高成軍

摘 要：基層政權的運作邏輯及治理能力直接型塑了鄉(xiāng)村治理樣態(tài)及發(fā)展走向，需就其歷史脈絡及現實問題進行分析。晚近以來在現代民族國家敘事替代王朝國家傳統(tǒng)的陵替過程中，尋求國家權力的空間在場及通過一定的憲制架構實現政治整合，是現代國家建構的必要努力之一，基層政權建設正是實現此種任務的重犁，國家通過組織嵌入及圍繞組織運作的制度加持，實現了國家在鄉(xiāng)村社會的空間再造及合法性敘事。但是這一實踐過程始終面臨著國家與社會、官治與民治、集權與分權、自上而下與自下而上等緊張關系與矛盾糾結，這也引起既有鄉(xiāng)村治理理論上的分歧雜陳，“重建社會”與“回歸國家”等聲音不絕于耳。立基于歷史考察形成的一般性結構原則與既有實踐面臨的二元悖論消解，邊界厘定下權威的結構化建設應是選擇，這需適切性、可及性的制度安排及耦合體系建設。對此應以互嵌共生共強為治理目標、以公共性為價值皈依、以權威的制度化建構為路徑、以三治結合為運作方式、以能力和隊伍建設為保障。循此，才能架構一個國家與社會良性互動的鄉(xiāng)村治理體系。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;基層政權;空間;回歸國家;重建社會

中圖分類號：C911

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2019）04-0096-10

National Spatial Reconstruction and Social Boundary：

The Construction of Grassroots Political Power in Rural Governance

GAO Chengjun1，2

（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;

2. School of Law， Gansu University of Political Science and Law? Lanzhou， Gangsu， 730070， China）

Abstract：The operational logic and governance ability of the grassroots political power directly shape the rural governance and development orientation， and it is necessary to analyze its historical context and practical problems. In the recent process of replacing the dynasty’s national tradition with the narrative of the modern nation-state， the space for seeking state power and the political integration through a certain constitutional structure is one of the necessary efforts for the construction of a modern state， and the construction of grassroots political power is exactly the pillar. The state has achieved the space re-creation and legal narrative of the country in rural society through organizational embedding and system around the operation of the organization. However， this practice has always faced tensions and contradictions between the state and the society， the governance by the government and by the people， the centralization and decentralization， the top-down and the bottom-up， which also leads to the differences in the existing rural governance theory. The appeal to “rebuilding the society” and “returning to the country” keep lingering on. The general structural principle based on historical investigation and the dual paradox faced by existing practice are in disintegration; the authoritative structural construction under the boundary determination should be the choice， which requires appropriate and accessible institutional arrangements and coupling system construction. . In this regard， we should regard embedded symbiosis， common strength as the governance goal， publicity as the value， the authoritative institutionalization as the path， the combination of the three and the three as the mode of operation， and the ability and team building as the guarantee. In this way， a rural governance system in which the state and the society interact positively can be constructed.

Key words：rural governance; grassroots political power; space; return to the country; social reconstruction

黨的十九大報告指出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年頒布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也強調建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。這是中國鄉(xiāng)村秩序變遷及治理轉型的一個發(fā)展方向，其標志著既有的政治表達和公共討論從以往強調村民自治、管理民主向突出治理體系及治理有效轉換。從自治到治理、從民主到有效，不僅僅是一個語詞表達的外在轉換，其更為深層的意義是話語體系背后函攝的治理理念變遷及與此相伴而生的制度規(guī)則體系的重構，這需要我們從一個更為深層、更為系統(tǒng)、更為立體的角度去理解分析。而作為勾連國家與社會，起著上通下達組織和協(xié)調作用的農村基層政權，其運作邏輯及治理能力直接型塑了鄉(xiāng)村治理樣態(tài)及發(fā)展走向，因此需現階段的鄉(xiāng)村治理研究給予足夠的重視。其中函攝的問題有：鄉(xiāng)村治理與基層政權建設的關系在那里？在現階段的鄉(xiāng)村治理中，到底更應該強調“重建社會”，通過鄉(xiāng)村社會的活力再造尋求秩序維系，還是應該側重“回歸國家”，借助于國家的空間再造及其基層政權能力建設防止秩序失范并進行公共產品供給？我們需要何種意義上的基層政權建設？以組織及制度嵌入的國家空間再造其社會邊界在哪里？如何通過基層政權建設推進鄉(xiāng)村治理等等。對這些問題的思考，不僅需要將其放逐于晚近以來基層政權建設的整體歷史脈絡，在梳理總結經驗教訓的基礎上，就其目標指涉及功能意涵達成一個基本的共識，更應該從既有治理實踐面臨的問題及政治需求入手，通過適切性、可及性的制度安排及支撐體系建設，以此架構一個國家與社會良性互動的鄉(xiāng)村治理體系。

一、為什么重提基層政權建設

就學術研究而言，對鄉(xiāng)村治理我們可以以村治場域中的“行動者”為中心進行討論，探討行為—角色—利益背后行動者的現實地位、方式策略、行動邏輯與村治影響，進而進行相應的制度設計。亦可以以制度為中心，探討制度—變遷—秩序背后的行為、規(guī)則與結構，最終尋求制度機制的完善。但是，無論是以行動者為中心的微觀考察，還是以制度為中心的宏觀討論，其視野投射的場域及所涉問題根本都離不開權力的空間敘事及政治表達。而在權力的空間敘事中，政治國家與鄉(xiāng)村社會的二域劃分，以及勾連這兩個領域的組織建設自然會進入我們的視野。因為“在一般意義上，國家這一宏大的政治概念在實踐層面上更多的被理解為地方政府，即代表和實踐著國家的意圖和各類方針政策，并承擔相應維護政權穩(wěn)定職責的基層政權。地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級，其中，縣鄉(xiāng)兩級是直接與農民發(fā)生各種關系的最基層政府，省市兩級政府在國家和農民的關系框架中，主要起上傳下達的作用。能夠主導鄉(xiāng)村發(fā)展實踐的往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府，而廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則是國家意志的實踐主體，往往成為政府的代言人。”[1]現代國家正是通過組織及圍繞組織運作的制度嵌入，希冀下得去上得來的效果：一方面通過國家對社會的整合使得國家力量下得去，最終達致國家建構，另一方面通過組織的上通下達和能量交換，使下面的呼聲和訴求能上得來，達到知識、信息及需求的雙向流動，進而提高國家的治理能力及治理成效。因此，以組織為中心，分析國家—組織—社會背后的治理邏輯及制度安排也是鄉(xiāng)村治理討論中一個很好的分析框架，這要求我們對勾連國家與社會的農村基層政權給予足夠的重視。

引起本文討論的第二個因素是現階段基層政權建設在實踐和理論方面面臨的種種糾結和困惑。就實踐而言，基層政權建設是近現代中國國家建構過程中憲制架構與政治現代化發(fā)展的一個重要內容，晚近中國鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設，其實踐過程始終面臨著國家與社會、集權與分權、官治與民治、自上而下與自下而上等緊張關系，此種緊張關系亦引起了基層政權建設的實踐悖論：一方面，地方世界中的國家嵌入太重，難免造成如人民公社時期對社會創(chuàng)造活力的壓倒性窒息，最終影響鄉(xiāng)村發(fā)展;而另一方面，國家的退場又導致鄉(xiāng)村社會公共產品不濟及資本或灰惡勢力把持下的秩序失范。此種實踐悖論也引起了理論上的分歧雜陳、新舊云集，“重建社會”與“回歸國家”等聲音不絕于耳?！爸亟ㄉ鐣闭撜咧鲝埻ㄟ^鄉(xiāng)村社會自組織建設及傳統(tǒng)治理資源的挖掘和重建，形塑鄉(xiāng)村社會治理秩序。而“回歸國家”論者則希冀通過國家的空間再造及基層政權能力建設，為鄉(xiāng)村社會的公共產品供給和社會秩序維系提供力量。因此，這種實踐方面的悖論和理論方面的糾結，也需要我們重視這一問題的探討。

二、

基層政權建設與現代國家的空間再造

晚近以來的中國農村基層政權建設是在現代國家建構這一大的時空背景下展開的。肇事于反帝反封建和國家的現代化建設這兩大歷史任務，現代國家建構是近現代中國歷史鋪敘的主線之一，其一方面在現代民族國家敘事替代王朝國家傳統(tǒng)的陵替過程中，通過國家的空間再造及其政權體系建設，將國家的權力邊界達致所轄疆土，并尋求轄轄民眾的身份認同;另一方面按照現代民主國家的理念要求，通過憲制法律架構及建制化的官僚體系運作，鑄造國家運行的民主化和法治化底色。而無論是民族國家建構還是民主國家建設，尋求國家權力的空間在場及通過一定的制度架構實現政權鞏固、社會管理等政治功能，是維系現代國家這一共同體作為一個整體得以存在并強大的必要努力之一。據此“對傳統(tǒng)社會的改造和重塑一直是民族國家建構和現代化的主題，這樣的社會改造被稱為規(guī)劃的社會變遷，傳統(tǒng)的國家結構和社會形態(tài)是社會改造的對象，同時也是社會改造運動發(fā)生和展開于其中的歷史背景和社會條件。”[2]在社會改造過程中通過組織和制度嵌入及政治性符號的身份改造是現代國家建構中一個重要所涉，晚近中國對鄉(xiāng)村社會的改造，無論是政權下鄉(xiāng)、組織下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)，還是代表國家形象及其意識形態(tài)的符號、身份的下鄉(xiāng)，其開展的因由及背后的深層邏輯恰恰如此。

隨著現代國家建構的漸遞推進，當國家力量在進入鄉(xiāng)村社會時，其面對的是一個傳承已久的鄉(xiāng)治秩序，此種鄉(xiāng)治秩序無論在社會的權力結構及社群聯結體系，還是地方世界中人們對自己所屬的身份、符號以及社群的權威、秩序認知，乃至背后反映的秩序邏輯及運行法則等等方面，都與現代民族國家的要求相去甚遠。因此，國家為了完成政治整合、資源汲取、社會動員、身份認同等宣示國家在場的建構任務，必將通過建制化的政治手段重建國家權威的組織及制度嵌入，無論是清末民初的區(qū)鄉(xiāng)行政、人民公社時期的政社合一，還是改革開放后的鄉(xiāng)政村治及后稅費時代國家力量的部門條塊化下移，都是此種建構訴求的實踐性嘗試。而在其中，基層政權建設正是實現此種任務的重犁，因為“國家政權建設是指國家通過官僚機構的下沉，加強對基層社會的滲透和控制從而將分散、多中心的、割據性的權威體系，逐步轉變?yōu)橐粋€以現代國家組織為中心的權威結構的過程?！盵3]在這一過程中，國家通過科層化的組織建制，以及法律制度等強制性力量的加持，實現了國家的空間再造及合法性敘事。

（一）“士紳自治”與“區(qū)鄉(xiāng)行政”

近代中國第一次集中化的鄉(xiāng)村基層政權建設起始于清末民初以鄉(xiāng)地保甲、區(qū)鄉(xiāng)行政、地方自治為代表的新政運動。清末民初，無數仁人志士提出以富國強兵為口號的中國早期現代化建設運動，當國家企圖借助建制化的組織設置以加強地方社會控制及社會改造的時候，其首先面對的中國鄉(xiāng)村社會是一個與立憲維新思想關于新型地方政府設想殊異的社會。這種社會無論是如費正清所言的“士紳社會”[4]，還是其他論者所指的“吏民社會”[5]或者“官督紳辦”社會[6]，都不符合現代國家建構的要求：一是國家的治理結構由兩種秩序力量得以維系，一種是以皇權為中心自上而下的官僚體系，一種是以宗族士紳為中心的地方權力系統(tǒng)，這種治理格局就如費孝通所說的雙軌政治，在這一由“紳權和皇權主導的鄉(xiāng)村治理格局中，鄉(xiāng)村社會有自身的治理規(guī)則、治理領域和治理邏輯，是一個完全意義上的鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)?！盵7]二是國家的統(tǒng)治力量，至少是官僚建制沒有沉入鄉(xiāng)村社會，“正式的皇權統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)……出來城墻之外，統(tǒng)轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失?！盵8]三是“宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安定和秩序。”[9]鄉(xiāng)村社會的秩序依靠鄉(xiāng)紳、宗族等地方權威進行自治，這些“地方權威并不經由官方授權，其所依賴的支持系統(tǒng)主要來自于地方社會，由一系列相互配套的地方性制度保證?！盵10]他們在國家與地方社會直接擁有足夠的權力空間及行動能力;四是民眾對國家及其政治性符號沒有一個清晰的身份認同，宗法血緣關系是個人身份認同的基本歸屬。這種狀態(tài)正如秦暉概括的“國權不下縣， 縣下惟宗族， 宗族皆自治， 自治靠倫理， 倫理造鄉(xiāng)紳?！盵5]

在維新思想的影響下，清末民初“中國政治的新生有賴于新型地方政府形成的思想觀念占了絕對上風?！盵11]于是，國家權力及相關組織如何進入鄉(xiāng)村社會，改變鄉(xiāng)村社會狀況就被提上日程。在這一背景下，國家基層政權建設進而被迅速推進，《各省官制通則》《地方自治試行條例》《縣治戶口編查規(guī)則》《鄉(xiāng)自治制》等制度不斷頒布，鄉(xiāng)地保甲、區(qū)鄉(xiāng)行政、地方自治等新政措施也在各地不斷推進，國家權力不斷伸入鄉(xiāng)村社會，國家政權建制也以不同形式在鄉(xiāng)村社會得以保存并逐步發(fā)展。但是經濟上的財政壓力導致地方政府不得不聯合甚至吸納豪強惡霸進入政權組織，以擴大稅收、攫取資源進而維持政權建設，導致國家權力的擴展破壞了鄉(xiāng)村社會既有的“權力文化網絡”，基層政權蛻變?yōu)椤摆A利型經紀”，替代了傳統(tǒng)的“保護型經紀”，基層政權建設的“內卷化”不斷形成[12]，造成費孝通所說的使雙軌政治演變?yōu)閱诬壵?，鄉(xiāng)村治理衰敗及秩序失范日益嚴重，最終使所謂的基層政權建設和地方自治嘗試以失敗告終。

（二）全面嵌入與政社合一

新中國成立后，新生的國家政權如何通過權力集中和權威再造，以提升社會動員能力及基層控制，實現國家政治一體化和通過優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市建立國民經濟體系，是執(zhí)政黨面臨的重大問題。建國初期國家通過土地革命、合作化和農村社會主義改造等運動，最終建立了“三級所有、隊為基礎”的高度集中統(tǒng)一的人民公社制度。人民公社制度的確立標志著國家通過公社體制，將國家行政權力歷史性地嵌入到鄉(xiāng)村社會，其政社合一的體制使國家政權力量以歷史上前所未有的深度強制性滲透到了鄉(xiāng)村社會的每一個角落，實現了國家力量對鄉(xiāng)村社會及人民群眾的全方位覆蓋及資源汲取和統(tǒng)轄控制。

公社體制對鄉(xiāng)村社會的全方位控制，是通過以下幾種方式進行的：一是一元化的政黨建政。國家深入鄉(xiāng)村社會，通過黨組織和人民政府建設，實現了國家權力機構對鄉(xiāng)村社會的全覆蓋和一元化領導;二是依附性的經濟控制。國家將強制性的行政權力與土地集體所有基礎上的集體生產和資源分配結合起來，實現了人民群眾在經濟生活方面對國家的依附;三是革命化的政治動員。人民公社通過革命化的動員手段和社會主義改造運動，將國家意志及體現國家意志的一些意識形態(tài)符號滲透在群眾生活的方方面面，以此保證國家的行政命令和集體生產任務暢通無阻地實施;四是全能主義的社會整合。國家通過“組織軍事化 、生活集體化 、行動戰(zhàn)斗化”等全能主義的整合方式，實現了國家行政權力對鄉(xiāng)村社會和人民群眾的嚴格控制。

政社合一的人民公社體制，使國家力量全方位的控制鄉(xiāng)村社會的公共生活乃至群眾私人生活，導致“主要的社會資源幾乎盡在國家的掌握之中，各種相對獨立的社會力量很難發(fā)育出來，國家和社會通過國家對社會強有力的滲透和控制而融為一體?！盵13]看似國家在農村的基層政權建設取得了較大成績，但是長時間、高強度的以“剪刀差”和農村服務城市為代表的資源汲取方式也造成鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢，最終窒息了鄉(xiāng)村社會的自身活力和廣大人民群眾的生產積極性和自主性，“在鄉(xiāng)村社會實踐中給農業(yè)生產和農村社會帶來了諸多不利影響。農業(yè)生產力水平較低，農村社會發(fā)展滯后，農民日常生活也存在諸多問題。”[14]最后導致在鄉(xiāng)村社會的內部生發(fā)了解構性的動力。

（三）草根民主與社會重構

上世紀70年代末，隨著由安徽省鳳陽縣農戶首創(chuàng)的家庭聯產承包責任制的推行，拉開了中國農村經濟體制改革的序幕，在改革推行下原先“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制逐漸解體。后來在填補舊有的基層控制機制失效造成鄉(xiāng)村社會無序和失范狀態(tài)的過程中，以廣西宜山縣為開始的一些自治性的村民委員會組織在各地出現，這一管理形式由于與農村經濟體制改革的實際比較符合，隨后得到中央的肯定。1982年12月修改后的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定“鄉(xiāng) 、民族鄉(xiāng) 、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府?！钡?110 條規(guī)定“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織?！睉椃ㄒ試腋痉ǖ男问?，明確了村民委員會的法律地位。而1987年11月通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，則系統(tǒng)確立了村民自治的基本原則和框架，至此“政社合一”的人民公社體制轉變成了“鄉(xiāng)政村治”的農村基層政權運作模式。

“鄉(xiāng)政村治”模式下，國家權力的收縮改變了對鄉(xiāng)村社會的控制形式，使國家與基層社會的關系以及鄉(xiāng)村社會的組織形式發(fā)生了結構性變化，“在基層農村管理體制中就并存著兩個處于不同層面且相對獨立的權力：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國家）的行政管理權，二是村委會（代表村民）的自治權?！盵15]鄉(xiāng)村社會從一個行政化的社會變成了群眾自治性的社會。由于其將國家的行政管理與鄉(xiāng)村社會的自主性發(fā)展契合起來，對于調動農民群眾的生產積極性和主動性，促進農村經濟的全面發(fā)展作用重大。同時，實施“鄉(xiāng)政村治”使政府集中力量進行行政引導，鄉(xiāng)村內部事務由群眾自治性組織管理，國家與社會形成二元互動的模式：一方面通過群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，激活了鄉(xiāng)村社會的創(chuàng)造性活力，減少了國家對鄉(xiāng)村社會管理的成本;另一方面通過國家對鄉(xiāng)村群眾自治組織的指導協(xié)助和一些公共服務，提高了國家對基層社會的影響。然而“鄉(xiāng)政村治”的治理并非一帆風順，由于國家權力的部分分權顯示出了更大的彈性和自主性，在與各方利益的互動中形成了自身獨立的利益追求，加上這一制度設計本身存在的問題和農村社會不斷出現的新情況的影響，為此也引發(fā)了一系列問題，需要新近的基層政權建設得以解決。

三、

鄉(xiāng)村治理：重建社會還是回歸國家？

（一）歷史考察得出的一般性結構原則

激蕩百年有余的農村基層政權建設歷史，構成了近現代中國國家空間再造的一種歷史敘事。在尋求國家現代化及社會治理的實踐過程中，因應于不同時空背景下的現實問題及政治需求，不同的基層政權建設模式及相應的制度架構鋪敘展呈，構成了百年中國鄉(xiāng)村治理之路的一種本土化探索和努力。但是，無論這些模式基于何種目標指涉進行機制架構，也不論這些模式呈現出何種制度面向，其在形成和實踐過程中卻始終面臨著國家與社會、官治與民治、集權與分權、自上而下與自下而上等治理選擇難題及陣痛糾結。對這些價值的選擇和平衡，也造成了不同階段鄉(xiāng)村治理的不同效果?，F階段的鄉(xiāng)村振興抑或鄉(xiāng)村治理實踐，亦面臨著這些選擇和糾結。以何種價值依歸進行模式選擇，又以何種邏輯起點進行制度的鋪陳，都是面臨的問題。對此，基于百年實踐引出的一些討論，以及在此基礎上形成的一些經驗和一般性結構原則，或許可能對新近開展的鄉(xiāng)村治理實踐有很好的啟示。

第一，基層政權建設與鄉(xiāng)村治理。通過歷史的考察，我們看到鄉(xiāng)村基層政權建設的運作邏輯和治理能力直接形塑了鄉(xiāng)村社會的治理水平及發(fā)展走向。清末民初的基層政權建設使雙軌政治變?yōu)閱诬壵危趯扔朽l(xiāng)村社會“權力的文化網絡”破壞的情況下，國家權力又無力提供秩序供給和規(guī)則輸送，反而在資源汲取的政治需求下，使“贏利型經紀”替代了傳統(tǒng)的“保護型經紀”，最終導致鄉(xiāng)村社會秩序失范及治理衰敗。而人民公社體制下的基層政權建設，由于國家力量的全能主義社會整合，政社不分、權力集中，導致國家與社會融為一體，高度集中統(tǒng)一的公社體制在實現國家權力對鄉(xiāng)村社會全范圍滲透的過程中，亦因為革命化的手段而導致對群眾私性生活的管控，看似權力無所不在、無所不能，恰恰危機四伏，最后因為幾個農民的私下創(chuàng)造而被解構。而鄉(xiāng)政村治下的基層政權建設，由于其制度的合理性而促進了鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，雖然有問題，但是問題也能在既有的制度框架下通過政策修正而加以解決。因此，農村基層政權建設是現代國家建構的一種鋪陳方式，其在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其建設的理念設計、制度架構和運作邏輯直接決定了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)及成效。

第二，基層政權建設與社會自治。百年中國基層政權建設歷史，基本上交織著兩個主題：一是國家權力的下沉和控制，二是基層自治的要求和表達。通過上文對基層政權建設歷史的考察，我們不難看到，在尋求國家權力在場的空間再造過程中，國家及其代表國家的組織及制度建構，一直試圖通過基層政權的建制化努力，將觸角延伸到鄉(xiāng)村社會，達到對社會的控制。無論是清末民初的區(qū)鄉(xiāng)行政還是上世紀中葉的人民公社體制，都是這一目標驅使的政治努力。但是，在國家權力嵌入的過程中，來自鄉(xiāng)村社會的自治性力量一直都試圖尋找自己的生存空間，進而與國家權力游弋爭斗。由此，在基層政權建設過程中，如何對待社會自治就是一個很重要的問題，對這個問題的應對，也直接造成了不同的鄉(xiāng)村治理效果。清末民初雖然提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但國家政權的努力還在于加強國家權力對區(qū)鄉(xiāng)乃至區(qū)鄉(xiāng)之下的鄉(xiāng)村控制，由于權力下沉對鄉(xiāng)村社會既有的“權力的文化網絡”破壞，導致了這一階段的基層政權建設以失敗而告終。而新中國成立初期的人民公社體制，由于國家權力的強制嵌入，直接造成了國家與社會混為一體，窒息了社會內生活力和人民群眾的積極性和自主性，最后導致了由內而外的解構。改革開放以來，隨著村民自治的推行，國家權力從村一級收縮，鄉(xiāng)村社會的活力逐漸被激活，這也促進了農村的快速發(fā)展，但是權力擴展的沖動亦造成了自治的行政化傾向。因此，通過上述歷史考察，我們基本可以得到這些結論：基層政權建設不拒斥社會自治，它的活力更需要社會自治的支撐。同時，社會自治也需要國家力量的引導，只有將基層政權建設與社會自治協(xié)調發(fā)展好，才能促進鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，以國家權力的強制嵌入替代社會自身發(fā)展空間的做法，終將傷及基層政權在鄉(xiāng)村的權威而遭致失敗，而以社會自治排斥國家權力，亦會因為缺乏國家力量的支持和引導而破壞鄉(xiāng)村自治的發(fā)展。

第三，基層政權建設與政府職能。從基層政權建設的歷史發(fā)展及成效看，強調加強基層政權建設，絕不是意味著權力的一種單向控制和支配，也絕不是意味著一種行政權力的資源汲取和社會管控。加強基層政權建設毋寧是促其向“小政府、強政府”的方向發(fā)展，因此秩序供給、規(guī)則輸送、公共服務和發(fā)展引導才是其根本目的。清末民初為了動亂時代的政權維持而借助基層政權建設進行資源攫取，以及人民公社時期為了支持城市和工業(yè)的發(fā)展而剪刀差的一種資源汲取，都由于背離了其內在目的而達致問題亂生。所以加強基層政權不是意味著國家強制性力量的加強，而是意味著國家公共職能的轉變：一是政府行為的范圍從無限走向有限，將由市場和社會主導的領域讓與市場和社會，而將自己作用力集中在諸如促進社會穩(wěn)定、維護鄉(xiāng)村社會治安、引導民眾發(fā)展經濟、提供公共產品等方面;二是政府行為的理念從管理走向服務。政府應提高與各種非政府組織、私人組織和公民個人的合作、互動、協(xié)調、配合，加強對公眾需求的回應性，根據公眾需求來提供各種服務;三是政府行為方式手段由主要依靠行政命令向多種方式綜合并用轉向。改變傳統(tǒng)以計劃指令為主進行社會管理的手段，更強調通過經濟、政策、法律手段使政府行為方式變得越來越民主、人性，進而減少政府行為成本，增強行為的效能;四是政府行為目的從汲取轉為輸入。農村基層政權建設從先前那種深入鄉(xiāng)村社會進行資源汲取，轉為對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展及鄉(xiāng)村治理輸入資源和財力，并提供公共產品供給。

（二）既有實踐面臨的二元悖論

在現有的鄉(xiāng)村振興或鄉(xiāng)村治理實踐中，到底更應該強調“重建社會”，通過鄉(xiāng)村社會自身治理資源的重建尋求秩序供給，還是強調“回歸國家”，通過國家力量在鄉(xiāng)村社會的加強提高有效治理，除需要對中國鄉(xiāng)村治理整體歷史發(fā)展考量外，也應對中國社會獨特的政治運作邏輯和鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題進行考察。行政主導是中國社會獨特的政治運作邏輯，在現有的鄉(xiāng)村治理中，一方面隨著傳統(tǒng)治理資源的消解，鄉(xiāng)村的秩序維持和公共產品供給，迫切需要國家力量在場并作出應有的努力。但是，另一方面，隨著村民自治尤其是稅費改革后國家與村民關系在制度外表方面的消弱，國家力量進而通過項目制、農業(yè)補貼、轉移支付等手段，以部門條塊化的臉譜進入鄉(xiāng)村社會，但是在進入鄉(xiāng)村社會時，由于權力獲取方式的變化和村民信息不對稱的現實，又造成資源的不平等獲取，最終造成基層政權的信任危機。這二元悖論及其造成的問題，正是現階段基層政權建設中需要解決的問題。

一方面，鄉(xiāng)村治理需要加強基層政權建設。首先，隨著開放的空間結構及人員、知識和信息的流入流出，一個不爭的事實是現有的鄉(xiāng)村社會較傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，無論是社會結構、文化樣式，還是人與人之間的交往倫理、行為模式和社會心理都發(fā)生了或多或少的變化，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)治理資源及支撐化體系亦日漸消解，社群成員對鄉(xiāng)土社會的歸屬及互助紐帶也日漸脆弱，在此情況下，村莊內部公共權力缺失、公共產品供給等都面臨著很大的問題，而如果國家不在場，難免會導致鄉(xiāng)村治理的無序和混亂，灰惡勢力及資本就會把持鄉(xiāng)村的發(fā)展;其次，在既有的鄉(xiāng)村振興中，脫貧致富依然是面臨的一個重要任務。為了脫貧致富，提高人民生活水平，就需要進行跨越式發(fā)展，而在脫貧致富中鄉(xiāng)村自身的社會發(fā)育程度和社會自力量卻很難滿足現實要求，這在客觀上要求基層政權組織充分履行社會管理職能，發(fā)揮推動和幫助作用，引導鄉(xiāng)村社會的跨越式發(fā)展。在中國行政主導的政治運作邏輯下，一個高效有力的鄉(xiāng)村基層政權是農村經濟和社會事業(yè)的引導者，是農村市場經濟發(fā)展的動力。相反如果沒有一個高效的基層政權引導幫助，鄉(xiāng)村社會的經濟發(fā)展水平和人民生活質量很難取得多大的進展，脫貧致富也面臨很大的問題;再次，現階段鄉(xiāng)村基層政權面臨的問題，也迫切要求我們在鄉(xiāng)村治理中加強基層政權建設。改革開放以來，由于村民自治制度的推行，鄉(xiāng)村社會呈現出“鄉(xiāng)政村治”的政治格局，在這種格局下，政府對村域的政權調控至少在制度外表方面能力弱化。尤為重要的是，隨著農村經濟體制改革力度加大，政府職能進一步轉變，農業(yè)稅費的取消，農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性進一步降低。這在一定程度上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在老百姓心中的“無所不能”的形象，鄉(xiāng)村基層政權組織的權威也大大受到削弱，鄉(xiāng)村社會基層政權面臨著權威問題、財力問題、人力問題等，這些問題的存在導致基層政權出現“權小、責大、能弱”等張力，必然影響了基層政權作用的發(fā)揮，也不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，所以應對這些問題，在現有的鄉(xiāng)村治理實踐中需要加強基層政權建設。

另一方面，權力不斷介入又造成一些新的問題。首先，國家權力的部門條塊化下沉與基層政府權力的懸浮。以村民自治為架構的鄉(xiāng)村治理體系變遷，使國家與鄉(xiāng)村社會的關系，至少在制度外表方面有了很大的變化，國家行政權力觸角上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治。在這一體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權是我國國家政權在農村的基層組織，具有上通下達的橋梁作用，“上邊千條線，下邊一針穿”，由于其直接面對國家與社會，維系了國家與社會的聯系，因此，一開始在這一體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權承擔著很重的任務，黨的路線、方針、政策及國家的憲法、法律和法規(guī)，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織在農村貫徹落實，計劃生育、農業(yè)稅收繳等事務需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權監(jiān)督實施，鄉(xiāng)村道路、水利灌溉等公共設施的修繕也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。但是在取消農業(yè)稅后，國家政權力量通過項目制的形式，以部門條塊化的方式下沉到鄉(xiāng)村社會，與農戶發(fā)生直接聯系，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權與農民的聯系日益削弱，有學者把這種現象概括為懸浮型政府，這就對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的功能、作用與定位造成了困惑，如何在新的環(huán)境下找尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的地位和作用，也是現階段鄉(xiāng)村治理基層政權建設中面臨的問題。其次，資源下鄉(xiāng)與與民爭利。后稅費時代，國家權力與鄉(xiāng)村社會的制度性聯系看似薄弱，但是，區(qū)別與傳統(tǒng)那種行政命令、社會管控及資源汲取的連接方式，這時候國家權力通過轉移支付、農業(yè)補貼、項目制等面孔進入鄉(xiāng)村社會，這些資本、物資、人力、技術的輸入，在給鄉(xiāng)村社會帶來巨大資源供給的同時，也出現了基層政權與民爭利的問題，由于原子化的村民個體在面對名目繁多的各種資源輸入時，基于自身信息、渠道的限制，難免造成這些資源在輸入時難以平等的惠濟普通村民，往往造成國家權力的資源輸入與農村社會中業(yè)已形成的政治精英、經濟精英、文化精英等權力尋租和截取，造成權力與民爭利的局面，影響了權力應有的公共性姿態(tài)和權威，造成基層政權在人民群眾中威望、公信力的削弱，最終也無益于鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設。再次，村政關系的科層化傾向。在鄉(xiāng)政村治的制度架構下，基層政權與村民自治組織的關系一直是一個老生常談的問題，既有討論大多圍繞“兩委”關系的處理，進而由此導致的基層政權在行政發(fā)包的績效驅動下對村民自治的侵蝕，以及在授權關系影響下權力獲取方式變動引起村自治組織當家人/代理人的角色定位模糊及與社會脫節(jié)矛盾等問題展開。但是，除卻兩委關系討論，新近村政關系的科層化傾向及村書記兼任村主任的制度全面推行，這里面對既有制度架構的挑戰(zhàn)，以及因此引起的問題，可能是現有鄉(xiāng)村治理中基層政權建設面臨的新問題。在稅費改革前，農村自治組織的運行及人員工資主要靠村提留進行補給，但是稅費改革后，農業(yè)稅的取消導致這部分經費主要由國家財政支持，而國家在大幅度進行資源下鄉(xiāng)及工資津貼補給的過程中，亦越來越按照行政機關科層制的管理模式對村自治組織進行日常紀律管理和績效考核，如坐班制的推行、績效考核獎勵等等，這就導致村自治組織的職業(yè)化、科層化、行政化日益彰顯。而5月5日，中共中央國務院發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提到：“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力。強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障機制。”[16]以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障機制和村支書兼任村主任制度的推行，就對既有制度架構及治理理念提出了新的挑戰(zhàn)，也對鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設提出了新的要求。

（三）

權威塑造：鄉(xiāng)村治理中基層政權建設的根本

對歷史考察得出的一般性結構原則分析和既有鄉(xiāng)村治理實踐中基層政權建設面臨的二元悖論探討，我們不難看出，在新近開展的鄉(xiāng)村治理實踐中究竟應該強調“回歸國家”還是“重建社會”，本身就不是一個非此即彼的問題。在鄉(xiāng)村治理中，既有實踐面臨的種種問題，一方面與國家權力的消極無為息息相關，另一方面也與權力下鄉(xiāng)并沒有增進治理有效有關。作為國家政權基礎的基層政權，其處在國家與社會的鏈接地帶，其一方面是國家權力在基層社會的組織建制，代表著國家以國家的身份及政治需求履行政治功能。另一方面，在社會結構中，它又與鄉(xiāng)村社會有著千絲萬縷的聯系，這種治理結構上的位階設置，使基層政權這一節(jié)點在鄉(xiāng)村治理中起著非常重要的作用。面對鄉(xiāng)村社會自身傳統(tǒng)治理資源消解的不爭現實，在中國獨特的政治運作邏輯下，如果單憑社會自治的那種理論上的美好設計，難免導致鄉(xiāng)村社會的失序和公共產品不濟。因此，在鄉(xiāng)村治理中基層政權“是新時期推進農村社會建設、促進廣大農村地區(qū)社會和諧穩(wěn)定、全面承擔農村涉農項目和事務的組織者、參與者和行為主體?！盵17]要鞏固和完善基層政權組織在鄉(xiāng)村的發(fā)展，確保黨群干群關系的順暢，就必須加強和完善基層政權建設，鞏固和加強鄉(xiāng)村基層政權建設，是國脈之所系、穩(wěn)定之所倚的大事。只有在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織權威、建立健全農村基層黨政組織、充分發(fā)揮農村黨支部和村民委員會的作用，才能從根本上促進農村社會的發(fā)展。

但是，由于基層政權代表著國家以及國家背后的各種資源、機會、利益。因此，基層政權下鄉(xiāng)的過程本身就是一個資源分配和機會供給的過程，基層政權建設能否推進鄉(xiāng)村社會的有效治理，取決于基層政權基于公共品行的運作操守，以及在這一操守下建立的公信力及權威網絡。因此，鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設到底應該建設什么，我們認為不是建設其統(tǒng)治力或者管控力，亦不是建設其資源汲取能力，而毋寧是權威建設，權威才是現階段鄉(xiāng)村治理實踐中基層政權建設的根本。一個權威高效的基層政權對于維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、引導本地經濟發(fā)展、實現脫貧致富提高人民生活水平，推進鄉(xiāng)村基層民主政治建設、推進社會主義新農村建設和和諧社會建設都有十分重要的意義。而一個軟弱渙散的基層政權，非但不能引導本地經濟發(fā)展，而且可能會因為無力應對各種危機，導致人們對其能力失去信任，而“一旦政府的效力受到懷疑，一場管理危機便在所難免;而如果不能得到及時解決，這種管理危機可能最終演變?yōu)槊裰魑C?！盵18]所以在現階段的鄉(xiāng)村治理中，我們應將提高鄉(xiāng)村基層政權權威建設放在重要位置。鄉(xiāng)村基層政權建設的實質是加強國家權威在鄉(xiāng)村社會的地位，鞏固黨的執(zhí)政基礎，密切黨群、干群關系，發(fā)展和維護群眾利益，促進農村經濟和社會的全面發(fā)展。

四、

權威的結構化建設：邊界厘定下的應有選擇

立基于歷史考察形成的一般性結構原則及既有實踐面臨的二元悖論考察，我們認為鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設不是加強基層政權的權力范圍及領域，也不是加強基層政權的控制力及手段方式，而是通過基層政權權威建設，形成國家在鄉(xiāng)村社會的內在威望及影響力。而如何達到這種影響力，可能存在一個權威的結構化建制問題，這恰恰也是國家空間再造及其社會邊界厘定下基層政權建設的應有選擇。

（一）互嵌共生共強是目標

作為國家治理重要組成部分的鄉(xiāng)村治理，其治理機制的架構設計和具體制度的漸遞展開，本身就應該符合治理自身應有的一些理念限制和邏輯函攝。從理論上來講，國家治理抑或所謂的國家治理體系及治理能力的現代化，本身就不同于統(tǒng)治或者管理，它不是單憑國家力量一廂情愿的長驅直入就能達到應有的效果，亦不是一個社會拒斥國家力量的一種自生自滅，毋寧是一個國家與社會的結構平衡問題，也正是在這一意義上才能形成社會治理的共識。而從我國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展看，國家與鄉(xiāng)村社會的關系經歷了從依賴到強制再到指導的發(fā)展脈絡，但是無論這種發(fā)展怎么變化，其內部一直暗含著國家與社會的互動以及在互動影響下二者生存空間及權力邊界的厘定問題?，F階段鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展和秩序建構，一方面需要加強國家的權威以及國家權威引導下的鄉(xiāng)村秩序，另一方面也要重視鄉(xiāng)村社會自身治理資源的挖掘及功能發(fā)揮。因此，良好的鄉(xiāng)村治理是在對國家權力與社會自治合理的空間劃分，以及在空間劃分基礎上二者功能能力的培植發(fā)育，進而達到雙向合作、互動共進的目的。鄉(xiāng)村治理中基層政權的權威建設，應以達到國家與社會的互嵌共生共強為目的，此種治理的結構化模式，才會一方面提高基層政權與鄉(xiāng)村社會的融合度及權威，另一方面亦可以盤活鄉(xiāng)村社會自身治理資源的發(fā)展，進而將國家力量的外部介入與鄉(xiāng)村社會內部力量的發(fā)育以及內生秩序與外生秩序共治激活起來，最終將單向度的、自上而下的、層級式的治理模式變成一種各種治理資源縱橫拓展的、整體性的治理網絡結構，達到治理資源整合。

（二）公共性是價值皈依

公共性是政治統(tǒng)治與政府合法性的內在基礎，現有鄉(xiāng)村治理中的秩序失范及農村基層政權建設面臨的各種問題，一個重要的原因就是基層政權的公共性缺失。一方面稅費改革后，在農村公共資源和公共產品供給方面，國家力量繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過部門條塊化下沉，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權與農民聯系的日益松散和消極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權無力也無意進行公共資源和產品的供給，進而影響了其公共性和權威。但是，另一方面，基于自利化的權力傾向和授權關系影響下的唯上主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權又存在官僚化、與民爭利、精英勾結等問題，甚至逐步溢生出自身的利益體系及政治運作邏輯，這脫離了鄉(xiāng)村社會基礎，侵蝕了其公共性及權威樹立。因此，公共性建構以及圍繞公共性的制度組織建設，才是基層政權權威建設以及鄉(xiāng)村治理的價值皈依，這意味著基層政權建設不是權力范圍和控制的擴張，而更為根本的是基層政府的角色定位和權力品性的公共性加持，進而通過保護公民利益、提供公共服務真正使基層政權成為國家公共機構，提升國家權威在鄉(xiāng)村社會的影響力。

（三）權威的制度化建構是路徑

基層政權的權威建設以及立基于權威基礎上鄉(xiāng)村治理的有效推進，需要通過權威的制度化建設形成一定的政治運作規(guī)則。這種規(guī)則包括明晰的權力范圍及職責規(guī)則、公開透明的權力運行規(guī)則、體系內外的權力監(jiān)督規(guī)則。明晰的權力范圍及職責規(guī)則，需要就農村基層政權的地位、作用及國家在公共資源及財政分配中對基層政權給予一個明確的定位，并就基層政權權力邊界及與鄉(xiāng)村社會的關系及基本職責做出明確的規(guī)定。公開透明的權力運行規(guī)則要求對基層政權在公共服務、社會管理過程中權力的運行范圍及程序做出明確的規(guī)定。而體制內外的權力監(jiān)督規(guī)則要求通過制度化的措施激活權力監(jiān)督機制。只有國家將這些環(huán)節(jié)的規(guī)則通過規(guī)范化、程序化的制度設計得以健全并進而落實推進，才能規(guī)范鄉(xiāng)村治理，使基層政權的運作依法進行，進而樹立國家法律與制度的權威。

（四）三治結合是運行方式

自上而下一元化的權威建構路徑和鄉(xiāng)村社會多元化的現實，是中國作為一個大國在鄉(xiāng)村治理中面臨的矛盾沖突。在鄉(xiāng)村治理中，一方面國家對地方割據的消除和公共性規(guī)則的權威壟斷及制度嵌入，是現代國家建構的必然選擇。另一方面，我們不能不承認“在轉型期的鄉(xiāng)土社會，無論是自然性秩序與建構性秩序，還是原生型秩序、次生型秩序及外生型秩序，都有可能同時存在?！盵19]不管已發(fā)生多大的變遷，鄉(xiāng)村社會依然或多或少是一個在地方性知識整合下的熟人半熟人社會，共同體內部的非正式規(guī)范及道德戒律依然對這一社群內部的行動者有很強的約束力。因此，在這一社會現實下，基層政權能否有效嵌入既有的鄉(xiāng)村社會，取決于其與鄉(xiāng)村社會網絡的適切性和融合度，以及在此基礎上形成的公共權威和公信力。因此，這一社會現實要求基層政權在其權力運作及社會管理過程中，要將國家法治、村民自治和傳統(tǒng)德治結合起來，“按照‘自治、法治、德治相結合’的原則優(yōu)化整合多元規(guī)范結構，構建出以正式規(guī)范（國家法律、政策、黨內法規(guī)等）為基礎，以非正式規(guī)范（村規(guī)民約等）為補充的多元規(guī)范合作治理結構。強化國家法律在維護農民權益、規(guī)范市場運行、農業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。強化道德規(guī)范的教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家?！盵20]這樣才能使基層政權嵌入鄉(xiāng)村社會治理，進而達到權威樹立和治理有效。

（五）能力和隊伍建設是保障

而基層政權組織發(fā)揮作用的大小，就取決于其能力的強弱，所以基層政權的權威建設中要把加強基層政權能力建設放在重要位置?；鶎诱嗄芰κ钦芰Φ囊粋€重要組成部分，而政府能力是“為完成政府職能規(guī)范的目標和任務，擁有一定的公共權力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會的能量和力量的總和?！盵21]鄉(xiāng)村基層政權能力就是最低一級國家政權，在整合和運用各種社會資源和管理手段，履行自身職能，有效實現公共管理目標的本領和力量。它是整體性與多項性的結合，是權威與高效的統(tǒng)一。而作為整體性與多項性結合的能力體，它是各個單項能力的有機結合。一是社會整合能力，即基層政權組織在規(guī)范和協(xié)調不同社會利益，保證與國家政治體系一體化的基礎上，動員整合各種社會資源，實現本地區(qū)政治體系有序和統(tǒng)一運作，實現本地區(qū)經濟、社會全面發(fā)展方面所具有的能力。二是環(huán)境應變能力，即基層政權組織能否應對國內外環(huán)境的變化，根據外界環(huán)境的具體要求，調整自己的策略，防范和化解社會危機，促進鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的能力;三是制度設計和執(zhí)行能力，即基層政權組織能否有力的貫徹和執(zhí)行國家方針政策，并結合本地實際，創(chuàng)造性進行制度設計，并保證其高效實施的能力。同時，隊伍建設也是基層政權權威建設的重要保障?；鶎痈刹筷犖槭菄遗c人民相聯系的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)村治理中把黨和國家的方針落到實處，靠的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的扎實工作。在體制既定的情況下，基層政權能力的高低主要取決于干部隊伍的素質和能力。所以加強基層政權權威建設，就要加強干部隊伍建設，增強干部隊伍的文化水平，不斷提高其分析問題、處理問題、解決問題的能力，加快其思想觀念和工作作風轉變，克服“等靠要”的思想，加強廉政建設。

五、結語

治理體系的科學架構和治理有效的實際實現是鄉(xiāng)村振興抑或鄉(xiāng)村治理的基礎，在基層政權公共討論方面出現的不同認知，其實反應了既有鄉(xiāng)村治理的公共討論始終存在國家主義和社會自主兩種觀察方式及話語體系。國家主義強調國家的空間在場和權威壟斷，將社會及其行動空間視為國家政權應予介入并改造的對象之一。在這一認知視角下，所謂的農村基層政權建設，就是通過國家力量的組織嵌入以及圍繞組織運作的制度加持，將國家以外的社會空間收編入既有的國家政治體系，并進而實現政治整合。而社會自主的視角則強調從鄉(xiāng)村社會自身觀察并理解社會治理，強調社會自身的內生秩序及空間維護，在這一認知模式下，所謂的基層政權建設，亦更加關注政權組織的公共性指涉及社會邊界。但是，治理不同于統(tǒng)治，亦不同于管理，鄉(xiāng)村治理中的基層政權建設，其重點不在于擴大國家行政權力的范圍和領域，也不在于提高國家權力的強制，而更在于在多元合作主體的共治下，厘定權力空間表達的范圍和邊界，提升權力的公共性操守和運作品質，進而提升其內在的權威和影響力，其是一種超越外在物質建設的一種內在隱形影響力建設。對此，通過各種制度架構及耦合機制形成的權威的結構化建制，才能最終促進國家與鄉(xiāng)村社會互嵌共生共強的治理格局。

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