黃普?張恒愷

摘 要：湖南省自全面推行河長制以來，通過發(fā)揮省總河長令的推動、省級河長調(diào)度等制度優(yōu)勢，長江湖南段在水環(huán)境治理、水域岸線保護等方面取得明顯成效。然而，河長制在推行過程中，在制度落實、法律依據(jù)、長效機制等方面還有待強化，通過加強專家咨詢論證、立法工作和公眾參與等途徑，可以進一步完善河長制內(nèi)在體系，達到“河長治”的目的。

關(guān)鍵詞：河長制;長江湖南段;水環(huán)境治理;專家論證

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0414

黨的十八大以來，國家對長江岸線保護非常重視，2018年4月，習近平總書記在考察岳陽長江保護和修復(fù)工作時，提出了“守護好一江碧水”的殷切囑托。地方黨委、政府高度重視，一年多來，長江湖南段開展了“僵尸船”整治、長江沿線非法砂石碼頭整治、163km長江岸線專項整治等工作。

1? ?長江湖南段治理成效

1.1? ?河長制對長江湖南段治理的推動

長江湖南段岸線整治工作取得的成效，與河長制發(fā)揮的制度優(yōu)勢密切相關(guān)。2017年2月，湖南省委、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》，標志著湖南省全面推行河長制，省委副書記、省長許達哲擔任總河長;2018年6月，湖南省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整湖南省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和湖南省河長制工作委員會組成人員的通知》，明確了湖南省副省長陳飛擔任長江湖南段省級河長。河長制在長江湖南段的建立，將水環(huán)境治理推上了新的臺階。

1.2? ?總河長令的推動

2017年11月，湖南省總河長、省長許達哲簽署了2號省總河長令，要求在全省開展“僵尸船”專項清理整治行動，全面清理整頓全省河道水域長期停泊不用、無人管理的船舶。2號總河長令下發(fā)后，各地政府高度重視、迅速部署、加快行動，截至2018年4月，湖南省共摸底排查“僵尸船”3193艘，基本完成了河長令確定的任務(wù)，長江湖南段作為“僵尸船”清理的重要戰(zhàn)場，也取得了明顯成效。

總河長令的下發(fā)，將原有的部門化的工作，上升為地方政府的責任。以“僵尸船”為例，這些長期停泊棄用、無人管理的船舶，不僅嚴重影響航道安全，也對水體造成了污染。按照行政職責劃分，此項工作由各級交通（水運）部門組織實施。但由于問題積重難返，依靠交通（水運）單個部門難以推動，成為了長期未能解決的隱患。2號總河長令將此項工作施壓于地方政府，由政府牽頭調(diào)度，撇開單打獨斗的模式，海事、港航、公安、水利等相關(guān)部門共同擔當責任，握指成拳，聯(lián)手開展專項清理行動，大大增強了打擊力度。

1.3? ?省級河長的推動

2018年7月以來，長江湖南段省級河長、副省長陳飛多次赴岳陽開展巡河，考察長江湖南段河長制工作，就港口碼頭專項整治、污水處理廠建設(shè)、排污口整治、堤岸綠化、矮圍拆除等多項工作進行督導(dǎo)調(diào)度，并提出“把163公里建成最美長江岸線”的目標。省級河長的重視，給地方政府施加了壓力，水環(huán)境治理被提升到了新的高度。

2? ?河長制的制度優(yōu)勢

河長制之所以能解決一批長期以來政府各部門難以推動的、河湖管理保護中存在的突出問題，在于其明確了河湖治理責任人，整合了分散的行政權(quán)力，形成了打擊涉水違法行為合力。

2.1? ?清晰化模糊性公共責任

河湖治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是長江作為我國第一大河，水環(huán)境問題更加復(fù)雜。在傳統(tǒng)的科層組織體制下，水環(huán)境治理的責任通常由多個行政部門共同承擔，例如，排污問題由生態(tài)環(huán)境部門負責，黑臭水體整治由住建部門負責，打擊河道非法采砂由水利部門負責，碼頭整治工作由交通部門負責，等等。但水環(huán)境問題的凸顯，特別是水質(zhì)的下降往往是多種因素共同作用的結(jié)果，很多時候無法查清是何種涉水違法行為所致。此時容易出現(xiàn)多個行政部門互相推諉責任的情況，引發(fā)所謂“公共行政責任的模糊性”[1]。河長制的制度優(yōu)勢正是將這種“模糊性”“清晰化”，五級河長的設(shè)置，讓每一條河流都簡明直接對應(yīng)到具體責任人，當出現(xiàn)水環(huán)境問題時，社會公眾不再耗費精力尋找應(yīng)該歸責的行政部門，每條河岸都會設(shè)置河長公示牌并公布河長電話，只需聯(lián)系河長即可。

2.2? ?整合分散行政資源

科層體制下水環(huán)境治理由多個行政主體共同承擔，對于涉水違法行為的打擊力量也相對分散。例如，非法碼頭嚴重侵蝕了長江寶貴的岸線資源，對長江水運可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重的威脅，但是由于砂石市場利益誘惑較大，違法成本較低，交通部門不能實施限制人身自由的行政處罰，因此打擊非法碼頭工作“出拳較軟”。總河長令和河長的介入，具有黨政機關(guān)的權(quán)威性，可以調(diào)度公安部門等行使更強行政處罰權(quán)的行政主體及時打擊涉嫌犯罪的行為，同時推進水利、生態(tài)環(huán)境等其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法工作，形成合力。這樣，河長制通過有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的黨政負責人，將碎片化的、彼此分割而獨立運行的環(huán)境治理權(quán)力進行整合、協(xié)調(diào)，解決了原有環(huán)境公共權(quán)力部門分配模式無法很好地解決權(quán)力運行中的協(xié)作配合問題，達到了多頭治理不能達致的整體功效[2]。

3? ?落實河長制的具體做法

隨著長江湖南段河長制工作深入推進，各項工作取得明顯成效。通過實施“一河一策”、開展專項整治行動、目前，長江已成為湖南省河湖治理方案最具體、措施推進最有力、保護成效最顯著的樣板示范河流。

3.1? ?科學編制“一河一策”

在湖南省級河長、副省長陳飛大力推動下，2019年6月《長江干流“一河一策”》正式印發(fā)?！耙缓右徊摺笔菍嵤┖雍卫淼闹笇?dǎo)性方略，全面摸排長江生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)管控區(qū)污染源，明確目標清單、任務(wù)清單、措施清單、責任清單，同時建立“一河一檔”作為補充，因地制宜地制定治理規(guī)劃和實施方案。

3.2? ?開展專項整治行動

湖南省統(tǒng)籌長江保護與治理“一號重點工程”和全面推行河長制，深入整治河湖生態(tài)環(huán)境重點問題。水污染防治方面，關(guān)閉或拆除飲用水水源保護區(qū)內(nèi)一批入河排污口，關(guān)停并轉(zhuǎn)高污染、高能耗企業(yè)1000余家;水域岸線保護方面，開展了長江干流沿線固體廢物點位清理、清理河湖“四亂”問題等工作，出臺長江2019～2022年河道采砂規(guī)劃，長沙市、株洲市、湘潭市長江干流全線禁采，干流沿線其余市、縣（區(qū)）相繼編制了采砂規(guī)劃，同步推進非法碼頭整治，非法采砂亂象得到有效遏制;涉河湖聯(lián)合執(zhí)法方面，長江干流設(shè)置衡陽、株洲、長沙綜合執(zhí)法點，衡陽市建立“一河一警長”，株洲市成立水務(wù)、海事、環(huán)保、漁政加公安部門的“4+1”輪值巡查執(zhí)法新模式等。

3.3? ?建立健全工作機制

以修訂完善《長江保護條例》為統(tǒng)領(lǐng)，長江湖南段省、市、縣三級立足本地實際，健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。實行重大問題辦理“一單四制”、聯(lián)席會議等制度，全面實施生態(tài)補償制度，建立跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機制。聯(lián)合江西省，簽署生態(tài)補償協(xié)議和湘贛邊區(qū)河長制合作協(xié)議，協(xié)同推進跨界河湖共治共防。長沙市、郴州市出臺對河長制工作委員會成員單位考核辦法，拓展考核范圍，壓實各部門工作責任。

4? ?河長制管理工作建議

河長制在水環(huán)境治理方面取得了顯著成效，作為一項打破傳統(tǒng)的科層管理與行政壁壘的創(chuàng)新性制度，在實踐過程中，可以通過加強專家咨詢論證、立法性工作和公眾參與力量等措施，進一步完善河長制內(nèi)在機制，達到水環(huán)境長效治理、以“河長制”推動“河長治”的目的。

4.1? ?引入專家咨詢論證

河長制已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣，應(yīng)在此基礎(chǔ)上強化相關(guān)行政決策的科學性，彌補原有制度可能出現(xiàn)的缺陷。其實行政機關(guān)向具有專業(yè)化知識的“專家”或“智庫”咨詢相關(guān)信息作為選擇和判斷基礎(chǔ)的做法已有慣例，如湖南省已出臺《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》。目前，河長制推行中縣級以上河流一般都會編制“一河一策”方案，鄉(xiāng)級河流建立“一河一檔”，這兩項工作一般是由水務(wù)行政主管部門委托給專業(yè)化的河流治理單位，如具有相關(guān)資質(zhì)的研究所、設(shè)計院等，這些專家或團隊針對具體河流、河段存在的問題進行全面梳理，明確“河長制”工作的目標，細化任務(wù)分工，給河長和相關(guān)職能部門提供參考依據(jù)。長江湖南段省級河長陳飛十分重視“一河一策”編制，多次召開研討會聽取意見，提出“全面摸清情況、科學編制方案、建設(shè)最美岸線”等要求?！耙缓右徊摺钡纫雽＜艺撟C和意見治理水環(huán)境的做法，對于全面摸清排查影響水環(huán)境的問題，科學制定目標和任務(wù)有著重大意義。

4.2? ?推進河長制立法工作

在以河長為中心的水環(huán)境治理模式中，需要用規(guī)范性文件的方式明確河長的職權(quán)、責任等事項，以規(guī)避在河長制體系下行政主體在處理涉水問題時可能出現(xiàn)的越權(quán)問題。目前，浙江、海南、江西等省份都已由地方人大就河長制出臺地方性法規(guī)，實現(xiàn)了各級河長湖長履職有法可依、有章可循。湖南省也可以參照這些做法，將河長以及相關(guān)職能部門的職責具體化、明晰化，解決因為工作重心的轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致資源配置不足的問題以及職能重疊問題[4]。若地方性法規(guī)推動有困難，可以以政府規(guī)章的形式，分流域、分地區(qū)、分階段逐步推進河長規(guī)范履職。

4.3? ?拓寬公眾參與渠道

針對有的地方過度依賴領(lǐng)導(dǎo)意志治水的問題，引入公眾參與機制，是實現(xiàn)政府決策民主化的重要途徑。單靠黨政機關(guān)及其負責人主動發(fā)現(xiàn)和交辦水環(huán)境問題，不僅覆蓋范圍小，而且政府資源也有限，可能形成各級河長單打獨斗、疲于應(yīng)對的局面[5]。全民治水模式的引入，增加了水環(huán)境管理主體，更重要的是在全社會形成了愛水、護水的良好氛圍，達到了“善治”的效果。如民間河長、河長監(jiān)督員、河道志愿者、巾幗護水崗等多種社會治水角色，在長江湖南段的治理中發(fā)揮著重要作用，加大了“河長制”宣傳力度，倡導(dǎo)社會大眾履行社會責任，吸引社會力量參與河湖管理保護工作中，是官方“河長”的有效助手和有力補充，也是保障河長制各項工作開展的重要隊伍支撐。

參考文獻：

[1]李利文.模糊性公共行政責任的清晰化運作——基于河長制、湖長制、街長制和院長制的分析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019（1）.

[2]史玉成.流域水環(huán)境治理“河長制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學，2018，40（06）：96-110.

[3]陶逸駿，趙永茂.環(huán)境事件中的體制護租：太湖藍藻治理實踐與河長制的背景[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2018.

[4]吳勇，熊晨. 湖南省河長制的實踐探索與法制化構(gòu)建[J].環(huán)境保護，2017（9）.

[5]鄭雅芳. 論長江大保護中的河長制與公眾參與融合[J].環(huán)境保護，2018.