陳涵子 吳承照

摘要：社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營既是國家公園管理機(jī)構(gòu)“特許經(jīng)營管理”和“協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系”兩項(xiàng)工作的交集，又是社會參與國家公園事業(yè)的子集。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營主要有3種模式，即社區(qū)居民受雇于特許經(jīng)營商、社區(qū)個(gè)體工商戶參與特許經(jīng)營、社區(qū)居民或集體舉辦的企業(yè)參與特許經(jīng)營;社區(qū)以合同形式委托國家公園管理機(jī)構(gòu)共同行使經(jīng)營權(quán)進(jìn)而開展特許經(jīng)營是一種可能的創(chuàng)新模式;幾種模式各有利弊，需要綜合考慮現(xiàn)實(shí)因素加以選擇。

關(guān)鍵詞：國家公園，特許經(jīng)營，利益相關(guān)者，社區(qū)

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.00.032

《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）對國家公園管理機(jī)構(gòu)的職能描述是“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系”。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營與管理機(jī)構(gòu)“特許經(jīng)營管理”和“協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系”這兩項(xiàng)工作都有交集。另外《總體方案》還把“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目”列為完善社會參與機(jī)制的方式之一，可見社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營又是社會參與的子集。

1概念、范疇和相關(guān)研究

1.1國家公園特許經(jīng)營的概念、范疇

國家公園特許經(jīng)營是指國家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)特定主體在國家公園范圍內(nèi)開展的經(jīng)營活動。其性質(zhì)屬于政府特許經(jīng)營[1]，本質(zhì)上是一種行政許可（《中華人民共和國行政許可法》第12條規(guī)定了6類可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，國家公園特許經(jīng)營屬于直接涉及第1類“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的事項(xiàng)，也涉及第2類“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入”事項(xiàng)，故本質(zhì)上屬于行政許可）。我國國家公園雖然“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，但并不排除“差別化保護(hù)管理方式”下合理的資源利用，特別是在保護(hù)物種與某些資源利用方式形成了類似“共生”關(guān)系的情況下，完全禁止這些資源利用反而不利于保護(hù)，傳統(tǒng)稻作系統(tǒng)可以為朱鹮提供更適宜的生存環(huán)境就是一例[2]。新西蘭、蒙古國家公園的放牧活動[3]，以及美國黃石國家公園生物資源的研究利用都是旅游之外的資源利用方式[4-5]。本文所討論的國家公園特許經(jīng)營不僅包括旅游特許經(jīng)營，還包括符合保護(hù)管理目標(biāo)的資源的其他特許經(jīng)營利用方式。

1.2社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的相關(guān)研究

從自然保護(hù)地社區(qū)參與的角度來看，目前我國研究主要集中在社區(qū)參與保護(hù)[6-8]、社區(qū)參與旅游[9-12]、社區(qū)參與的體制、機(jī)制[13-15]等領(lǐng)域;從自然保護(hù)地特許經(jīng)營的角度來看，相關(guān)研究主要集中在特許經(jīng)營合同、監(jiān)管和政府規(guī)制[16-18]，以及特許經(jīng)營宏觀制度建設(shè)[19-23]等領(lǐng)域。綜合兩方面來看，國內(nèi)針對社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的研究比較有限。

國際上.Wyman等[24]將社區(qū)能力建設(shè)、為社區(qū)提供就業(yè)、社區(qū)影響評價(jià)、與社區(qū)分享利益作為評價(jià)特許經(jīng)營社區(qū)賦權(quán)水平的5大指標(biāo)。新西蘭保護(hù)部的一項(xiàng)研究數(shù)據(jù)闡述了新西蘭國家公園旅游特許經(jīng)營對社區(qū)的帶動作用[25]。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署自然保護(hù)地旅游特許經(jīng)營指南介紹了通過特許經(jīng)營向社區(qū)提供崗位和技能培訓(xùn)，從社區(qū)進(jìn)行本地采購，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及將首級特許經(jīng)營權(quán)授予社區(qū)實(shí)體的一些具體做法[26]。這些研究從不同角度探討了特許經(jīng)營的社區(qū)參與問題，有一定的借鑒意義。本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對社區(qū)參與國家公園等自然保護(hù)地特許經(jīng)營的主要模式進(jìn)行總結(jié)和比較。

2社區(qū)參與特許經(jīng)營的現(xiàn)有模式

20世紀(jì)90年代，我國風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)出讓現(xiàn)象可以看作是特許經(jīng)營在該領(lǐng)域的萌芽。然而實(shí)踐中存在壟斷經(jīng)營、周期過長、監(jiān)管不力等諸多問題[26-29].即便到了國家公園體制試點(diǎn)階段，也未能建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營制度[30]。在這一背景下，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營主要有3種模式。

2.1社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營商

社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營商，通過投入勞力（技術(shù)）的方式參與特許經(jīng)營，是最常見也是較低層級的參與。例如，武夷山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)旅游經(jīng)營業(yè)務(wù)主要由武夷山旅游發(fā)展股份有限公司負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)鼐用袷芄陀谠摴境蔀榄h(huán)衛(wèi)工、觀光車駕駛員、花轎工、零售攤點(diǎn)營業(yè)員等。經(jīng)營黃山風(fēng)景名勝區(qū)旅游業(yè)務(wù)的黃山旅游發(fā)展股份有限公司的員工有30%來自風(fēng)景區(qū)所在的五鎮(zhèn)一場（黃山風(fēng)景名勝區(qū)緩沖區(qū)范圍邊界與五鎮(zhèn)一場行政邊界一致，“五鎮(zhèn)一場”指湯口鎮(zhèn)、譚家橋鎮(zhèn)、三口鎮(zhèn)、耿城鎮(zhèn)、焦村鎮(zhèn)和洋湖林場。洋湖林場現(xiàn)更名為黃山國有林場），該風(fēng)景區(qū)經(jīng)營布草洗滌的黃山迅潔洗滌有限公司員工有90%來自五鎮(zhèn)一場。

2.2以個(gè)體工商戶的形式參與特許經(jīng)營

個(gè)體工商戶既可個(gè)人經(jīng)營也可家庭經(jīng)營。黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會將白鵝嶺服務(wù)部、入勝亭等經(jīng)營點(diǎn)租賃給當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)營就是社區(qū)以個(gè)體工商戶形式參與特許經(jīng)營。天目山自然保護(hù)區(qū)一些社區(qū)居民也以個(gè)體工商戶形式利用自家住宅開辦農(nóng)家樂，為訪客提供餐飲、住宿、向?qū)?、零售服?wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，天目山這類農(nóng)家樂的數(shù)量超過300家，床位數(shù)超過1萬個(gè)（該數(shù)據(jù)由天目山自然保護(hù)區(qū)管理局2015年統(tǒng)計(jì)資料提供）。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)家樂在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，但卻并未采用規(guī)范的特許經(jīng)營，農(nóng)家樂的盲目擴(kuò)張加重了生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，也破壞了原本和諧的人地關(guān)系。

2.3個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營

社區(qū)個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營在規(guī)模、投入和影響力方面比以上兩種模式有所提高。以黃山風(fēng)景區(qū)為例，黃山市湯口鎮(zhèn)旅游服務(wù)管理有限公司是該鎮(zhèn)4個(gè)村（居）委會合資興辦的集體企業(yè)。根據(jù)《黃山風(fēng)景區(qū)綜合治理方案》，目前該公司在黃山風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)的人員指標(biāo)為178人，主要經(jīng)營黃山風(fēng)景區(qū)的抬轎、挑包、丁商棚、經(jīng)營服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)。公司為社區(qū)居民提供丁作崗位，公司利潤則用于發(fā)展湯口鎮(zhèn)基礎(chǔ)公用事業(yè)。

黃山風(fēng)景區(qū)及其緩沖區(qū)集體土地上某些低山景點(diǎn)也由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)個(gè)人或集體舉辦的企業(yè)經(jīng)營，如九龍瀑、翡翠谷、鳳凰源景點(diǎn)分別由黃山九龍瀑旅游服務(wù)有限公司、黃山市翡翠谷旅游有限責(zé)任公司、黃山鳳凰源旅游有限公司經(jīng)營，但是這些低山景點(diǎn)并未納入規(guī)范的特許經(jīng)營管理框架。

3比較與討論

3.1現(xiàn)有模式的比較

社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營商的第1種模式是社區(qū)居民付出勞力（技術(shù)）以獲得報(bào)酬，不涉及其他生產(chǎn)要素的投入，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，但受能力限制，社區(qū)獲得的通常是一些技術(shù)含量和薪酬水平相對低的崗位。管理機(jī)構(gòu)在遴選特許經(jīng)營商和簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)要充分考慮“社區(qū)賦權(quán)計(jì)劃”，并將其作為評價(jià)和監(jiān)管特許經(jīng)營商的標(biāo)準(zhǔn)之一。1998年馬迪克韋保護(hù)區(qū)推出的一項(xiàng)計(jì)劃就要求特許經(jīng)營協(xié)議中必須包含當(dāng)?shù)亍百x權(quán)”目標(biāo)，針對當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、培訓(xùn)和采購做出承諾[31]。

以個(gè)體工商戶形式參與特許經(jīng)營的第2種模式伴隨著社區(qū)居民資金、勞力（技術(shù)）等要素的投入，風(fēng)險(xiǎn)也加大。一方面，個(gè)體工商戶自主經(jīng)營、形式靈活，可以很好地補(bǔ)充特許經(jīng)營業(yè)務(wù);另一方面，分散經(jīng)營也使管理機(jī)構(gòu)需要管理更多的特許經(jīng)營合同，工作更加繁雜。2017年黃山風(fēng)景區(qū)制作和售賣連心鎖的3個(gè)攤點(diǎn)以招標(biāo)方式確定經(jīng)營主體，最高價(jià)中標(biāo)的個(gè)體工商戶需要支付的年租金為169.7萬元（數(shù)據(jù)由黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會2017年統(tǒng)計(jì)資料提供），存在較大風(fēng)險(xiǎn)，也使管理機(jī)構(gòu)面臨很大挑戰(zhàn)。

個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營的第3種模式引入了企業(yè)化運(yùn)作方式，可產(chǎn)生一定的規(guī)模效應(yīng)，也對社區(qū)產(chǎn)生更深刻的帶動作用，但這種模式風(fēng)險(xiǎn)大，對社區(qū)能力要求高，在初期可能需要不同形式的外部支持。玻利維亞馬迪迪國家公園（Madidi National Park）內(nèi)的Chalaldn生態(tài)旅館項(xiàng)目[31]便是一例。該項(xiàng)目由社區(qū)與非營利環(huán)保組織合作，在該組織的支持下社區(qū)成長迅速。目前該項(xiàng)目已由社區(qū)全權(quán)所有、自主經(jīng)營，并產(chǎn)生了可觀的乘數(shù)效應(yīng)。

現(xiàn)有3種模式各有利弊（表1），社區(qū)或依附特許經(jīng)營商（第1種模式），或成為特許經(jīng)營商（第2，3種模式），雖然規(guī)模、層級、投入不同，但參與的都是特許經(jīng)營的具體實(shí)施階段。

3.2創(chuàng)新模式的討論

上述3種模式并不適用于國家公園內(nèi)社區(qū)集體所有土地（或社區(qū)承包土地）的經(jīng)營項(xiàng)目（如天目山農(nóng)家樂和黃山低山景點(diǎn)），因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)授予的特許經(jīng)營權(quán)原則上源于土地所有權(quán)（或經(jīng)營權(quán)），所以在土地征收（或流轉(zhuǎn)）前，管理機(jī)構(gòu)是無權(quán)實(shí)施“特許”的，那么社區(qū)自然無法通過以上模式參與特許經(jīng)營的具體實(shí)施。

針對這種情況，一種新模式（表l中的創(chuàng)新模式）的構(gòu)想是：集體經(jīng)濟(jì)組織（《中華人民共和國民法總則》第99條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”，所以依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。同時(shí)第101條規(guī)定“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！边@些規(guī)定為社區(qū)以集體形式參與特許經(jīng)營的組織保障提供了法律依據(jù)。）作為集體土地所有權(quán)主體[32]（或承包經(jīng)營權(quán)主體）采用合同形式委托國家公園管理機(jī)構(gòu)共同行使經(jīng)營權(quán)，管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)共同成為特許經(jīng)營的授權(quán)主體，社區(qū)參與特許經(jīng)營相關(guān)決策，在更高層次參與特許經(jīng)營，從而獲得利益保障。這種模式凸顯了社區(qū)的主體地位，有助于提高其主人翁意識，但依賴制度保障，對社區(qū)能力要求更高。若采取這種模式，黃山某些社區(qū)可與黃山風(fēng)景區(qū)管委會簽訂合同，雙方共同行使集體所有（或社區(qū)承包）土地的經(jīng)營權(quán)，將黃山的低山景點(diǎn)納入特許經(jīng)營框架統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)資源的合理高效利用。

4結(jié)語

社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營是國家公園帶動社區(qū)發(fā)展、社區(qū)分享國家公園紅利的途徑?，F(xiàn)有3種模式都是特許經(jīng)營的具體實(shí)施階段。在我國國家公園等自然保護(hù)地集體土地比例較高的現(xiàn)實(shí)情況下，社區(qū)或可嘗試創(chuàng)新模式在更高層次參與特許經(jīng)營。不同模式各有利弊，要綜合考慮國家公園特許經(jīng)營項(xiàng)目類型、土地權(quán)屬關(guān)系、社區(qū)能力、管理機(jī)構(gòu)能力、特許經(jīng)營相關(guān)制度法規(guī)和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等多項(xiàng)因素加以選擇。

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收稿日期：2019-01-30

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國國家公園管理規(guī)劃理論及其標(biāo)準(zhǔn)體系研究”（14AZDl07）

第一作者：陳涵子（1983-），女，博士，講師，研究方向?yàn)閲夜珗@規(guī)劃與管理、風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法。E-mail：chenhanzi0108@163.com

通信作者：吳承照（1964-），男，教授，博士生導(dǎo)師，國家公園與綠色發(fā)展研究中心主任，研究方向?yàn)閲夜珗@規(guī)劃與管理、景觀與旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)、景觀游憩學(xué)。E-mail：wuchzhao@vip.sina.com