張艷琳

近日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調(diào)，河南要扛穩(wěn)糧食安全這個重任，樹牢綠色發(fā)展理念，用好深化農(nóng)村土地改革這個法寶，補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這個短板。黨的十九大也作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，繪制了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉藍圖，將人與自然和諧共生作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)涵和黨的基本方略，為新時期推進自然資源事業(yè)改革，做好生態(tài)保護修復(fù)提供了科學(xué)指南和根本遵循。

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，是經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，開展國土空間生態(tài)修復(fù)在生態(tài)文明建設(shè)中處于基礎(chǔ)和優(yōu)先地位。全域國土綜合整治作為調(diào)整土地利用布局，優(yōu)化土地資源利用的重要平臺和抓手，在推進國土空間生態(tài)保護修復(fù)和落實國家糧食安全、助力扶貧攻堅、促進鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用。

準確把握全域國土綜合整治任務(wù)

促進耕地保護的現(xiàn)實要求。黨的十九大報告指出，要嚴格保護耕地，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2017年1月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，確立了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護新格局，構(gòu)建了管控、建設(shè)、激勵多措并舉的耕地保護新機制。全域國土綜合整治是優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的重要手段，是加強耕地建設(shè)性保護的重要舉措。在保護生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對各類農(nóng)用地進行綜合整治，統(tǒng)籌推進耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)、低效林地園地改造等工程，在優(yōu)化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)耕地集中連片，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

實現(xiàn)節(jié)約集約用地的必然選擇。全域國土綜合整治是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國土空間布局的重要手段，對統(tǒng)籌整合農(nóng)村土地資源、提高土地利用效率等具有重要作用。在全域規(guī)劃確保各類農(nóng)用地面積的前提下，通過全域國土綜合整治，對零散耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地進行空間置換，盤活利用農(nóng)村零星分散的宅基地、工礦廢棄地和其他低效閑置建設(shè)用地，統(tǒng)籌村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類用地，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進土地要素在城鄉(xiāng)之間高效配置，全面提高土地節(jié)約集約利用水平。

促進生態(tài)保護修復(fù)的迫切需要。按照黨中央、國務(wù)院要求，新組建的自然資源部肩負著“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”。全域國土綜合整治是生態(tài)保護修復(fù)的重要手段，對恢復(fù)治理農(nóng)村受損生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境具有積極作用。要從鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)整體性和區(qū)域自然環(huán)境差異性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，開展各類鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)工程，全面提升鄉(xiāng)村自然和人文景觀功能，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的應(yīng)有之舉。習(xí)近平總書記強調(diào)，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好‘三農(nóng)’工作的總抓手。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生態(tài)文明、治理有效、生活富裕總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”通過實施全域國土綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)居民集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)宜居，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

有序推進河南全域國土綜合整治

按照全域國土綜合整治工作總體要求，當(dāng)前和今后一個時期，要重點把握以下環(huán)節(jié)。

編制村莊規(guī)劃和實施方案。以“多規(guī)融合”為引領(lǐng)，整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，編制目標(biāo)多元、要素融合、各具特色的村莊規(guī)劃，合理優(yōu)化生態(tài)修復(fù)、耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、文化傳承等空間布局，作為整治的規(guī)劃依據(jù)，實現(xiàn)一張藍圖干到底。在此基礎(chǔ)上，選擇有條件的鄉(xiāng)、村，科學(xué)編制實施方案，確定實施范圍、建設(shè)規(guī)模、目標(biāo)任務(wù)、時序安排等，統(tǒng)籌安排各類整治工程，明確資金預(yù)算和使用計劃，提出具體保障措施，以指導(dǎo)工程實施。

統(tǒng)籌實施全要素整治。要按照山水林田湖草是一個生命共同體理念，以資源整合為導(dǎo)向，科學(xué)安排農(nóng)村各項土地利用活動，把農(nóng)村作為一個自然生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)整治、綜合治理。通過開展農(nóng)用地綜合整治，統(tǒng)籌耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)等工程，在保證永久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少前提下，促進農(nóng)業(yè)用地集中連片、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，提升農(nóng)用地生態(tài)功能，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;通過深入推進建設(shè)用地整治，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾，在保證建設(shè)用地總量不增加前提下，推動用地布局更加合理，保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;通過整體實施鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)，從鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)整體性和區(qū)域自然環(huán)境差異性著眼，統(tǒng)籌推進礦山生態(tài)環(huán)境治理、土壤污染綜合防治等，加強土地生態(tài)保護和建設(shè)，全面提升鄉(xiāng)村自然和人文景觀功能，不斷滿足廣大農(nóng)民群眾的美好生活需要。

強化工程監(jiān)督管理。要認真落實項目管理要求，按規(guī)定組織立項、實施和驗收，做到程序合法、責(zé)任明確、監(jiān)管到位，確保項目運作公平公正;要進一步加大監(jiān)管力度，注重上手段、提水平，充分利用遙感監(jiān)測、信息技術(shù)等高科技手段，對項目建設(shè)情況進行全面監(jiān)管;要按照實現(xiàn)“集中統(tǒng)一、全程全面”監(jiān)管要求，充分利用農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，強化項目實施全過程監(jiān)管和信息化管理，做到有關(guān)信息及時上圖入庫，確保工作范圍、內(nèi)容、過程、結(jié)果可控。

嚴格落實分類實施。要在全面查清土地資源的數(shù)量、類型和供給結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，充分考慮基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段等差異，圍繞解決存在的突出問題，算好環(huán)境、生態(tài)、保護、民生、經(jīng)濟“五本賬”，科學(xué)把握好目標(biāo)關(guān)、選址關(guān)、規(guī)劃關(guān)、質(zhì)量關(guān)、規(guī)矩關(guān)等“五關(guān)”，做到盡力而為、量力而行，不搞“一刀切”，不照搬照抄、千村一面，給地方留有余地，鼓勵不斷探索;要遵循土地綜合整治客觀規(guī)律，合理安排工作任務(wù)和建設(shè)時序，采用適合各地實際的工作路徑和技術(shù)模式，分階段有序?qū)嵤?，防止盲目推進;要按照經(jīng)濟適用要求，合理規(guī)劃設(shè)計，不搞形象工程，不做“小盆景”“小景觀”，防止鄉(xiāng)村景觀城市化。

同時，要以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位放在首要位置，堅持做到問需于民、問計于民，決不允許搞強迫、“被整治”。對規(guī)劃選址、工程建設(shè)等直接涉及農(nóng)民合法權(quán)益的事項，要廣泛聽取意見建議，自覺接受監(jiān)督，切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，堅決防止大拆大建，做到整治前群眾同意、整治中群眾參與、整治后群眾滿意，確保農(nóng)民利益不受損，最大程度分享改革紅利。

構(gòu)建全域國土綜合整治良好政策環(huán)境

開展全域國土綜合整治，中央有要求、發(fā)展有需要、群眾有期盼、部省有政策。自然資源部門需要不斷解放思想、開拓創(chuàng)新，以土地綜合整治為平臺做“乘法”，最大限度放大政策紅利，為全面推進試點工作創(chuàng)造有利條件。

用足用好土地政策。一是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局政策。允許在項目區(qū)內(nèi)對零散分布的建設(shè)用地、耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地進行空間置換和布局優(yōu)化，在年度土地變更調(diào)查時統(tǒng)一調(diào)整。二是促進永久基本農(nóng)田集中連片政策。允許開展零星分散耕地整合歸并、提質(zhì)改造等工作，形成的高質(zhì)量耕地納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，并在補劃前按一般耕地管理和使用。對確需局部調(diào)整永久基本農(nóng)田的，可在整治項目實施范圍內(nèi)優(yōu)化調(diào)整，及時更新并定期匯交永久基本農(nóng)田保護數(shù)據(jù)庫，適時開展縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治項目實施。三是支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策。對通過村莊歸并和整治騰出的建設(shè)用地，鼓勵采取土地入股、聯(lián)營等方式發(fā)展旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。在確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破前提下，項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地、廢棄地等復(fù)墾為耕地且達到要求的，可對零散分布的建設(shè)用地、耕地、園地、林地以及其他農(nóng)用地等進行優(yōu)化布局。

加大資金支持力度。加大涉農(nóng)資金整合力度，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金綜合效益;構(gòu)建多元投資機制，形成以政府資金為主導(dǎo)，吸引社會資金參與的資金保障體系，鼓勵民營企業(yè)、社會組織和個人積極參與整治;加強與金融機構(gòu)合作，完善政策標(biāo)準，鼓勵和引導(dǎo)開發(fā)銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)新以林權(quán)、經(jīng)營權(quán)等新型信貸抵押模式，允許指標(biāo)交易收入作為還款來源，為融資創(chuàng)造良好政策環(huán)境;完善資金監(jiān)管體系，項目竣工后，就資金使用、管理效果等進行總結(jié)，嚴禁截留、挪用資金;充分發(fā)揮財政、審計等部門監(jiān)督作用，嚴肅紀律，確保資金安全。

抓好典型示范引領(lǐng)。提出全域國土綜合整治示范典型的獎補、建設(shè)用地指標(biāo)獎勵辦法，對成效突出的試點爭取納入中央財政支持的土地整治重大工程等扶持政策;積極探索、創(chuàng)新、完善整治模式和產(chǎn)權(quán)制度，建立激勵政策，激活市場要素，促進實現(xiàn)土地資源利用效益最大化，更好發(fā)揮典型的引領(lǐng)作用;加強對示范典型的宣傳，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為全省開展全域國土綜合整治提供示范。