張建 阮智杰

摘要：北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、鎮(zhèn)村發(fā)展失衡和環(huán)境條件約束等挑戰(zhàn)，但旅游產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)發(fā)展趨勢、制度改革釋放的鄉(xiāng)村紅利及其突出的生態(tài)價(jià)值優(yōu)勢為其發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。本文借鑒廣州市山區(qū)小城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)村群為單元的規(guī)劃建設(shè)方式，分析鄉(xiāng)村群發(fā)展的需求和優(yōu)勢，從資源類型的角度分類梳理北京市山區(qū)鄉(xiāng)村群的發(fā)展特征，以此為基礎(chǔ)提出進(jìn)一步發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；規(guī)劃建設(shè)；山區(qū)小城鎮(zhèn)；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.002 中圖分類號(hào)：TU984

文章編號(hào)：1009-1483（2019）04-0005-06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Study on Planning and Construction of Small Towns in Beijing Mountainous Areas Based on Rural Groups

ZHANG Jian， RUAN Zhijie

[Abstract] The small towns in the mountainous areas of Beijing face the challenges such as the weak economic foundation， the unbalanced development of the towns and the villages， and the constraints on the environmental conditions. However， the development trend of improving the quality of the tourism industry， the rural bonus released by the institutional reform and its outstanding ecological value advantages have brought new opportunities for the development of the small towns. This article draws on the planning and construction methods of the small towns in the mountainous areas of Guangzhou based on rural groups， and analyzes the needs and advantages of the development of the rural group. From the perspective of resource types， this article will sort out the development characteristics of the mountainous rural groups in Beijing， and will propose the suggestions for the further development based on this.

[Keywords] rural revitalization； planning and construction； small towns in mountainous area； Beijing

引言

北京市山區(qū)分布在市域西北部，總面積10072平方公里，占全市國土總面積的62%，行政上包括懷柔、密云、延慶、門頭溝，以及房山和昌平的山區(qū)部分?！侗本┦羞呥h(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)村十年致富工程綱要（1991—2000年）》首次明確提出山區(qū)和半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的概念，經(jīng)數(shù)次撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，形成了83個(gè)山區(qū)和半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的45%。

《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》提出西北部山區(qū)是北京市的重要生態(tài)源地和生態(tài)屏障，要求將生態(tài)保護(hù)置于首位，給山區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為落實(shí)北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中的生態(tài)保護(hù)要求，同時(shí)發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵作用，應(yīng)積極探索山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑，以期協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

1北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

1.1經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)升級(jí)

北京市小城鎮(zhèn)地域發(fā)展不平衡，山區(qū)小城鎮(zhèn)的人口聚集水平、產(chǎn)業(yè)聚集水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)普遍落后于平原區(qū)小城鎮(zhèn)[1]。山區(qū)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)培育對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用不足，園區(qū)建設(shè)質(zhì)量與平原區(qū)小城鎮(zhèn)存在明顯差距。小城鎮(zhèn)是服務(wù)“三農(nóng)”最直接的單元，山區(qū)小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的帶動(dòng)作用也落后于平原地區(qū)。

旅游產(chǎn)業(yè)是京郊山區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展速度最快，最具活力的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)[2]，得益于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2009年至2015年北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從40%提升至45%（見圖1）。2015年北京市山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民宿旅游接待人數(shù)近2000萬人，相比2009年增長了54.77%，民俗旅游總收入比2009年增長了113.34%，單位客流對旅游收入的貢獻(xiàn)顯著提高，山區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)精細(xì)化①的發(fā)展趨勢（見圖2）。

1.2鎮(zhèn)村發(fā)展失衡，但鄉(xiāng)村紅利逐步釋放

在山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的增速顯著高于農(nóng)村地區(qū)。以北京市房山區(qū)長溝鎮(zhèn)為例，2015年“北京基金小鎮(zhèn)”項(xiàng)目落戶長溝鎮(zhèn)，2016年全鎮(zhèn)人均純收入首次突破2萬元，較2015年增長了9.5%，但農(nóng)村人均所得僅增長5.5%[4]。長溝鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入雖然維持增勢，但增長貢獻(xiàn)主要來自財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性支付，農(nóng)村經(jīng)營性收入呈現(xiàn)下降的趨勢，城鎮(zhèn)發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用并不顯著。

為加速城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對大量村莊進(jìn)行“遷村并點(diǎn)”，向鎮(zhèn)區(qū)集中布局建設(shè)用地。受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以及在征地范圍外的村民難以安置等問題，規(guī)劃實(shí)施結(jié)果并不理想，北京市長溝鎮(zhèn)、大榆樹鎮(zhèn)、渤海鎮(zhèn)、流村鎮(zhèn)及潭柘寺鎮(zhèn)的村莊實(shí)施比例普遍低于40%（見表1）。未能按照規(guī)劃實(shí)施的遷并村，即不能按照規(guī)劃安排實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)受規(guī)劃管控限制發(fā)展空間，影響了山區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)。

在北京市減量提質(zhì)的背景下，國有建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)模逐漸減少，城鎮(zhèn)地區(qū)的土地資源約束增大。北京市穩(wěn)步探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑，開展集體產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)籌利用試點(diǎn)等改革工作，使鄉(xiāng)村地區(qū)的土地資源價(jià)值逐漸釋放。此外，在全市落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的過程中，如新一輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的開展，資源要素將進(jìn)一步向鄉(xiāng)村地區(qū)涌入，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展地位得到顯著提高。

1.3環(huán)境條件約束，但生態(tài)價(jià)值更加凸顯

北京市針對淺山區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域，出臺(tái)了嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)管控措施，山區(qū)小城鎮(zhèn)普遍位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾突出。此外，山區(qū)脆弱的地質(zhì)條件使一批村莊長期受到自然災(zāi)害威脅，不具備安全的生產(chǎn)生活條件。以懷柔區(qū)為例，2011年至2015年全區(qū)累計(jì)搬遷4096戶山區(qū)百姓，涉及七個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)共9614人[5]，搬遷人口約占2011年鄉(xiāng)村常住人口的8%，增加了山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展成本。

北京市山區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量、森林資源覆蓋及地表水質(zhì)等生態(tài)環(huán)境狀況優(yōu)良，山區(qū)小城鎮(zhèn)的生態(tài)價(jià)值顯著。2016年北京市山區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)為219天，優(yōu)良率達(dá)到60%，對全年霧霾平均濃度下降的貢獻(xiàn)超過三成[6]。2013年至2015年，北京市山區(qū)森林資源利用情況呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢：林木綠化率由57.4%增至59%，森林覆蓋率由40.1%提高到41.6%[4]。隨著鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，生態(tài)價(jià)值優(yōu)勢意味著更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

2以鄉(xiāng)村群為單元的山區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)——來自廣州市的啟發(fā)

2.1以鄉(xiāng)村群為單元的建設(shè)方式

廣州市山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路在一定程度上是基于鄉(xiāng)村群的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行塑造的。2012年廣州市美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)期間，形成了“美麗鄉(xiāng)村群”的創(chuàng)新實(shí)踐成果?！懊利愢l(xiāng)村群”以完善設(shè)施環(huán)境為基礎(chǔ)，培育一村一品和突出特色產(chǎn)業(yè)，通過以點(diǎn)帶面、串點(diǎn)成線、連線成片、組群發(fā)展的方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化體系的建設(shè)。

2016年廣州市出臺(tái)《廣州市加快規(guī)劃建設(shè)北部山區(qū)特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案》，以產(chǎn)業(yè)培育作為工作重點(diǎn)，將美麗鄉(xiāng)村群升級(jí)為特色小鎮(zhèn)。廣州市從化區(qū)的七個(gè)美麗鄉(xiāng)村群中，已有五個(gè)被升級(jí)為特色小鎮(zhèn)。美麗鄉(xiāng)村群的產(chǎn)業(yè)類型包括休閑游憩、文化創(chuàng)意、健康醫(yī)養(yǎng)等類型，普遍厚植鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)優(yōu)勢，致力于推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)延伸，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

廣州市北部山區(qū)與北京市西北部山區(qū)的發(fā)展條件相似：其一，都對低端低效的制造加工業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限制；其二，均地處市域邊緣、區(qū)位偏遠(yuǎn)；其三，都面臨大城市過度集中的問題，周圍地區(qū)成為城市非核心功能的承接地區(qū)。因此廣州市山區(qū)以鄉(xiāng)村群為單元的規(guī)劃建設(shè)方式，對北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有借鑒意義。

2.2保障鄉(xiāng)村群發(fā)展的資源條件

廣州市在市級(jí)層面編制實(shí)施方案，指導(dǎo)鄉(xiāng)村群的規(guī)劃建設(shè)，并在資金、人員及土地上提供全面支持。資金方面廣州市每年市級(jí)財(cái)政安排1000萬元，區(qū)級(jí)財(cái)政安排500萬元，為期三年共4500萬元資金投入建設(shè)，在建設(shè)期間及驗(yàn)收后的三年內(nèi)提供財(cái)政返還。人員組織采取多級(jí)政府聯(lián)動(dòng)的方式：如蓮麻小鎮(zhèn)由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，牽頭多部門聯(lián)合進(jìn)行直接投資建設(shè)；又如西塘童話小鎮(zhèn)采取“區(qū)級(jí)+鎮(zhèn)村”的組織方式，區(qū)級(jí)層面成立工作組負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、資金統(tǒng)籌及招商引資，鎮(zhèn)村層面的組內(nèi)成員在建設(shè)期間駐村工作，對建設(shè)進(jìn)行直接管理和指導(dǎo)。

2.3以鄉(xiāng)村群為單元的發(fā)展優(yōu)勢

北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)借鑒以鄉(xiāng)村群為單元的建設(shè)方式，具有以下優(yōu)勢。

（1）推進(jìn)區(qū)域平衡。工業(yè)化時(shí)期對土地有規(guī)?；图谢囊?，使平原區(qū)小城鎮(zhèn)獲得發(fā)展先機(jī)。進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，豐富的產(chǎn)業(yè)形態(tài)能夠適應(yīng)不同的用地布局特征，山區(qū)通過鄉(xiāng)村群整合零散資源將實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小山區(qū)和平原區(qū)的差距。

（2）實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域聯(lián)動(dòng)。山區(qū)小城鎮(zhèn)中各村的資源稟賦不同，占據(jù)資源優(yōu)勢的村莊更容易得到市場青睞實(shí)現(xiàn)發(fā)展，容易造成鎮(zhèn)域失衡的問題。鄉(xiāng)村群通過因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，將資源稟賦差異轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芏ㄎ徊町悾垢鞔骞蚕戆l(fā)展紅利，推進(jìn)鎮(zhèn)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（3）形成規(guī)模效應(yīng)。村莊個(gè)體的發(fā)展容量、經(jīng)濟(jì)體量和資源規(guī)模相對有限，很難形成完整的產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，各村組建集群實(shí)現(xiàn)資源整合，有利于承載更長的產(chǎn)業(yè)鏈條和更豐富的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，形成規(guī)模發(fā)展的效應(yīng)。

3北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村群類型分析

《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》提出，山區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌歷史文化、生態(tài)景觀和旅游資源提升綜合效益，山區(qū)小城鎮(zhèn)應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)屏障、水源涵養(yǎng)、休閑度假、健康養(yǎng)老等功能，帶動(dòng)本地農(nóng)民增收。北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)依托溝域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生產(chǎn)聯(lián)動(dòng)合作等方式，已形成了一批以產(chǎn)業(yè)為紐帶的鄉(xiāng)村群（見表2）。

3.1歷史遺跡型

歷史遺跡是歷史時(shí)空中留下的遺物，不僅是一個(gè)地域生命歷程的見證，更是地域文化的集中體現(xiàn)和物化載體，包括亭臺(tái)樓閣、古樹古井等物質(zhì)遺產(chǎn)。北京作為歷朝古都?xì)v史文化遺跡豐富，山區(qū)相對緩慢的城鎮(zhèn)化進(jìn)程保護(hù)了珍貴的遺產(chǎn)資源，一批鄉(xiāng)村群依托歷史遺跡發(fā)展具有文化底蘊(yùn)的旅游產(chǎn)業(yè)。門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)以中國歷史文化名村爨底下村的明清古建筑為核心資源，重組雙石頭村、柏峪村等六村資源，建成精品旅游路線。懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)慕田峪村坐落于慕田峪長城腳下，北溝村村集體牽頭與四村合作，打造“游在慕田峪，住在北溝村，購在辛營村，種在田仙峪”的組團(tuán)發(fā)展模式。昌平區(qū)流村鎮(zhèn)是明清時(shí)期拱衛(wèi)京師的戰(zhàn)略要地，著名“邊關(guān)三城”中的白羊城及長峪城即坐落在鎮(zhèn)域中，現(xiàn)今演變?yōu)榇迩f。流村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也意圖通過邊關(guān)文化串聯(lián)流村溝域沿線鄉(xiāng)村，發(fā)展環(huán)溝域的鄉(xiāng)村群旅游產(chǎn)業(yè)。

3.2特色種養(yǎng)型

特色種養(yǎng)型的鄉(xiāng)村群依托傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)優(yōu)勢，使用現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)和營銷方式，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在發(fā)展過程中注入健康、綠色、文化等因素，向觀光、體驗(yàn)、度假等第三產(chǎn)業(yè)延伸鏈條，形成一產(chǎn)與三產(chǎn)融合的特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值。如平谷區(qū)大華山鎮(zhèn)是“京郊大桃第一鎮(zhèn)”，村莊連片生產(chǎn)大桃，將藝術(shù)創(chuàng)作融入桃業(yè)種植，培育出壽星桃、美人桃等個(gè)性化大桃，在“平谷桃花音樂節(jié)”的輻射下融入?yún)^(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)布局中；門頭溝區(qū)軍莊鎮(zhèn)孟悟村、新村、東山村、香峪村連片發(fā)展京白梨產(chǎn)業(yè)帶，鎮(zhèn)政府通過獲取“門頭溝京白梨”商標(biāo)，注冊京白梨產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，對外強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)的知名度。懷柔雁棲鎮(zhèn)利用清泉水養(yǎng)虹鱒魚，打造“虹鱒魚一條溝”，各村依托虹鱒魚養(yǎng)殖配套旅游設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了虹鱒魚養(yǎng)、賞、食、購、娛等的一體化發(fā)展。

3.3民俗文化型

民俗文化是一個(gè)區(qū)域由于特定的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，在思維方式和價(jià)值取向等方面長期形成某種社會(huì)共識(shí)，形成在餐飲、服裝、文娛、信仰等方面具有顯著特征的社會(huì)生活方式，通過歷代傳承和歷史積淀形成傳統(tǒng)習(xí)俗。懷柔區(qū)寶山鎮(zhèn)地處天河、白河、渣汰河三河交匯處，為發(fā)展民俗旅游村以鄉(xiāng)野餐飲文化為產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)，通過一村一宴席的形式推出“天河八宴”，如下坊村的“白河魚宴”和超梁子村的“天河兔宴”，形成具有餐飲特色的民俗旅游鄉(xiāng)村群。懷柔區(qū)琉璃廟鎮(zhèn)通過民俗節(jié)慶活動(dòng)的舉辦吸引旅游客源，如楊樹底下村有200多年歷史的國家級(jí)非遺項(xiàng)目“斂巧飯”民俗文化節(jié)、東峪村云夢仙境自然風(fēng)景區(qū)的鬼谷文化節(jié)，厚植村莊民俗文化基礎(chǔ)。此外，琉璃廟鎮(zhèn)也引入現(xiàn)代資源打造特色活動(dòng)，如全國場地越野車錦標(biāo)賽等，擴(kuò)大宣傳提高影響力。

3.4生態(tài)景觀型

依托生態(tài)景觀實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鄉(xiāng)村群，一般得益于自然風(fēng)景區(qū)的建設(shè)。這類旅游產(chǎn)業(yè)一般是以自然風(fēng)景區(qū)為規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)，游客聚集提高了住宿、餐飲等配套需求，催生了一批圍繞在景區(qū)附近的旅游服務(wù)鄉(xiāng)村。延慶區(qū)千家店鎮(zhèn)在白河谷地和黑河峽谷中孕育有硅化木群、滴水飛瀑等稀有的自然地質(zhì)景觀資源，通過濱河交通環(huán)線打通生態(tài)景觀通道，形成延慶“百里山水畫廊”，并串聯(lián)周圍村莊中的廟宇、樓閣等古跡作為景觀節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)一批村莊旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。房山區(qū)十渡風(fēng)景名勝區(qū)以巖溶峰林、峰叢、河谷等獨(dú)特地貌，打造“十渡山水文化走廊”。采取類似發(fā)展方式的還有懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)的“不夜谷”、門頭溝區(qū)妙峰山鎮(zhèn)的“玫瑰谷”。

4北京市山區(qū)小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村群發(fā)展對策

4.1謀定而動(dòng)，規(guī)劃先行

山區(qū)的地形犬牙交錯(cuò)，村莊聚落受地形分割布局零散，基層組織能力缺乏宏觀統(tǒng)籌能力，仍需依靠自上而下的引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)資源整合。已經(jīng)初具發(fā)展規(guī)模的鄉(xiāng)村群存在粗獷發(fā)展、同質(zhì)競爭等低效問題，如圍繞在景區(qū)周圍的村莊群普遍發(fā)展民宿、餐飲等同質(zhì)業(yè)態(tài)。為整合資源、錯(cuò)位發(fā)展，應(yīng)現(xiàn)行編制鄉(xiāng)村群規(guī)劃，使各村之間彼此區(qū)分又相互聯(lián)系，形成組群式的協(xié)同發(fā)展格局。

規(guī)劃應(yīng)有貫穿各村的統(tǒng)一概念和方式，將各村串點(diǎn)成線，促進(jìn)鄉(xiāng)村組群形態(tài)的建立，達(dá)到產(chǎn)業(yè)連片發(fā)展的目的。在鄉(xiāng)村群規(guī)劃實(shí)施的時(shí)序上，對組群中的村莊采取“建設(shè)一批、引導(dǎo)一批”的發(fā)展思路，集中資源培育重點(diǎn)村，在重點(diǎn)村的示范和輻射效應(yīng)下，發(fā)揮村集體作為基層自治組織的主體性和積極性，有目的地引導(dǎo)一般村莊進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。

4.2機(jī)制創(chuàng)新，釋放紅利

我國長期存在優(yōu)質(zhì)資源向更高層級(jí)行政區(qū)域轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，山區(qū)小城鎮(zhèn)作為較落后的基層行政單元，資源條件天然具有局限。依靠基層機(jī)構(gòu)發(fā)展鄉(xiāng)村群，資源要素并不充足，如懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)四村自主聯(lián)合發(fā)展即受到鎮(zhèn)村資源條件的束縛。廣州經(jīng)驗(yàn)表明，更高層級(jí)的政府投入在初期階段是必要的：市、區(qū)兩級(jí)政府派出臨時(shí)機(jī)構(gòu)駐地工作，形成市級(jí)引領(lǐng)戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)重大問題，區(qū)級(jí)編制實(shí)施方案、統(tǒng)籌工作安排，鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作的三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，從各層級(jí)導(dǎo)入資源。

資源配置以市場為主導(dǎo)，政府不能長期作為鄉(xiāng)村群運(yùn)營的主體，應(yīng)向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，漸進(jìn)突出企業(yè)的主體作用。相對穩(wěn)定的運(yùn)營環(huán)境能有效提高企業(yè)的參與意愿，將山區(qū)鄉(xiāng)村群進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力寄予市場，應(yīng)逐步建立政府和市場協(xié)作的運(yùn)營機(jī)制，包括村企或鎮(zhèn)企合作平臺(tái)搭建、收入分配、運(yùn)營維護(hù)、監(jiān)督考核等內(nèi)容，形成兼顧鎮(zhèn)村發(fā)展、社會(huì)公平和企業(yè)盈收的可持續(xù)發(fā)展模式。

4.3靈活用地，統(tǒng)籌安排

2017年北京市開展統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)，以土地入股的形式探索集體建設(shè)用地的創(chuàng)新利用模式，促成一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)有意將資源投向小城鎮(zhèn)，如萬科集團(tuán)與豐臺(tái)區(qū)長辛店鎮(zhèn)、中建八局與延慶區(qū)大榆樹鎮(zhèn)等。山區(qū)小城鎮(zhèn)受地形條件限制集體產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模較少，應(yīng)將改革重點(diǎn)放在宅基地創(chuàng)新利用的路徑探索中，在山區(qū)推進(jìn)宅基地資源盤活。

積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，一方面鼓勵(lì)村莊之間統(tǒng)籌用地，通過入股等形式共享發(fā)展紅利，同時(shí)強(qiáng)化村莊群的內(nèi)在聯(lián)系；另一方面適當(dāng)松綁流轉(zhuǎn)和抵押限制，保障企業(yè)參與的用地和融資需求。山區(qū)發(fā)展優(yōu)勢在于不可移動(dòng)的自然生態(tài)資源，可借鑒南方地區(qū)點(diǎn)狀供地的創(chuàng)新形式，在建設(shè)規(guī)模相同的情況下，擴(kuò)大建設(shè)與自然生態(tài)景觀的接觸面，既利用了生態(tài)優(yōu)勢極大提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值，又推進(jìn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的創(chuàng)新。

4.4拓寬資金，多層使用

山區(qū)建設(shè)需投入大量資金，依靠鎮(zhèn)村資金規(guī)模不足以改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件。一是政府應(yīng)加大資金投資力度，設(shè)立鄉(xiāng)村群發(fā)展專項(xiàng)資金，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，整合美麗鄉(xiāng)村、泥石流搬遷村、城市更新、生態(tài)修復(fù)等各項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用，明確資金使用的優(yōu)先次序，提高資金使用效率。二是積極鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，以資金入股、成立基金、設(shè)立債券等形式鼓勵(lì)企業(yè)投資。三是引導(dǎo)村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過拓寬村民借貸渠道，鼓勵(lì)村民投資。

投入資金應(yīng)采取多層次的資金使用方式，公開招投標(biāo)、小額工程及農(nóng)戶補(bǔ)貼三種形式。鄉(xiāng)村群全域的基礎(chǔ)設(shè)施投入須較大資金規(guī)模，超過金額標(biāo)準(zhǔn)通過招投標(biāo)的方式規(guī)范推進(jìn)。全域基礎(chǔ)條件改善后，通過節(jié)點(diǎn)打造進(jìn)一步提升，可采取小額重點(diǎn)工程的形式較快推進(jìn)項(xiàng)目落地。最后廣泛動(dòng)員村集體的自組織能力，落實(shí)到農(nóng)戶的項(xiàng)目采取補(bǔ)貼的形式使用資金，如民居外立面整飾等。由此在全域、節(jié)點(diǎn)及農(nóng)戶三個(gè)層次開展項(xiàng)目，極大提升建設(shè)效率。

5結(jié)語

以鄉(xiāng)村群為單元的山區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，符合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，響應(yīng)了“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設(shè)指示，是推進(jìn)鄉(xiāng)村新型城鎮(zhèn)化、解決地域發(fā)展不平衡、促進(jìn)一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要手段。建議在北京市開展山區(qū)鄉(xiāng)村群規(guī)劃建設(shè)試點(diǎn)，積極探索鄉(xiāng)村群的規(guī)劃建設(shè)機(jī)制，探討鄉(xiāng)村群與山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展融合的政策措施。

注：

①本文提到的“精細(xì)化”指旅游服務(wù)體系逐漸完善，旅游產(chǎn)品層次更加豐富。

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