曲亞囡

摘要：從2000年起，美國軍艦屢次到南海巡航，多次侵犯中國領(lǐng)海，不僅引起國際社會的廣泛關(guān)注，而且嚴(yán)重危害到中國的領(lǐng)土安全。美國主張的“航行自由制度”明顯不同于中國乃至整個國際社會的主張。通過逐個分析中美航行自由的爭議焦點問題，在《聯(lián)合國海洋法公約》以及國際法的框架下對中美航行自由的觀點予以法理解釋，逐步揭開美國“航行自由”的真面目，從對內(nèi)和對外兩個層面提出中國應(yīng)對美國“航行自由”的對策，為維護中國海洋權(quán)益和南海地區(qū)的和平與安全提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：航行自由;《聯(lián)合國海洋法公約》;南海

中圖分類號：D993.5 文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2019）03-0059-08

Analysis of the dispute over the freedom of navigation between China and the US

—rebutting the United States’ proposal of the “freedom of navigation”QU Ya-nan

（School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since 2000， the US warships have cruised in the South China Sea for several times， violating the sovereignty of our territorial waters. Such kind of action has not only aroused wide attention of the international community， but also seriously endangered our territorial security. The proposition of the United States for the freedom of navigation is different from that of China and other countries. By analyzing the key issues of the dispute of the freedom of navigation between China and the US one by one， the paper gives legal explanations to the views of the freedom of navigation between the US and China under the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea and international law， gradually reveals veil of the US “freedom of navigation”， and puts forward countermeasures from both internal and external aspects so as to provide feasible suggestions for safeguarding our country’s ocean rights & interests and maintaining the peace and security of the South China Sea.

Key words：freedom of navigation;the United Nations Convention on the Law of the Sea;South China Sea

2001年4月，美國EP3電子偵察機抵近中國南海專屬經(jīng)濟區(qū)，并在該海域上空進行偵察活動，中國戰(zhàn)斗機升空對其實施攔截和驅(qū)趕，美國偵查機故意違規(guī)操作撞擊中國戰(zhàn)斗機造成機毀人亡事故，隨后在未獲得中方同意的情況下迫降中國海南島陵水軍用機場，中美危機由此拉開了序幕。而后，2002年和2004年美軍海洋測量船兩次進入中國黃海、東海進行軍事測量，2005年美國海軍偵察船和海洋調(diào)查船分別闖入中國東海和黃海專屬經(jīng)濟區(qū)，2009年美國海軍測量船進入中國南海進行測量活動。在此期間，中國軍機和軍艦多次攔截和跟蹤，對美軍的船舶進行了多次驅(qū)逐，而美國卻反咬一口，借此機會大力宣揚“中國威脅論”。2015年10月，美國將“拉森”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胫袊虾?2海里內(nèi)，以維護“海上航行自由”的名義明目張膽地干涉南海問題，此次美國對南海問題的干預(yù)引起了國際社會的廣泛關(guān)注。2016年4月25日，美國國防部發(fā)布《2015年航行自由報告》，聲稱中國、印度、菲律賓、越南等13個國家和地區(qū)對美軍要求“外國軍艦進入其領(lǐng)海必須事先通知”，美國指控這些國家和地區(qū)是“過度的海上主張”，并強調(diào)美國在南海享有充分的航行自由權(quán)利。從美國1991年直至2018年的《航行自由報告》可以看出，美國在南海所謂的針對中國的“過度海上主張”一直以來主要集中于三個問題，一是軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)，二是“U形線”以內(nèi)水域的法律地位，三是專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事活動的限制。對于這些問題中美一直爭論不休，美國認(rèn)為其航行自由符合國際法，中國則認(rèn)為美國對航行自由的解釋不符合國際法，表面上美國是在爭取航行自由權(quán)利，實則追求在全球范圍內(nèi)的自由航行。因此，有必要從國際法的角度深入分析中美航行自由的爭議，這將是解決中美在南海問題的關(guān)鍵。

一、中美航行自由的爭議焦點

（一）軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)

《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）并沒有對軍艦在沿海國領(lǐng)海是否具有無害通過權(quán)作出明確說明，一直以來，各國法學(xué)家對軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)一直存在爭議。

里維爾和李斯特認(rèn)為外國商船和軍艦一樣，都可以適用無害通過權(quán)。

[1]霍爾認(rèn)為“軍艦不應(yīng)適用無害通過權(quán)，它不能按照《公約》中對商船的規(guī)定來享有相同的權(quán)利”。[2]奧本海的觀點是“沒有國家主張反對平時的時候?qū)τ谕鈬娕灪推渌么霸谄漕I(lǐng)海的通過”，卻又補充道“關(guān)于外國軍艦不受阻礙地通過領(lǐng)海也并沒有成為一項公認(rèn)的普遍承認(rèn)的權(quán)利”。[3]周鯁生是中國著名的法學(xué)家，他所持有的觀點也是無害通過權(quán)不應(yīng)及于軍艦，商船和軍艦不加區(qū)分地均享有無害通過權(quán)，并不是能被所有國家接受的規(guī)則。[1]各國的實踐也說明了商船和軍艦所享有的待遇自古以來就是不同的。18世紀(jì)時俄國和英國取得了權(quán)利得以進入黑海，但只限于商船，仍不允許所有國家軍艦進入黑海。1936年的《蒙特婁公約》區(qū)分了平時與戰(zhàn)時，允許對軍艦駛?cè)牒诤＜右韵拗?/p>

，如軍艦噸數(shù)、數(shù)量等。土耳其、英國、奧地利、法國、普魯士和俄國于1841年訂立《倫敦公約》，對土耳其的規(guī)則加以肯定，即不許外國軍艦駛?cè)牒诤?。[4]美國所倡導(dǎo)的航行自由是美國軍事利益最大化的航行自由，不僅僅是軍艦在公海和專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由，更是軍艦或者政府船舶在他國領(lǐng)海享有無害通過的權(quán)利，而不應(yīng)受到沿海國法律的限制。這種要求必然與中國的國家安全利益和需求不符，中國不允許任何國家的軍艦或者政府用途的船舶未經(jīng)中國允許進入中國領(lǐng)海，這不僅是對中國領(lǐng)土主權(quán)的挑戰(zhàn)，更是美國海洋霸權(quán)的宣示。因此中美在軍艦的領(lǐng)海無害通過制度上的爭議始終難以解決。

（二）南海“U形線”內(nèi)水域法律地位的爭議

長期以來中國在南海主張以“U形線”作為重要的海域界限。但是一直沒有對南海的特定水域范圍進行劃定，也沒有具體對該水域內(nèi)的島礁等說明其法律性質(zhì)。因此，圍繞著“U形線”的性質(zhì)，學(xué)界頗有爭議。如果按照“傳統(tǒng)海岸線”說法，對整個“U形線”內(nèi)所有的島礁和水域主張主權(quán)，那么外國軍艦在南海地區(qū)的航行將受到嚴(yán)重限制。如果我們主張“U形線”內(nèi)島礁的領(lǐng)土主權(quán)，對這些島礁領(lǐng)海外的水域享有歷史性權(quán)利，那么除“U形線”內(nèi)島礁及附近12海里水域以外，“U形線”內(nèi)其他水域都應(yīng)當(dāng)是中國的歷史性水域。但是，由于沒有對“歷史性權(quán)利”和“歷史性水域”的一個明確規(guī)定，一些學(xué)者就會從航行自由的角度提出不同觀點，仍然無法得到一個準(zhǔn)確有效的界定標(biāo)準(zhǔn)。[5]如果中國主張南海海域內(nèi)東沙、西沙、南沙等群島的主權(quán)，那么就可以依據(jù)群島水域的認(rèn)定來劃分權(quán)利。美國認(rèn)為，中國的南海“U形線”既沒有國際法律依據(jù)，不符合國際習(xí)慣法，中國國內(nèi)又沒有相關(guān)的國內(nèi)法律規(guī)定，中國對于“U形線”內(nèi)島礁及其水域的主張缺乏足夠的法律依據(jù)。中國認(rèn)為，《公約》并沒有否定“歷史性權(quán)利”和“歷史性水域”的解釋，根據(jù)國際習(xí)慣法，中國對南海“U形線”內(nèi)島礁及水域享有歷史性權(quán)利，公約也沒有否定大陸國家的遠(yuǎn)洋群島適用群島水域制度，中國還可以比照《公約》中關(guān)于群島水域制度的規(guī)定加以適用。

（三）專屬經(jīng)濟區(qū)軍事活動限制的爭議

《公約》對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動的限制很少，主要涉及兩個不清楚的地方：一是《公約》第五、第七兩個部分沒有指明軍事測量行為是否被包括在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行和飛越自由之中，二是沒有規(guī)定軍事測量行為是否在科研活動的范圍內(nèi)，從而也就無法確定沿海國是否對他國在專屬經(jīng)濟區(qū)的的軍事測量活動具有管轄權(quán)。美國認(rèn)為，《公約》第58條規(guī)定在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行駛的船舶適用公海航行自由制度，并且《公約》也沒有明文禁止在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事測量偵察等活動。所以，根據(jù)“法無禁止皆可為”原則，美國軍事船舶可以在中國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有完全的航行自由，從事的相關(guān)活動也符合規(guī)定，未侵犯中國主權(quán)，未違反國際法規(guī)定，并不需要中國的批準(zhǔn)。中國認(rèn)為，《公約》已經(jīng)明確規(guī)定外國船舶在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由必須遵守相關(guān)沿海國規(guī)定并且要以不損害沿海國專屬權(quán)和管轄權(quán)為前提。因此，美國船舶在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)從事軍事測量活動需要遵守中國相關(guān)規(guī)定，并且要以不損害中國對專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄權(quán)為前提，因此，對美國在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)從事軍事測量活動應(yīng)當(dāng)受到中國相關(guān)法律的限制。

二、中美航行自由爭議的觀點解析

（一）美國關(guān)于航行自由的觀點

美國雖然全程參與討論制定了《公約》，并且簽署了該公約，但至今都沒有批準(zhǔn)《公約》成為《公約》的締約國。美國所堅持的海上活動范圍、島礁主權(quán)、航行自由等都是基于美國的立場和利益，始終堅持的是美國原則，而不是國際法原則。但是，美國并不認(rèn)為其違反了國際法，而是中國違反了國際法。美國認(rèn)為，美方不僅沒有入侵中國領(lǐng)海、侵犯中國主權(quán)，相反，中國在南海卻妨礙了其依據(jù)國際法而享有的航行自由的合法權(quán)利。

1.美國航行自由符合國際法

美國主張其軍艦在全世界海域范圍航行自由的國際法依據(jù)主要是國際條約和國際習(xí)慣法，國際條約則是以《公約》為主。

從國際條約的角度看，美國全程參與談判和制定了《公約》，了解《公約》的每一個基本海洋法律制度的規(guī)定和適用。雖然美國出于各種原因遲遲不批準(zhǔn)《公約》，但仍以《公約》為其主張航行自由的重要國際法淵源?！豆s》設(shè)定了領(lǐng)海法律制度、專屬經(jīng)濟區(qū)法律制度和公海法律制度，而且規(guī)定了領(lǐng)海的無害通過權(quán)、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海航行自由權(quán)。中國及世界上大多數(shù)國家承認(rèn)的均是《公約》規(guī)定的“各國領(lǐng)海為12海里，即從陸地基點向外12海里為該國的海域”，同時根據(jù)《公約》的規(guī)定可以設(shè)定最遠(yuǎn)不超過200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)?！豆s》并沒有禁止軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)，同時軍艦在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)享有和公海一樣的航行自由。美國主張的航行自由是依據(jù)《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)和公海的航行自由，更是在一國領(lǐng)海的航行自由，同時卻以美國不是《公約》的締約國為理由，強調(diào)美國的航行自由不受《公約》的制約。雖然美國已經(jīng)從3海里的領(lǐng)海主張轉(zhuǎn)變?yōu)?2海里的領(lǐng)海主張，例如，2015年中國五艘海軍艦艇進入位于阿拉斯加海岸線12海里以內(nèi)的美國領(lǐng)海，美方則表示：“中國艦艇活動符合國際法，這是中國軍艦依國際法享有的無害通過權(quán)。”但是，美國仍認(rèn)為其在南海的航行自由和中國的領(lǐng)海范圍及專屬經(jīng)濟區(qū)制度并不相悖，美國的航行自由完全是依據(jù)《公約》的規(guī)定進行的。

從國際習(xí)慣法的角度看，《公約》將很多國際習(xí)慣法轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定的海洋法律制度。依據(jù)國際習(xí)慣法，懸掛任何主權(quán)國家旗幟的船舶不受來自其他國家的干擾，且海洋利益應(yīng)當(dāng)均衡，而不能過度主張。美國利用《公約》未明確規(guī)定的事項做有利于其自身的解釋，否定沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)的安全管轄權(quán)，否定一切不利于美國海洋利益的國家主張以滿足其自身的訴求。因此，美國認(rèn)為在南海的航行自由不僅是其根據(jù)國際法應(yīng)當(dāng)享有的航行自由的權(quán)利，更是其維護南海和平、防止其他國家過度擴張海域的重要手段。

2.美國的航行自由權(quán)不應(yīng)受國家管轄權(quán)限制

全球海軍力量在新的世界形勢下正變得越來越多樣化，美國為了確保本國世界范圍內(nèi)的軍事活動正當(dāng)進行，通過全球公共領(lǐng)域理論為擴大航行自由的權(quán)利尋找理由。全球公域論認(rèn)為每個國家在領(lǐng)海之外的國際水域享有與公海一樣的的絕對航行自由?！睹绹娛滦袆臃ā芬?guī)定：在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海以及領(lǐng)海以外的國際水域上，所有國家都享有航行和飛行自由。[6]美國單方面認(rèn)為，《公約》沒有限定航行的范圍，也沒有規(guī)定外國軍艦不可以在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)航行，更沒有禁止在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過?；凇豆s》沒有禁止性規(guī)定，美國主張，第一，軍艦在一國領(lǐng)海的無害通過權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到沿海國管轄權(quán)的限制。因為國家管轄權(quán)不能限制外國船舶正當(dāng)通過領(lǐng)海。這是《公約》對沿海國以外國家船舶航行自由權(quán)的保護。第二，軍艦在一國專屬經(jīng)濟區(qū)的活動不應(yīng)當(dāng)受到沿海國管轄權(quán)的限制。即使沿海國國內(nèi)制定了相關(guān)的法律和法規(guī)，也不能因此限制其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)航行自由的權(quán)利，同樣不能限制軍艦在一國領(lǐng)海享有正當(dāng)?shù)臒o害通過權(quán)。如果全世界沿海國家都以《公約》為借口，限制其他國家的航行自由權(quán)，這既不是《公約》設(shè)置專屬經(jīng)濟區(qū)的本意，也不符合國際法的發(fā)展。因此，中國干預(yù)其合法的軍事活動不符合國際法的要求。[HT5K]

3.中國對南?！癠形線”內(nèi)島礁和水域的權(quán)利主張不符合國際法

長期以來，美國并不承認(rèn)中國南?！癠形線”的法律地位，中國在南海的權(quán)利主張以“U形線”作為重要依據(jù)，但卻沒有根據(jù)國內(nèi)法或者國際法具體說明其法律性質(zhì)，也沒有對南海的特定水域范圍進行劃定。美國認(rèn)為，第一，中國對南?！癠形線”內(nèi)部分島礁的權(quán)利主張不符合國際法。原因有二，一是美國不承認(rèn)“‘U形線’的法律地位”并高度關(guān)注中國對南沙群島島礁的建設(shè)，認(rèn)為南中國海島礁不符合《公約》規(guī)定的“能夠維持人類居住或經(jīng)濟生活”的島礁屬性，人工島礁不具備“自然形成”這一屬性，不具有島嶼的法律地位，因此不能主張主權(quán)。究其原因，美國實際上擔(dān)心中國改變南海島礁的法律地位，而且南海諸多島礁所處位置對美國在亞洲最重要的海軍基地新加坡樟宜海軍基地產(chǎn)生了威脅。二是美國認(rèn)為中國不能依據(jù)《公約》規(guī)定的群島制度主張權(quán)利。《公約》明確規(guī)定群島制度適用于群島國家，中國非群島國，應(yīng)當(dāng)遵守《公約》的規(guī)定，不能以南海諸島的地貌特征類比群島國家。因此，美國認(rèn)為，中國南海諸島既不符合群島的屬性，也不具備島嶼的法律地位和特征。這樣中國在當(dāng)前的法律基礎(chǔ)上將對美國船舶和飛機在南海的各種軍事行為束手無策。第二，中國對南?！癠形線”內(nèi)水域的權(quán)利主張不符合國際法。美國認(rèn)為中國對南?！癠形線”內(nèi)水域的主張主要是依據(jù)歷史性權(quán)利，《公約》并沒有對歷史性權(quán)利作出明確規(guī)定，況且中國立法也從未明確“U形線”內(nèi)水域的法律地位，美國不承認(rèn)沒有任何國際法律依據(jù)而劃定的海洋范圍，中國對“U形線”內(nèi)水域不具有合法管轄權(quán)，是中國領(lǐng)海以外海域，屬于國際公域，美國自然依法享有航行自由權(quán)。

（二）中國對美國航行自由觀點的反駁

1.美國對航行自由的解釋是對國際法的歪曲

中國認(rèn)為美國在南海的航行自由既不符合國際法又不符合中國國內(nèi)法。

第一，美國不是《公約》締約國，不能援引《公約》中規(guī)定的權(quán)利。美國所謂的海洋過度主張主要依據(jù)的是《公約》的內(nèi)容，其航行自由同時卻又是游離于《公約》之外的海洋權(quán)益的訴求，這既是對《公約》精神的違背，又不符合《聯(lián)合國憲章》的精神。既然美國主張《公約》賦予的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)遵守國際法上對國際條約的誠實守信原則，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。美國主張的航行自由實際上是“自由航行”，是根據(jù)自身的利益對航行自由分別作了限制解釋與擴大解釋，這種根據(jù)己國利益而隨意作出限制解釋和擴大解釋的做法藐視了中國的海洋權(quán)益，曲解了航行自由的應(yīng)有之義。

第二，美國在南海航行自由不符合國際習(xí)慣法。從國際習(xí)慣法的角度說，國際社會的一致接受或普遍接受和法律確信才能構(gòu)成國際習(xí)慣法。雖然《公約》規(guī)定了不同海域的航行自由權(quán)利，但是，并非是在任何海域的任意航行自由，況且就軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)，至今國際社會尚存爭議，已經(jīng)有40多個國家明確宣布軍艦須經(jīng)通知或者允許方能無害通過領(lǐng)海，[7]138很難說軍艦不通知或者不經(jīng)過沿海國允許就能在一國領(lǐng)海無害通過是符合國際習(xí)慣法的。

第三，美國在南海航行自由不符合中國國內(nèi)法。中國是《公約》的締約國，根據(jù)《公約》的規(guī)定，任何懸掛主權(quán)國家旗幟的船舶是不受來自他國的干擾的。此外，《公約》還規(guī)定沿海國有權(quán)制定法律，規(guī)定外國軍艦在進入該國領(lǐng)海前須事先得到該國的允許?！吨腥A人民共和國領(lǐng)海與毗連區(qū)法》（簡稱《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》）規(guī)定：外國軍艦經(jīng)過中國領(lǐng)海須經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，中國有權(quán)對領(lǐng)海和毗連區(qū)行使管制權(quán)，對違反安全、海關(guān)、出入境管理等相關(guān)法律法規(guī)的行為進行管制。這實際上是在《公約》的基礎(chǔ)上對軍艦在領(lǐng)海無害通過權(quán)的限制。中國的這項規(guī)定是符合國際法的，因此，中國有權(quán)阻止美國軍艦未經(jīng)中國同意進入中國領(lǐng)海。但是，中國并不妨礙美國軍艦在專屬經(jīng)濟區(qū)的合法航行自由和公海的航行自由，只不過在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由也應(yīng)當(dāng)遵守中國的法律。中國倡導(dǎo)的航行自由是符合《公約》、符合國際法的航行自由，而不是絕對的航行自由，是在尊重沿海國的合法權(quán)益和《公約》合法規(guī)定的前提下充分利用航行和貿(mào)易權(quán)利的相對自由。

2.美國并不享有絕對的航行自由權(quán)

中國認(rèn)為，美國主張的航行自由不應(yīng)當(dāng)是不加限制的航行自由，不管是軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)還是軍艦在專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動，都應(yīng)當(dāng)受到國際法和各國依據(jù)《公約》制定的國內(nèi)法的限制。

第一，軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)應(yīng)當(dāng)受到沿海國限制。《公約》第二部分規(guī)定外國船舶“無害通過”必須要“連續(xù)而迅速”、“不破壞沿海國的和平、秩序與安全”。無害通過權(quán)指外國船舶（主要指商船）在不損害沿海國的安寧和平及正常秩序的條件下，可以在不事先通知或征得沿海國同意的情況下，連續(xù)不間斷地通過其領(lǐng)海的航行權(quán)利。但沿海國有權(quán)對不符合無害通過的行為采取相應(yīng)的措施?？梢姛o害通過的適用范圍是一國的領(lǐng)海，并且應(yīng)當(dāng)符合一定的條件。中國在20世紀(jì)末就通過立法要求外國船舶必須在得到中國準(zhǔn)許的前提下才能“無害通過”中國領(lǐng)海。美國認(rèn)為《公約》沒有要求外國船舶在通過某國領(lǐng)海前要得到沿海國同意，可以直接享有在他國領(lǐng)海的“無害通過”權(quán)。雖然《公約》對無害通過權(quán)的規(guī)定沒有對商船和軍艦加以區(qū)分，但是《公約》卻明確了軍艦在國際法上的特殊地位，軍艦有其特殊的軍事作用，自然不能和商船等同對待，[8]如果其不加限制地進入一國領(lǐng)海，對一國的軍事威脅和國家主權(quán)的威脅可想而知。

第二，專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動應(yīng)當(dāng)受到沿海國管轄權(quán)的限制。國家管轄權(quán)是一國主權(quán)的體現(xiàn)，中國立法規(guī)定中國對領(lǐng)海和毗連區(qū)具有管制權(quán)，對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架具有管轄權(quán)。美國依據(jù)《公約》的部分條款認(rèn)為其在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)享有航行自由和合法利用海洋的權(quán)利，但是《公約》第60條、

第73條、第220條和第246條也賦予了沿岸國管轄權(quán)，對他國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的活動進行了限制，應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)顧及”沿岸國的權(quán)利和義務(wù)，遵守沿岸國根據(jù)《公約》規(guī)定的法律法規(guī)和其他與《公約》相符的國際法。[7]

143-144中國并不反對美國商船在中國領(lǐng)海的無害通過，更不反對美國在中國的專屬經(jīng)濟區(qū)享有航行自由的權(quán)利，但是美國軍艦在中國專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動，已然對中國領(lǐng)土主權(quán)和主權(quán)權(quán)利造成了威脅，基于中國國家領(lǐng)土安全的考慮，美國軍艦在中國專屬經(jīng)濟區(qū)的活動必須受到中國法律的限制。此外，眾所周知，由于南海地理環(huán)境的限制，南海各國專屬經(jīng)濟區(qū)重疊，南海已無公海。美國要在各國專屬經(jīng)濟區(qū)主張航行自由，并不能像在公海享有的航行自由權(quán)一樣，除了受國際法的規(guī)制，也應(yīng)當(dāng)受到各國國內(nèi)法的限制。

3.中國對南?！癠形線”內(nèi)島礁和水域的權(quán)利主張是合法的

第一，中國南?！癠形線”內(nèi)水域享有歷史性權(quán)利。中國從未對外宣稱南?！癠形線”內(nèi)水域是中國的內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，只有中國享有主權(quán)的南海諸島附近12海里，才是中國的領(lǐng)海。美國認(rèn)為既然中國從未承認(rèn)“U形線”內(nèi)水域是中國領(lǐng)海，那么就應(yīng)當(dāng)是國際水域，國家主權(quán)不能及于國際水域，自然可以自由航行。南海“U形線”是中國在1948年就已經(jīng)提出的，有充分的歷史證據(jù)顯示，中國在南海享有長期的歷史權(quán)益，并且對這片歷史性水域享有符合《公約》規(guī)定的“歷史性權(quán)利”。在1982年《公約》生效之前，中國已經(jīng)劃定“U形線”，《公約》生效之后，雖然明確了領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海制度，但是不能因此否定中國對“U形線”內(nèi)水域享有的既存權(quán)利。同時，根據(jù)《公約》的規(guī)定，各國應(yīng)當(dāng)允許和尊重歷史性水域及其權(quán)利。中國對南海一貫主張歷史性權(quán)利，從未主張南海“U形線”內(nèi)水域是中國領(lǐng)海，但是一些別有企圖的國家卻散布謠言說中國要把南海變成中國的領(lǐng)海，中國的國內(nèi)法雖沒有作出明確的規(guī)定，但是例如《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（簡稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》）第14條以及《南海政策綱領(lǐng)》等，都提出了中國享有的歷史性權(quán)利。

第二，中國對南海島礁的建設(shè)是符合國際法的行為。目前，在南海有諸多島礁，關(guān)于南沙群島的島礁爭議比較激烈，南海水域的特殊性不僅在于其地理位置特殊，而且這些島礁面積比較小，難以達到《公約》第121條所規(guī)定的享有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的標(biāo)準(zhǔn)，其主權(quán)歸屬問題在周邊國家之間就存在著爭議。中國也尚未出臺任何明確的法律規(guī)定，明確劃定南沙群島的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)，可以說，南?！癠形線”在中國至今沒有相關(guān)的法律規(guī)定明確它的法律地位。基于中國對南海長期享有的歷史性權(quán)利，可以主張中國對南海島礁及其12海里領(lǐng)海享有主權(quán)。主權(quán)國家在實施島礁建設(shè)過程中包含主張領(lǐng)土主權(quán)或鞏固領(lǐng)土主權(quán)的目的，中國對南海部分島礁的建設(shè)是基于中國對南海諸島的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，[9]中國對島礁的建設(shè)并未改變島礁自然形成的屬性，而是增加其經(jīng)濟價值，為南海順利安全通航作出了巨大貢獻。況且中國履行了《公約》規(guī)定的適當(dāng)顧及義務(wù)，既沒有破壞海洋環(huán)境，也沒有損害他國的合法權(quán)益。

因此，中國對南?！癠形線”的主張和實踐并沒有違反《公約》和國際習(xí)慣法，也沒有妨礙該公約和國際習(xí)慣法所保護的航行自由。[10]美國不能以歷史性權(quán)利指責(zé)中國對南?！癠形線”內(nèi)島礁及水域的主張不符合國際法，更不能以非法建設(shè)島礁為借口指責(zé)中國妨礙其航行自由。美國以上述理由為借口，聲稱其在南海享有的航行自由權(quán)受到中國的不符合國際法的限制，實則意圖侵入中國領(lǐng)海，侵犯中國主權(quán)，中國絕不容許，堅決反對。

三、美國在南海航行自由的實質(zhì)

美國將南海地區(qū)列為“航行自由計劃”的關(guān)鍵區(qū)域的原因有三點：第一，美國在南海的軍事計劃是其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分之一，南海有安全的運輸通道可以保障軍事物資全球范圍內(nèi)的到達;第二，美國對中國保障南海航行自由政策持懷疑態(tài)度;第三，美國擔(dān)心中國改變南海島礁的法律地位，而且南海諸多島礁所處位置，對美國在亞洲的海軍基地產(chǎn)生了威脅。因此，美國在南海航行自由問題上主要從經(jīng)濟利益、安全利益和軍事利益三方面加以考量。

第一，從經(jīng)濟利益考量，南海的航行自由直接關(guān)系到南海的世界貿(mào)易航運通道是否暢通，南海對美國的經(jīng)濟貿(mào)易起著非常重要的作用，而東亞是美國進行投資和貿(mào)易出口的重點區(qū)域，怎樣確保無障礙地進入南海是美國一直關(guān)注的問題。美國每年從亞太地區(qū)進口的各種重要原料90%要經(jīng)南海航道運回北美。而且，穿越南海的航線基本都要通過南沙群島。南沙海域的重大商業(yè)價值，使代表美國商業(yè)巨頭利益的政客和游說集團為所謂南海航行自由不斷向政府施加壓力，影響美國的外交和國防決策。[11]

第二，從安全利益考量，美方認(rèn)為，南海島礁主權(quán)爭端的日益加劇、海洋權(quán)益競爭的日趨激烈和該地區(qū)迅速的軍事化是影響南海航行自由的三個因素。[12]現(xiàn)如今，美國不承認(rèn)南?！癠形線”內(nèi)水域的法律地位，認(rèn)為中國對南?！癠形線”內(nèi)水域的主張會加劇南海爭端，對島礁的建設(shè)也會使南海形勢愈加復(fù)雜化，實際上背后支持中國的爭端國，暗中參與南海爭端，以在國際水域享有航行自由權(quán)為借口大搖大擺地入侵中國領(lǐng)海，屢次挑戰(zhàn)中國底線，蔑視中國主權(quán)，在南海海域攪動風(fēng)云。美國不顧《公約》的限制一意孤行堅持其所謂的“海上自由航行原則”，[13]以國際習(xí)慣法作為美國觀點的理論基礎(chǔ)，不僅站不住腳，有違國際法的效力位階，同時也破壞了南海海域的和平，有違全世界和平與發(fā)展的共同愿望與宗旨。

第三，從軍事利益考量，近年來，美國在南海的軍事演習(xí)和軍事活動有增多的趨勢，在中國管轄海域?qū)嵭泻叫凶杂傻囊蟠藭r也在不斷增加，并且給其航行自由冠以冠冕堂皇的理由。那么，美國在被國際廣泛接受的國際規(guī)則上強行加上自己的規(guī)則到底有什么企圖？最主要的原因就在于《公約》只能保障國家作為“沿海國”所享有的海洋權(quán)益。而美國規(guī)則則影響著美國軍事力量的全球到達、對重要航道的控制，影響著美國海洋霸權(quán)的發(fā)展。美國近幾年發(fā)布的《航行自由報告》，公開向世界展示其航行自由的“成果”，通過這些報告我們可以看出，近10年間，中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、伊朗、馬爾代夫、阿曼這7個國家連續(xù)成為美國航行自由的對象，如果將這7個國家的海域連接起來，正好構(gòu)成了中亞海上交通線，橫跨了南海海域和馬六甲海峽，這不難看出美國海洋霸權(quán)的野心。而《公約》卻很難實現(xiàn)美國的這種野心，這就是美國總是以《公約》監(jiān)護人的身份立場參與航行自由有關(guān)事件卻又不愿加入《公約》的實質(zhì)原因。

因此，從美國在南海的經(jīng)濟利益、政治利益和軍事利益的訴求看，美國一直以來就把全球范圍內(nèi)的航行自由作為目標(biāo)，但是其實質(zhì)是利用航行自由來維護其自由貿(mào)易，促進本國的經(jīng)濟發(fā)展。隨著其海洋力量的強大，維護自由貿(mào)易逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閿U大軍事范圍，維護海上霸權(quán)。由于美國內(nèi)部某些勢力擔(dān)心加入《公約》會削弱美國的國家主權(quán)和限制美國在全世界范圍內(nèi)的行動自由，所以美國至今仍未加入《公約》。[14]美國雖未加入《公約》，卻利用公約中對自己有利的條款和習(xí)慣法來擴大自己的軍事力量，通過單邊行動挑戰(zhàn)沿海國家的安全管轄權(quán)。這樣看來美國的意圖非常明顯，把毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)與公海以及國際水域相混淆，以確保美國的航行自由，實則為美國全球范圍內(nèi)的軍事行動提供方便。南海問題是美國拉攏東南亞國家實施其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的手段，美國利用航行自由問題攪混南海局勢，使多數(shù)東盟國家被卷入紛爭，拉近和各爭端國的關(guān)系來換取他們的支持，有力地阻礙了東盟與中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，不僅維護了其在南海的地緣經(jīng)濟、政治利益以及軍事利益，而且在實現(xiàn)其利益訴求的同時牽制和遏制了中國的發(fā)展，保障其亞太霸權(quán)的穩(wěn)固。

四、中國應(yīng)對美國航行自由的對策

現(xiàn)如今，各國在南海的博弈日趨激烈是無法回避的問題。在南海問題上，許多國家與地區(qū)的立場不一，但是仍擁有很多共同利益。其中各國共同的核心利益之一就是南海的航行自由問題。美國多次高調(diào)介入南海問題給中國維護南海地區(qū)的穩(wěn)定帶來了很大壓力。應(yīng)當(dāng)從對內(nèi)和對外兩個層面提出中國應(yīng)對美國航行自由的措施。

（一）中國的對內(nèi)政策

第一，加快深入推進海洋強國戰(zhàn)略。黨的十八大提出了維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國的重要任務(wù)。黨的十九大提出加快建設(shè)海洋強國的重要舉措?？梢?，中國對海洋有巨大的利益需求，海洋對中國的發(fā)展具有不可替代的重要作用。南海航行自由問題將是一個長期存在的問題。為此，一定要堅定不移地推進中國海洋強國戰(zhàn)略，對內(nèi)堅持維穩(wěn)、對外堅決維權(quán)，不斷豐富和發(fā)展海洋強國理論，明確走什么樣的海洋強國道路，從中國國情出發(fā)建設(shè)具有中國特色的海洋強國制度。面對美國的挑釁中國一定要保持冷靜，在航行自由問題上不能被美國牽著鼻子走，不能對美國的主張一一反駁和回應(yīng)，避免朝著美國所期望的方向發(fā)展，從而偏離了國際法的方向。

第二，在南海進行島礁建設(shè)并加強執(zhí)法力量。美國一直不斷地壓縮中國海上戰(zhàn)略空間，中國應(yīng)該適當(dāng)?shù)赝七M島礁建設(shè)來增強海上防御能力。這樣也能提高對域外大國及周邊國家的軍事威懾力，迫使他們不敢輕舉妄動。如果可以加強島礁上情報監(jiān)控和偵查預(yù)警能力，對于提高中國戰(zhàn)略主動性十分有利。同時，堅持在南海開展持續(xù)有效的安全行動，加大南海的執(zhí)法力量，保障中國在南海的巡航能力、偵查能力和監(jiān)測能力等，不受美國在南海的軍事威脅和輿論的影響。

第三，加強國內(nèi)海洋立法。中國的海洋立法起步較晚，至今為止雖然已經(jīng)形成了相對完整的法律體系，但是仍存在諸多問題。中國針對美國航行自由的國內(nèi)立法主要是《領(lǐng)海和毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》以及中國關(guān)于領(lǐng)海的聲明等文件。而這兩部法律制定的時間比較早，分別是1992年和1998年，難以解決目前中美存在的關(guān)于航行自由的爭議問題。可以考慮對這兩部法律進行修訂，或者制定《海洋基本法》，適當(dāng)明確諸如軍事活動的類型，歷史性權(quán)利等問題，充分發(fā)揮主動性，贏得法律方面的優(yōu)勢，通過不斷完善中國海洋立法明確《公約》中的模糊之處，有利于中國在未來選擇以法律方法解決爭議時取得主動權(quán)。[15]

（二）中國的對外政策

中國近年來積極推行海洋強國戰(zhàn)略，積極發(fā)展海洋、經(jīng)略海洋，中國在海洋的迅速崛起，使中國在國際社會中的地位和作用不容小覷，同時也在世界上產(chǎn)生了中國要和美國爭奪海洋霸權(quán)的聲音。其中以美國為首的發(fā)達國家尤其關(guān)注中國的崛起，認(rèn)為中國在南海的舉動已然威脅到發(fā)達國家的安全，同時發(fā)展中國家也在觀望中美關(guān)系及世界海洋形勢的變化。中美在南海航行自由的爭議不僅是南海各國關(guān)注的問題，更是世界各國關(guān)注的問題，有效的對外政策將會對南海問題產(chǎn)生積極的作用。

1.以中美共同利益為基點調(diào)解中美矛盾分歧

中美關(guān)系既存在矛盾分歧，又存在互利共贏，中美關(guān)系的妥善處理不僅關(guān)系到中美共同利益的實現(xiàn)，同時也關(guān)系著世界和平與繁榮。因此，處理中美關(guān)系應(yīng)當(dāng)運用戰(zhàn)略思維和政治遠(yuǎn)見，客觀看待中美之間的爭議問題，相互尊重，共同保持良好關(guān)系。第一，引導(dǎo)美國加入《公約》。如果美國繼續(xù)游離于《公約》之外，利用“全球公域論”來挑戰(zhàn)南海周邊國家主權(quán)，會導(dǎo)致很多國家的海洋權(quán)益受到侵犯。

[16]如果美國加入《公約》，中國與美國就處在了同一法律框架內(nèi)，就可以用同一個法律原則解讀航行自由，即使《公約》沒有明確規(guī)定，也可以用《公約》內(nèi)統(tǒng)一的原則進行協(xié)調(diào)，以促進南海地區(qū)的和平發(fā)展。第二，樹立安全理念，加強兩國戰(zhàn)略互信。中美雙方要多一些理解與信任，信任是合作的基礎(chǔ)，同時增強雙方在法律、執(zhí)法、學(xué)術(shù)方面的溝通交流，以增進了解、促進合作，加強在國際反恐、海洋環(huán)境、航運貿(mào)易等方面的合作。這符合國家發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，是中國與美國的共同需要。第三，尊重美國船舶在南海的正當(dāng)航行自由。南海航行自由涉及美國的政治、經(jīng)濟等重要利益。在避免南海問題過度激烈化的情況下，中國應(yīng)該充分尊重美國船舶在《公約》和國際法的框架下在南海正當(dāng)?shù)暮叫凶杂蓹?quán)利，確保美國的合法船舶在海洋法的規(guī)定下合理地享有航行自由權(quán)，保障美國的航行、貿(mào)易活動正常進行。

2.以互利、合作、共贏為原則協(xié)調(diào)與南海周邊國家的關(guān)系

中國一直倡導(dǎo)以互利、合作、共贏為原則構(gòu)建新型國際關(guān)系，南海問題涉及中國領(lǐng)土主權(quán)和海洋利益，南海爭端應(yīng)當(dāng)由中國和南海爭端國自行協(xié)商解決，美國不應(yīng)插手。對于中美在南海問題中存在的矛盾和分歧，應(yīng)通過共同努力妥善處理、增進溝通，控制分歧的范圍、空間和激烈程度，防止矛盾擴大化、復(fù)雜化、國際化。第一，在南海安全方面，中國可以向美國、日本學(xué)習(xí)簽訂雙邊協(xié)議，或者進行多邊合作，支持東盟國家在南海地區(qū)安全合作機制中的主導(dǎo)地位，提供資金、設(shè)備支持。通過建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)，密切彼此間的經(jīng)濟貿(mào)易往來，與南海國家保持持續(xù)合作的關(guān)系。第二，在海洋治理方面，持續(xù)推進南海低敏感領(lǐng)域的國家合作，主動參與并加強在南海治理合作領(lǐng)域的磋商，積極推動和開展地區(qū)對話，增強互信互動，打造南海地區(qū)新秩序。第三，在南海航行自由問題上，中國與南海周邊國家在航行自由問題上同樣既存在分歧，也具有共同的利益。支持美國的南海國家同樣對南海具有極大的利益訴求，某些利益訴求與中國在南海的利益訴求在某種程度上是一致的。只要加強彼此間的溝通、協(xié)商，消除分歧就可以避免很多矛盾。中國應(yīng)加快推進與南海周邊國家的合作共識，不讓南海合作的相關(guān)文件流于形式。[HT5K]

3.以海洋命運共同體引導(dǎo)其他國家共同維護南海航行自由

海洋命運共同體是人類命運共同體的重要內(nèi)容，海洋命運共同體的構(gòu)建是保護海洋和平安寧的重要途徑，海洋命運共同體的提出不僅是中國參與全球治理的重要理念，更是中國促進世界發(fā)展的中國智慧和中國方案。構(gòu)建海洋命運共同體就是在構(gòu)建新型國際關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求各國的共同利益。首先，尋找南海各國的利益交匯點，深度參與全球治理的各個方面，積極拓展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的密切合作，共同維護南海重要海上運輸通道安全。其次，積極關(guān)注域外大國利益。中國的和平崛起離不開世界，中國的崛起不會妨礙任何國家的發(fā)展，不會威脅任何國家的安全，也不會犧牲任何國家的利益。我們應(yīng)高度關(guān)注俄羅斯、日本等域外大國在南海地區(qū)的利益，這樣才能維持南海局勢的穩(wěn)定，保障各國政治經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。最后，倡導(dǎo)和平共處五項基本原則，是中國在解決南海問題上所奉行的重要政策。和平共處五項基本原則是規(guī)范國際關(guān)系的重要基礎(chǔ)，在認(rèn)定主權(quán)為中國的前提下，堅決反對其他國家干涉中國內(nèi)政以及侵犯中國合法權(quán)益的行為。海上航行自由與安全是《公約》的重要內(nèi)容，是人類平等和平利用海洋的基礎(chǔ)。中國提出的航行自由與構(gòu)建海上安全合作機制有利于“和諧海洋”理念的貫徹落實，有利于倡導(dǎo)各國努力尋找互利合作的機會、建立維護南海秩序的有效機制，有利于贏得世界國家對中國海洋安全政策的認(rèn)同，增強中國對南海問題的引導(dǎo)能力，進而掌握國際輿論的主動性，增強中國話語的國際影響力。

中國發(fā)展海洋強國并非要爭奪海洋霸權(quán)，而是通過中國的發(fā)展幫助發(fā)展中國家共同發(fā)展。中國提出的人類命運共同體的理念絲毫不含中國企圖爭霸世界的野心，相反的是，中國希望世界各國攜手共同進步，共同促進世界的發(fā)展。因此，在對外政策上，中國應(yīng)對美國的航行自由仍然是以中美關(guān)系為主，在此基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)其他國家共同維護南海的航行自由。

五、結(jié)語

現(xiàn)如今，中美在南海的博弈日趨激烈是無法回避的問題。中美兩國在南海問題的立場上雖然存在分歧，也有發(fā)展經(jīng)濟合作、海上安全和地區(qū)穩(wěn)定等共同利益。南海問題無法在短時間內(nèi)加以解決，中國應(yīng)淡化“南海航行自由”爭議的激烈程度，權(quán)衡全球需求，從中美的共同利益出發(fā)，以海洋命運共同體推動南海爭端的解決，以互利共贏促進南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。中美這兩個太平洋沿岸的大國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起國際大國應(yīng)有的責(zé)任，攜手淡化紛爭，在國際法的基礎(chǔ)上正確解讀航行自由的應(yīng)有之義，攜手打造南海命運共同體。

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