武琳　張向陽(yáng)　艾敏　閆志鵬

摘 要：當(dāng)前我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃包括的類(lèi)型較多，其聯(lián)系密切、關(guān)系復(fù)雜，整體上表現(xiàn)為發(fā)展失衡。為創(chuàng)造更加適宜的國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展環(huán)境，還需要加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制方法創(chuàng)新。由此，本文通過(guò)分析國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性的解決方案，以期使土地利用的發(fā)展空間越來(lái)越廣闊。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;國(guó)土空間;編制

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-5168（2019）25-0153-03

Exploration on the Method of Land Spatial Planning

WU Lin1 ZHANG Xiangyang1 AI Min1 YAN Zhipeng2

（1.First Institute of Geographic Information Cartography， Ministry of Natural Resources，Xi'an Shaanxi 710000;

2.Weinan Sports Center， Shaanxi Province，Weinan Shaanxi 714000）

Abstract： At present， there are many types of land spatial planning in China， which are closely related and complex， and the overall performance is unbalanced development. In order to create a more suitable environment for the development of land and space planning， we need to strengthen the innovation of land and space planning methods. Therefore， by analyzing the problems existing in land space planning， this paper put forward targeted solutions， in order to make the development space of land use more and more broad.

Keywords： land planning;land space;establishment

國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)傳統(tǒng)而又不斷創(chuàng)新的建設(shè)工作，既體現(xiàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與土地的關(guān)系，又肩負(fù)新時(shí)代賦予的由“物質(zhì)文化需求”向“美好生活需要”過(guò)渡的任務(wù)。為了解決規(guī)劃工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與高效利用，還需要深入探討國(guó)土空間規(guī)劃編制方法。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵及地位

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃基本構(gòu)成

國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出：“建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類(lèi)空間規(guī)劃?！敝黧w功能區(qū)規(guī)劃也在2018年納入國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃承擔(dān)了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體的功能，為實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相一致，就必須從合理規(guī)劃空間資源配置入手，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)提供切實(shí)可行的戰(zhàn)略方案。

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的重要分支，以“三類(lèi)空間”和“三條紅線”為國(guó)土空間的本底條件。三類(lèi)空間是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，三條紅線指永久生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界[1]。由此形成了空間管控格局，融入了包括空間發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展布局、生態(tài)保護(hù)及修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等在內(nèi)的空間要素，以及規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制、協(xié)商機(jī)制在內(nèi)的機(jī)制要素。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃既包括全國(guó)性的國(guó)土建設(shè)規(guī)劃，也包括區(qū)域的綜合性國(guó)土建設(shè)規(guī)劃，還包括結(jié)合水利、城市、人口、環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃是按照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體的戰(zhàn)略目標(biāo)開(kāi)展的，確定了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)布局，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，是國(guó)土重大建設(shè)活動(dòng)的空間布局。作為指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要部分，國(guó)土空間規(guī)劃是地區(qū)中長(zhǎng)期發(fā)展的重要依據(jù)，包含國(guó)土空間的整體規(guī)劃與合理利用。

在各級(jí)規(guī)劃工作中，由于規(guī)劃過(guò)程中存在用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限、法規(guī)體系等諸多差異性，因而表現(xiàn)出明顯的滲透、重復(fù)的關(guān)系。這也是運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)橫向縱向交叉的特征體現(xiàn)。各類(lèi)規(guī)劃之間的配合程度不高，存在管制重疊與規(guī)劃矛盾，也為許多矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患，如審批復(fù)雜、內(nèi)容沖突，各規(guī)劃相互關(guān)聯(lián)，且存在空間資源利用的碎片化，大大降低了國(guó)土空間規(guī)劃的執(zhí)行效果。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃的地位及重要性

2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》中明確了新時(shí)代國(guó)家的新規(guī)劃體系，指出發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間密不可分的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)了二者共同發(fā)展的必要性和可行性，提出“一級(jí)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的規(guī)劃制度改革目標(biāo)。

該文件同時(shí)指出，各級(jí)政府規(guī)劃的配合十分重要，對(duì)于建立定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)的國(guó)家規(guī)劃體系具有重要作用。國(guó)土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的重要因素，五級(jí)政府共同描繪國(guó)土空間規(guī)劃，為促進(jìn)“人口-資源-環(huán)境-生態(tài)”的可持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

2 國(guó)土空間規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

2.1 法律保障體系不夠完善

相關(guān)法律法規(guī)和文件是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用，但形式比較零散、不夠統(tǒng)一，沒(méi)有完整的體系[2]。由于國(guó)土空間規(guī)劃立法進(jìn)度跟不上國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程，所以導(dǎo)致其缺少主干法律。法律規(guī)定的內(nèi)容相對(duì)籠統(tǒng)，許多土地條例沒(méi)有實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，且不同法律層次的配合性不高，在實(shí)際使用時(shí)達(dá)不到預(yù)期的效果。在實(shí)際應(yīng)用中，由于國(guó)土空間規(guī)劃總體的執(zhí)行力不夠嚴(yán)格，一些地區(qū)尚存在局部調(diào)整過(guò)于頻繁、隨意性大、原則性不高、程序不規(guī)范的問(wèn)題。

缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致在土地規(guī)劃的環(huán)節(jié)出現(xiàn)鉆法律政策空子的可能，招投標(biāo)階段存在利益驅(qū)動(dòng)下的暗箱操作，國(guó)有土地使用權(quán)成為一些不法分子作弊的核心。同時(shí)，由于編制規(guī)劃的制度不夠完善，對(duì)科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)不足，也存在一些圈地、濫用耕地的現(xiàn)象;或是受攀比風(fēng)氣的影響，對(duì)土地的利用效率不高，盲目、超額購(gòu)地，極大地浪費(fèi)了寶貴的土地資源。

2.2 總體規(guī)劃執(zhí)行不夠嚴(yán)格

總體規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)格體現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制漏洞與制度漏洞下的管理制度的弊端。規(guī)劃類(lèi)型包括編制、監(jiān)督、實(shí)施三方面。由于制約機(jī)制不合理性，導(dǎo)致政府管理改革的方向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向出現(xiàn)偏差，從而不得不尋求新的路徑。土地使用管理制度的不足還體現(xiàn)在土地預(yù)審制度不完善和建設(shè)監(jiān)管制度不健全，國(guó)土部門(mén)對(duì)土地使用的把關(guān)依據(jù)立項(xiàng)審批結(jié)果，對(duì)落實(shí)定額指標(biāo)的情況監(jiān)管不到位，導(dǎo)致擅自變更土地使用權(quán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。隨著社會(huì)的發(fā)展，新的規(guī)劃類(lèi)型也在不斷增多，這也為政府的審批工作帶來(lái)了新的負(fù)擔(dān)。由于信息公開(kāi)程度不足，公眾行使監(jiān)督的權(quán)利得不到落實(shí)，這不符合政府改革的初衷，因此必須尋求新的出路。

2.3 規(guī)劃部門(mén)之間協(xié)調(diào)性不足

總體規(guī)劃的分工不明確、職能不清楚，不同部門(mén)在規(guī)劃設(shè)計(jì)上存在不同的側(cè)重點(diǎn)，從而導(dǎo)致整體規(guī)劃缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一。國(guó)土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差，不能體現(xiàn)政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的作用，使得國(guó)土空間規(guī)劃在各個(gè)方面各行其是，處于嚴(yán)重的規(guī)劃僵局。

國(guó)土部門(mén)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的重要性，環(huán)保部門(mén)重在林地保護(hù)的落實(shí)，城建部門(mén)關(guān)注城市建設(shè)與發(fā)展，這些部門(mén)對(duì)規(guī)劃中產(chǎn)生的分歧、矛盾不以為意，且缺乏有效的溝通交流，導(dǎo)致出現(xiàn)的問(wèn)題只能拖延下去。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃依靠的最主要因素仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為相關(guān)規(guī)劃的關(guān)鍵，不可避免地忽視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。這種現(xiàn)象普遍存在于各級(jí)規(guī)劃中，對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

3 國(guó)土空間規(guī)劃建議

3.1 構(gòu)建完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系

激發(fā)國(guó)土空間規(guī)劃的作用及價(jià)值，需要從優(yōu)化基礎(chǔ)建設(shè)入手，構(gòu)建完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系，保證上下級(jí)規(guī)劃部門(mén)與不同職能的規(guī)劃部門(mén)之間的有效溝通，從而實(shí)現(xiàn)分工明確、職責(zé)清晰。

一方面，以國(guó)家級(jí)規(guī)劃部門(mén)提出的要求和目標(biāo)為主要工作任務(wù)，國(guó)家級(jí)與省級(jí)規(guī)劃充分體現(xiàn)宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)，將國(guó)家的宏觀目標(biāo)作為原則性問(wèn)題的指導(dǎo)。地區(qū)規(guī)劃部門(mén)要實(shí)現(xiàn)良好的上下級(jí)溝通，以便確定正確的工作方向，從而制訂符合上級(jí)規(guī)劃精神的具有地方特色的規(guī)劃方案。

另一方面，規(guī)劃中的橫向協(xié)調(diào)也至關(guān)重要，想要分工明確，就要突出層次性，在同一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上突出目的與方法的差異性?？偟膩?lái)說(shuō)，主體功能區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性的規(guī)劃任務(wù)，需要工作人員對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的功能有全面、準(zhǔn)確的了解。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要建立完整的信息庫(kù)，借助大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，了解國(guó)土資源的利用狀況，從而對(duì)國(guó)土資源的發(fā)展規(guī)劃有更明確的判斷。

3.2 明確國(guó)土空間規(guī)劃的總體編制目標(biāo)

在省市縣等核心功能區(qū)建立明確的總體編制目標(biāo)，確定具體的發(fā)展格局，將規(guī)劃任務(wù)反映在各類(lèi)指標(biāo)上，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)有限資源的最大化利用和管理的統(tǒng)一性。管理的統(tǒng)一性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，規(guī)劃單位對(duì)本地資源的管理不再是單一的發(fā)展或保護(hù)，而是要以土地建設(shè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;是在傳統(tǒng)的保護(hù)任務(wù)、整治任務(wù)與多元化發(fā)展基礎(chǔ)上的提升，有助于確立綜合規(guī)劃編制指標(biāo)的地位，保障區(qū)域內(nèi)部現(xiàn)有資源的合理有序規(guī)劃。第二，開(kāi)展地區(qū)資源管理時(shí)淡化各行業(yè)類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃的界限，按照統(tǒng)一的指導(dǎo)理念、目標(biāo)和規(guī)劃實(shí)行具體的發(fā)展格局建設(shè)，即各行業(yè)空間類(lèi)項(xiàng)目規(guī)劃站在區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的同一平臺(tái)。第三，對(duì)于規(guī)劃之間重合、交叉的情況，以上級(jí)規(guī)劃為主，調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃方案，將不屬于空間類(lèi)型的編制囊括在內(nèi)，保證達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)。

3.3 探索國(guó)土空間規(guī)劃的編制方法

發(fā)揮各規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的特色，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的主要控制指標(biāo)，需要解決空間發(fā)展不平衡的問(wèn)題;需要修訂傳統(tǒng)的規(guī)劃制度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃觀念，以全面發(fā)展、以人為本、生態(tài)文明建設(shè)為主要理念，更加注重質(zhì)量、特色、協(xié)調(diào)，以期達(dá)到更高的發(fā)展質(zhì)量。

探索國(guó)土空間規(guī)劃的編制方法是新時(shí)代自然資源管理部門(mén)與規(guī)劃編制單位面臨的主要問(wèn)題，留給各級(jí)規(guī)劃單位可利用的空間有限，因此，必須明確空間優(yōu)化導(dǎo)向，盡量縮小國(guó)土空間管理的誤差。國(guó)土空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志向地方傳遞，主要通過(guò)控制各項(xiàng)指標(biāo)和三條控制線來(lái)實(shí)現(xiàn)，各級(jí)規(guī)劃單位通過(guò)把握上級(jí)規(guī)劃內(nèi)容主線，將規(guī)劃布局保持在較為統(tǒng)一的高度上。

3.4 優(yōu)化空間規(guī)劃流程管理

對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)土資源規(guī)劃存在的問(wèn)題，信息化的今天已經(jīng)有許多輔助軟件能實(shí)現(xiàn)信息化管理。具體而言，需要運(yùn)用科學(xué)理論解決社會(huì)問(wèn)題，科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃觀念應(yīng)注重信息化的發(fā)展，綜合大數(shù)據(jù)科技、社會(huì)物理學(xué)方法，規(guī)范規(guī)劃程序，落實(shí)規(guī)劃理念，真正體現(xiàn)公共利益。推廣基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)與審批數(shù)據(jù)的信息化編制符合時(shí)代發(fā)展的需求，也是提高國(guó)土空間規(guī)劃編制效率的必要途徑。在規(guī)劃階段，貫徹落實(shí)以人為本的理念，首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與學(xué)科特點(diǎn)，征集相關(guān)單位的意見(jiàn)，再選定領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)家進(jìn)行具體推敲，再面向社會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目的建議征集，反饋給分領(lǐng)域?qū)＜?，從而得到新的?shí)施方案。最終方案予以落實(shí)，借助信息平臺(tái)優(yōu)化規(guī)劃流程管理。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃將為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展做出更多貢獻(xiàn)，只有國(guó)土空間規(guī)劃合理運(yùn)行，才能保障社會(huì)健康發(fā)展。為此，要為國(guó)土空間規(guī)劃注入科學(xué)性和實(shí)用性元素，不斷完善國(guó)土空間規(guī)劃的管理制度，保障國(guó)土空間規(guī)劃在法治體系建設(shè)、可持續(xù)性發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境中充分發(fā)揮自身職能。

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