氣市場大發(fā)展創(chuàng)造了更為有利的條件。從20世紀70年代開始，美國天然氣管網(wǎng)建設進入平穩(wěn)發(fā)展期。

美國天然氣管網(wǎng)是一個高度集成的網(wǎng)絡，天然氣管道系統(tǒng)分為11條管廊帶，其中2條管廊帶源于落基山脈地區(qū)，流向美國西部和中西部；4條管廊帶由加拿大流向美國東北部、中西部和西部市場；5條管廊帶主要由路易斯安那州、德克薩斯東部、墨西哥灣流向美國東南、東北部。美國州際管道總長度約為長輸管道總長度的71%，州際管道總長度為39萬千米。州內(nèi)管道總長度約為美國天然氣管道總里程的29%，州內(nèi)管道公司一般運營多個州內(nèi)管道系統(tǒng)，各個管道系統(tǒng)之間相互獨立，不受聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）的管轄。

長期以來，美國國內(nèi)天然氣資源高度集中在墨西哥灣沿岸和阿拉斯加靠近北冰洋沿岸地區(qū)。在“頁巖氣革命”的推動下，東部地區(qū)靠近賓夕法尼亞州和西弗吉尼亞州逐漸成為美國主要的頁巖氣生產(chǎn)區(qū)，特別是該地區(qū)的馬塞勒斯頁巖氣主產(chǎn)區(qū)是美國最大的頁巖氣產(chǎn)區(qū)，為了把大量上產(chǎn)頁巖氣運輸?shù)矫绹鴸|部的液化工廠加工后用于出口，美國近年來加快修建天然氣管道速度，近3年的管網(wǎng)建設增速超過10%。

（二）天然氣儲氣庫

美國天然氣儲氣庫建設最早可以追溯到1960年，截至2018年，美國正在運營的儲氣庫有223座，以枯竭油氣藏儲氣庫為主體，工作氣量為780億立方米。近50%的儲氣庫集中在美國東北部地區(qū)（天然氣主要消費區(qū)），其余的儲氣庫分布在德克薩斯州和路易斯安那州，特別是鹽穴儲氣庫主要集中分布在巖層鹽穴地址條件發(fā)育良好的德克薩斯州。目前，有80座儲氣庫已經(jīng)運營超過60年面臨廢棄，同時由于部分儲氣庫轉(zhuǎn)作他用，且天然氣消費量逐年增長，美國一直在建設新的地下儲氣庫。

美國天然氣管網(wǎng)基礎設施運營情況

（一）天然氣管道運營商

美國天然氣市場處于完全競爭狀態(tài)，所有天然氣企業(yè)均為私營公司。排名前30的大型天然氣公司控制著約75%以上的州際管道（輸氣能力和管網(wǎng)長度），其中，Kinder Morgan、Enterprise（ETP）、ONEOK是美國最主要的管道運營商。

Kinder Morgan（金德摩根）是北美最大的中游管道公司，也是美國最大的天然氣管道和儲氣庫運營商。公司擁有股權(quán)的管道長度達到14萬千米（包含石油及天然氣管道），擁有全美天然氣管道總長度占比超過28%；ETP公司是美國的大型管道運營公司，擁有管道長度達5.1萬千米，主要承擔輸送天然氣、天然氣凝析油、原油和成品油的職責。除了管道以外，該公司還有2億桶原油（天然氣凝析油、成品油）的儲存能力和30億立方米的天然氣儲氣能力以及24個天然氣加工廠（液化工廠）；ONEOK公司近年來成為美國天然氣管道公司內(nèi)的新秀，其擁有的天然氣管道里程超過3萬千米，同時擁有6個地下儲氣庫，8個天然氣加工廠（液化工廠）。

（二）管道運營方式

就全球來看，天然氣管道運營的方式主要采用合同運輸方式。合同運輸是指客戶簽訂合同購買一段時間內(nèi)一定數(shù)量的管輸能力（也稱“固定能力”），并且無論是否使用這些能力都支付相關(guān)費用，而管道運營企業(yè)要確?？蛻纛A定的管輸能力得到滿足。如果某一條管道的能力已經(jīng)被預定的輸送合同占滿，則新客戶只能排隊等候，直至現(xiàn)有用戶放棄其簽訂的管輸能力，或者是通過管道擴建及新建管道的方式預定。采取合同運輸方式的管道設施要按訂單建設，即只有在客戶愿意簽訂合同為新能力付費的時候，新管道才會開始建設。當然，還有另外一種運輸方式——普通運輸方式，這是指在管道建設前并沒有簽署購買合同的運輸方式，客戶（托運人）無權(quán)獲得穩(wěn)定和預先規(guī)定的輸送能力，這種方式較少被采用。

目前，美國FERC要求，建設新的天然氣運輸管道時必須要有長期輸送合同作為支持，合同期限最長可達15年。當合同期滿時，客戶可以選擇重新簽訂合同，但是通常重新簽訂的合同期限比原來的要短。當然，也可以選擇將此前預定的能力退回給管道運營企業(yè)，通過一種被稱為“開放期”的拍賣程序，管道運營企業(yè)在市場上重新出售這部分被退回的能力。在“開放期”，管道公司依據(jù)競標者所提出的合同期限長短來決定究竟將管輸能力賣給誰，競標的勝方往往是能夠提供最長期限的客戶。

未被利用的管輸能力可以采取兩種方式予以出售，一種方式為，如果已簽約的運輸能力在一定時期內(nèi)被閑置，則管道運營企業(yè)就可以按照“可中斷”原則出售這部分能力，這種服務方式也被稱為可中斷服務；另一種方式為，如果因為季節(jié)性使用波動或者是經(jīng)濟處于低迷等原因，造成客戶預先可以判斷其在幾個月甚至幾年內(nèi)不會使用簽約能力，則客戶自己或委托管道運營企業(yè)可以按照固定期限，在二級市場上出售這些能力。類似這樣的二級市場在北美發(fā)展很快，并且起著非常重要的作用，既可以為客戶提供有價值的管道服務信息，也可以向市場提供新管道能力需求和經(jīng)濟可行性的信號。

美國對管道運營企業(yè)及其客戶之間的權(quán)力和責任劃分也很清楚。首先，管道運輸企業(yè)負責經(jīng)營管道系統(tǒng)，并有權(quán)收回其為建設、運行和維護設施所付出的成本；其次，客戶有權(quán)使用管輸能力，并承擔相應的管輸用費?？蛻糍徺I的能力可以自己使用，也可以在自己認為適當?shù)臅r候出售這些能力（臨時出售或永久出售）。這種分配可交易、長期的管輸占用權(quán)會迫使現(xiàn)有持有人不斷面臨持有這些權(quán)利的邊際成本，因此，想要增加管輸能力的客戶有兩個主要選擇，一是為新建的管輸能力承諾長期付款；二是從持有人手中購買現(xiàn)有管輸能力占用權(quán)。最后，有效的管輸能力交易要求存在許多買方和賣方，并且要有信息公告或其他公布機制來提供透明度，否則二級市場的出價很難做到合理。

（三）美國儲氣庫運營商

截至目前，美國儲氣庫運營商主要有三類。按照FERC要求，儲氣庫運營商主要負責儲氣庫日常生產(chǎn)、經(jīng)營管理，向天然氣批發(fā)商、貿(mào)易商提供儲氣、采氣服務，收取儲轉(zhuǎn)費，并不擁有儲氣庫內(nèi)的天然氣。

1、州際管道公司所屬的儲氣運營商

州際管道公司儲氣運營商擁有超過40%的市場份額，在總抽采率、總工作氣能力方面占據(jù)絕對優(yōu)勢。自上世紀90年代以來，為提高儲氣庫運營效益，美國新建或擴建儲氣庫開始向市場開放，但是受到FERC監(jiān)管。

2、州內(nèi)管道公司和城市燃氣企業(yè)所屬的儲氣運營商

州內(nèi)管道公司和城市燃氣企業(yè)所屬儲氣運營商主要利用儲氣庫進行調(diào)峰和應急。目前，這類運營商所擁有的儲氣能力低于州際管道公司，但也有部分儲氣庫向“第三方”開放。其中約30%的儲氣庫受到FERC監(jiān)管。

3、獨立儲氣庫經(jīng)營商

除了傳統(tǒng)的洲際和州內(nèi)儲氣庫運營商以外，美國還出現(xiàn)了獨立的專業(yè)儲氣庫公司，大約有45家左右。與傳統(tǒng)儲氣庫公司不同，這些獨立儲氣庫公司只經(jīng)營儲氣服務，全部工作庫容以“開放季”和招投標的方式向符合條件的用戶開放，通過儲氣服務費收回投資并獲益，不涉及管輸與現(xiàn)售業(yè)務。目前，獨立儲氣庫經(jīng)營商運營管理的儲氣庫大油月62座，占美國總能力的18%左右，多數(shù)不受FERC 的監(jiān)管。未來隨著更多管制的解除，獨立儲氣庫經(jīng)營商將占有更多市場份額。

美國天然氣管網(wǎng)監(jiān)管體系

目前，美國天然氣州際管道的經(jīng)濟監(jiān)管由聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）管理，州內(nèi)管道的經(jīng)濟監(jiān)管由本州內(nèi)的公共事務委員會負責（除極個別情況，例如德克薩斯州的監(jiān)管機構(gòu)就是本州鐵路委員會）。除了FERC的經(jīng)濟監(jiān)管以外，美國運輸部（DOT）管道安全辦公室主要負責天然氣行業(yè)的安全監(jiān)管。在具備一定經(jīng)濟效益的情況下，管道運營企業(yè)可以向FERC提出管道建設申請，F(xiàn)ERC會從環(huán)境、管輸費等方面進行審查，并規(guī)定管輸費上限，管道運營企業(yè)可以根據(jù)市場的需求來調(diào)節(jié)管輸費。

（一）聯(lián)邦管道監(jiān)管機構(gòu)

FERC在1938年就開始對州際天然氣管道運價進行監(jiān)管；到1978年，《天然氣政策法案》規(guī)定了天然氣管道運輸服務相關(guān)的政策；1985年FERC第436號令要求管道運輸公司要向各類用戶開放，在第500號令中對照付不議的成本補償作出了規(guī)定；1992年的636號令規(guī)定州際管道公司必須為管道公司之外的第三方提供公開、無歧視的運輸服務。目前，美國聯(lián)盟能源監(jiān)管委員會（FERC）負責天然氣管道規(guī)劃與政策制定，按照國家制定的法律法規(guī)實施規(guī)則性監(jiān)管，主要包括對天然氣管網(wǎng)建設、運營、準入、環(huán)保、運輸價格和服務等方面實行政府審批和監(jiān)管。

（二）監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力

由于美國是聯(lián)邦制國家，根據(jù)憲法規(guī)定，州政府要負責管理在其境內(nèi)的經(jīng)濟活動。因此，由州政府監(jiān)管其州內(nèi)石油天然氣行業(yè)的商業(yè)活動，也就是天然氣配送業(yè)務。而聯(lián)邦政府（FERC）的職責涉及到海上天然氣的勘探開發(fā)和運輸以及跨州的天然氣運輸活動。在部分州既有天然氣生產(chǎn)也有天然氣輸配活動，則該州就存在兩個委員會，天然氣委員會負責天然氣上游勘采、工程、環(huán)境、安全監(jiān)管；公用事業(yè)委員會負責下游配送領域的監(jiān)管。

FERC的監(jiān)管權(quán)力并非無限，也會受到一定控制，主要體現(xiàn)在防止監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)力、對監(jiān)管機構(gòu)最終決策程度的控制以及對向地方政府授讓權(quán)力的控制。美國通過采用獨立的第三方來對監(jiān)管權(quán)力實施控制，防止監(jiān)管權(quán)力被濫用。第三方可以是監(jiān)管機構(gòu)的上級法院，也可以是制定政策的政府機構(gòu)。其中，法庭可以在更廣泛的范圍內(nèi)審FERC做出的決策，事實上它已經(jīng)變成監(jiān)管決策的另外一級機構(gòu)。

（三）第三方準入

為了防止管道運輸企業(yè)濫用自然壟斷的市場優(yōu)勢地位來操縱價格和限制管網(wǎng)其他使用者的公平進入，F(xiàn)ERC采取以下的要求，第一、禁止管道運輸公司和經(jīng)營天然氣業(yè)務的公司（通常是指天然氣生產(chǎn)商或銷售商）之間存在交叉持股，以防止管道所有者在上游業(yè)務或下游業(yè)務中有其自身的利益，而導致的對于其他使用管道設施的企業(yè)的不公平；第二、管道的服務條款（管道運輸企業(yè)提供可靠服務的義務、客戶的財務資信、天然氣的計量和質(zhì)量、客戶向管道運輸企業(yè)通報其運輸安排的義務等）經(jīng)FERC批準，并且這些服務條款對所有客戶都是一樣且是公開可得的。管道運輸企業(yè)除了自用（壓縮站用氣）外，不得從事天然氣銷售業(yè)務；第三、為確保管網(wǎng)的公平開放，在有運輸容量的前提下，能夠提供天然氣服務的企業(yè)都有權(quán)進入管網(wǎng)，而在運輸容量有限且要求提供運輸服務企業(yè)過多時，則采取按比例分配的辦法；第四、確保管道運輸企業(yè)的生存能力，并其獲得合理回報，以便提供長期穩(wěn)定的天然氣運輸和配送服務，并在市場需求增加的情況下，具備提高運輸容量和擴大服務范圍的經(jīng)濟實力。

（四）管輸費監(jiān)管

管道運輸企業(yè)的管輸費按服務成本方法來定價，F(xiàn)ERC通過組織價格聽證會來確保管輸費的合理與無歧視性。在價格聽證過程中，F(xiàn)ERC要求管道運輸企業(yè)提供詳細的成本和管輸服務方面資料，以證明其管輸定價合理性，同時，有關(guān)客戶、相關(guān)單位也可以向FERC陳述管道運輸公司提供的成本和管輸服務方面的資料是否合理。

FERC核定的管道運輸公司服務總成本包括五個基本部分，即基礎收益、運行和維護費、折舊、折損與攤銷支出、所得稅及其他支出。管道運輸公司的管輸費采取兩部制收費方式，一部分是較高的管輸能力費用，反映的是在總成本中所占比例較高的管道不變成本；另一部分是天然氣商品費用，與所占比例較小的可變成本相關(guān)。一般情況下，根據(jù)服務成本法確定管輸費，當然FERC也允許采用協(xié)商運價，即運費可以固定或者浮動，以滿足市場競爭的需要。近幾年來，許多新建管道項目采取協(xié)商運價。

美國儲氣庫監(jiān)管體系

與天然氣管道監(jiān)管類似，美國儲氣庫監(jiān)管大體也分為聯(lián)邦和州兩級。聯(lián)邦政府通過FERC對州際管道公司擁有的儲氣庫、連接到州際管道的儲氣庫，以及為州際管道提供儲氣服務的獨立運營商所擁有的儲氣庫進行監(jiān)管。而州政府相關(guān)機構(gòu)負責州內(nèi)儲氣庫的監(jiān)管。

（一）聯(lián)邦監(jiān)管

聯(lián)邦政府監(jiān)管儲氣庫最重要的法規(guī)是1992年FERC頒布的636號令，這代表著美國不僅放開管道“第三方”（包括生產(chǎn)商、消費者、運輸商或貿(mào)易商）準入，也放開了儲氣庫合格的“第三方”準入，打破了儲氣庫的壟斷。該指令包含了儲氣庫必須作為一項特別的業(yè)務，從其他服務中分拆出來，并且單獨收費；必須給予用戶儲氣能力的準入，或者在儲備中使用空間的能力。

（二）州政府監(jiān)管

各州對儲氣設施監(jiān)管內(nèi)容包括環(huán)境、費用、設施建設許可以及廢棄物處理等，尤其重視地區(qū)配送公司的儲氣費用，以防止客戶利益受到損害。實際上，在美國建設儲氣庫的第一步是取得監(jiān)管機構(gòu)的批準，這是監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。向聯(lián)邦及州申請的程序基本相同，我們以紐約州為例。該州要求建設儲氣庫必須要向州環(huán)境保護局申請許可，并且通過州地質(zhì)學家的書面批準后才可以生效。在申請地下儲氣庫許可時，必須提交申請機構(gòu)報告、所有儲氣庫涉及的氣井經(jīng)濟擔保、已完成的完整《環(huán)境評價表格》、在儲氣區(qū)域內(nèi)每一口井狀況的報告（所有的儲氣井、封堵井和廢棄井都應被標注出）、運營商簽署的宣誓書（確認其已經(jīng)獲得儲備區(qū)域內(nèi)至少75%的儲氣權(quán)。申請人將進一步同意，其將收購剩余25%的儲氣權(quán)，作為簽發(fā)許可證的條件）。新的儲氣設施的許可證申請費用是1萬美元，新增儲氣能力需要獲得擴建許可證且申請費為0.5萬美元。除了擴建之外，通過增壓方式、將LPG儲庫改為天然氣儲庫同樣需要獲得許可證。

（三）費率監(jiān)管

根據(jù)FERC和州內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)指令，美國儲氣庫運營商儲氣費率有三類，分別是成本加成、市場型費率和協(xié)商型費率。從2000年至今，受FERC監(jiān)管的將近70%新建、擴建儲氣庫都執(zhí)行市場型費率。

以州際管道公司為例，其用于自身季節(jié)調(diào)峰和管道完整性管理的儲氣庫費率采用成本加成方式——即“服務成本法”，以年為核算周期計入管輸費，費率受FERC 嚴格監(jiān)管，并通過收取客戶使用管道的費用補償。儲氣成本包括三個方面：一是資本成本（CAPEX），包括購買土地、勘采成本、注氣井和抽采井開發(fā)，以及地面設施（壓縮機、管網(wǎng)和墊底氣）。二是操作和維修成本（OPEX），可分為固定成本與可變成本，固定成本包括工資、租賃費和執(zhí)照費、保險，設備和井的維修費用；變動成本如壓縮機燃料費、脫水器、乙二醇再生器或者水處理費用。三是工作氣和墊底氣的融資費用。

根據(jù)FERC636、678號令要求，受FERC監(jiān)管的儲氣庫運營商可以執(zhí)行市場型或者協(xié)商型費率，向所有合格用戶提供開放的儲氣服務。市場型費率分兩種情況，在美國儲氣市場工作氣份額10%以下的儲氣庫運營商可以自由決定儲氣費率；相反，工作氣份額占10%以上的儲氣庫運營商必須每5年向FERC報告其市場狀況，由FERC核定其費率，實施市場型費率。

以上兩種費率均要求向社會公布單位儲氣費用、單位工作氣能力、單位抽取能力、單位注入能力等關(guān)鍵信息，由客戶自由選擇。協(xié)商型費率主要考慮到特定地區(qū)需要鼓勵建設儲氣設施，同時市場競爭不充分，監(jiān)管機構(gòu)在考察相關(guān)用戶利益的基礎上批準實施。